微信名字00后:干部人事制度改革30年:选人用人不正之风为何屡禁不止

    一、单项突破阶段

    从1978年党的十一届三中全会确立了正确的思想路线、政治路线和组织路线以来，到2000年6月《深化干部人事制度改革纲要》颁布前，这一段可以称作干部人事制度改革的单项突破阶段。所谓单项突破，主要是指在干部人事工作的某项制度、某个体制、某个领域方面取得了突破性的进展和较大的成就。主要有： 
 十二大前后，围绕提出和贯彻干部队伍建设“四化”方针，党中央于1982年首次建立了干部退休制度，废除了实际存在的领导职务终身制。吹响了新时期干部人事制度改革的号角。

    十三大前后，重点改革干部管理体制。从纵向和横向两个方面展开干部分级分类管理。纵向方面，本着管少、管好、管活的原则，实行下管一级的干部管理体制。1984年，中央决定干部管理体制，由过去的下管两级改为下管一级。这一改革，扩大了下级党委的干部管理权限和企业、事业单位干部人事自主权，在一定程度上改变了统得过死、权力过分集中的状况，调动了多方面的积极性。横向方面，针对以往用党政干部的单一模式管理所有人员的状况，提出建立科学的干部分类管理体制。以建立公务员制度为重点，推进企业领导人、专业技术人员从“国家干部”中分离出来，将所有干部划分为机关、事业、企业三大类。干部分类管理格局初步形成。

    十五大前后，提出了改革的重点对象和重点内容。党的十四届四中全会决定，要求加快党政领导干部选拔任用制度的改革，改革的方向是：扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督。从十三大前后的一般干部分类，到党政领导干部，特别是党政领导干部的选拔任用制度改革，重点对象和内容突出了。据此，党中央于1995年颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，这是第一部规范党政领导干部选任工作的党内法规。以后，中组部总结各地的创新做法，下发了领导干部竞争上岗、公开选拔、考核、交流等方面的意见、通知、暂行规定。这些规定尽管还未上升到党内法规，不叫条例，尽管不是以党中央名义下发的，但在指导和推进党政领导干部选任制度改革方面，起到了较大的促进作用。

　　二、整体推进阶段

    以2000年6月，中办印发的《深化干部人事制度改革纲要》为标志 ，此时，改革由单项突破进入到整体推进阶段。所谓整体推进，主要是指在“三支队伍”的改革上，有了一个较为全面的规划和设想，并努力按照这个规划，从系统方面推进。主要有：

    2000年6月，经中央批准，中办印发了《深化干部人事制度改革纲要》。《纲要》总结了22年单项突破的经验，从整体上提出了十年内(2001―2010)干部人事制度改革的基本目标、指导方针和主要措施，规划了党政干部、企业领导人、事业单位领导人“三支队伍”干部人事 制度改革的重点及方向。这是第一部干部人事制度改革的十年规划。迄今为止，党建领域也只有干部人事制度改革的纲要和反腐倡廉体系实施纲要等两部规划。

    十六大明确提出了今后改革的重点与目标。重点是：建立健全选拔任用和管理监督机制；目标是：科学化、民主化、制度化。这一思路，将改革的内容由“选拔任用”扩展为“选拔任用和管理监督”，把它们作为一个整体来推进。这就使得改革的重点不仅突出，而且有了扩展和延伸。将改革的方向明确概括为“以科学化、民主化、制度化为目标”，这就使得改革的重点内容更加系统，目标更加清晰。

    在制度上，规范了党政领导干部选任工作，出台了一系列具体法规。2002年，中央总结了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》实行七年的经验，修订颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。《条例》对党政领导干部选任的基本原则、程序、方法等作出了更加规范和严密的规定，形成了干部选任的基本规章。围绕这一《条例》，中办又下发了2004年“5+1”个法规文件，2005―2006年5个法规文件。这一系列具体制度的出台，抓住了党政领导干部选任与管理监督工作中的重点、难点问题，使其改革由局部改革、单项突破向综合配套、整体推进迈进。

    在实践中，扩大民主的改革措施普遍推行。民主推荐成为干部选任的必经程序和基础环节，民主测评进一步规范和完善，任前公示和考察预告制度全面推行，公开选拔、竞争上岗广泛实施，全委会票决制开始推开。

    国有企业、事业单位人事制度改革迈出一定步伐。中央管理的国有重要骨干企业采取公开招聘的方式，向海内外选拔高级经营管理人员，各地普遍推行以效益为中心的业绩考核评价制度。事业单位普遍实行了聘用制度。

    综上所述，三十年来，干部人事制度改革经历了从单项突破到整体推进的艰难历程。其中，党政领导干部(主要是委任制的)选拔任用方式上有了一系列的突破和规范(不包括监督方面的)，而党政主要领导干部(选任制的)的选拔任用方式进展不大。国企和事业单位人事制度改革与党政领导干部改革相比，还比较薄弱，重点难点突破不够。

    三、整体推进到重点突破

资料图片

    改革开放以来，干部人事制度改革取得了突破性的进展和巨大的成就。但是，人们困惑不解的是：为什么成就如此巨大，但选人用人上的不正之风却屡禁不止，有些现象，如买官卖官等过去不太显露的问题现在反而更加突出，甚至在一些地方较为盛行，造成吏治腐败，成为人们深恶痛觉的腐败现象。成果与问题之间的差距如此之大，应如何解释？正如前面所述，30年改革的成果主要体现在委任制领导干部的选拔上，而选举制方面未发生明显变化。

    从现行党政主要领导干部(选举类)选拔任用存在的问题看，主要有：一是决定的“主体”还掌握在少数人甚至个别人手中，少数人说了算的机制还未发生明显变化。二是党政主要领导干部的选任方式基本上是变相的任命制。这两个问题可以说是党政主要领导干部选拔任用制度改革的深层次问题、“瓶颈”问题。这些问题的解决，便是改革的“核心与攻坚”部位。由此，要求干部人事制度改革的思路、步骤必须由整体推进进入到重点突破。

    所谓重点突破，主要是指在党政主要领导干部的选任上，有一个较大的推动和进展。为此需要：

    深化干部人事制度改革的思路。十六大确立了“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点”的改革内容，这一重点内容，在原有选拔任用基础上，增加了管理监督，具有了系统性。但这一重点，仅仅是突出了改革的重点内容，未突出改革的重点对象。因此，实践中本着先易后难的原则，对委任制党政领导干部的选任方式进行了较多的探索，出台了一系列法规。而对选任制党政主要领导干部选任方式的改革，基本上是处于基层小范围的试点之中。然而，选任制干部却是党政领导干部的中坚，是人民直接授权的主体，其选任方式理应成为干部人事制度改革的重点对象。但在实践中，它又是一个难点问题。对此，深化干部人事制度改革的思路，就是要由重点内容日趋明确、日趋完整，向重点对象日趋明朗转化。

    深化干部人事制度改革的目标。十六大明确了改革是“以科学化、民主化、制度化为目标”。这一总目标在近期预计达到的具体要求是什么？也就是在这“三化”方面，近期重点做什么？如果没有阶段性目标，总目标的实现就是一句空话。科学化：总的来说是探索各类干部选任管理监督的特点与规律。目前应加大干部的分类工作。不仅要把干部分为“三支队伍”，而且还必须对党政领导干部进一步分类，区别选任制与委任制领导干部，探索各自选任的主体、标准及方式。民主化：总的说是扩大党员和群众对干部选用的知情权、参与权、选择权和监督权。当前应重点扩大党员和群众对干部的提名权、考察权和测评权等，使党员和群众在干部选用的关键部位和关键环节上发挥“主体”作用。制度化：应是加快上述重点对象、关键部位改革的条例的出台。

    深化干部人事制度改革的步骤。针对改革的重点对象、具体目标，可从上下两方面开展。一是扩大决定的“主体”。将主要领导干部的决定“主体”，由以往的少数人——常委会扩大为全委会。现行常委会集决策权、执行权、监督权于一身，把重要干部的决定权由常委会交与全委会票决制，这意味着重大事务的决策权将逐步由常委会向全委会转移。二是改革党政主要领导干部的选举制度。从基层开始，全面推行“公推直选”、“两推一选”等做法。具体讲，改进候选人提名制度。由以往的党组织提名为主，改为由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法。最后实行差额选举。

□公务员法顺利实施 □机关事业单位工资制度改革平稳进行

□事业单位聘用制和岗位管理全面推行 □高层次创新人才队伍不断壮大

□人才市场体系不断完善 □军转安置工作成绩突出

□引智工作取得长足发展

记者从人事部有关部门获悉：5年来，全国各级人事部门坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，牢固树立科学人才观和正确政绩观，大力实施人才强国战略，人事制度改革取得重大突破，各类人才队伍不断发展壮大，人事工作成效显著。

公务员管理步入科学化、民主化、法制化新阶段。在总结多年来干部人事制度改革和推行公务员制度经验的基础上，制定颁布了公务员法。公务员法是我国干部人事管理第一部具有总章程性质的法律，标志着公务员管理进入了法制化新阶段。目前，入轨阶段的实施工作基本完成。坚持公开平等竞争择优原则，2003至2006年，33万名年轻优秀人才通过考录进入公务员队伍，优化了队伍结构，维护了社会公平。大规模开展培训，参加各类培训人员2300万人次，公务员的能力和素质明显提高。着力加强考核、奖惩等日常管理，深入开展做人民满意公务员活动，大力弘扬公务员精神，一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍正在形成。

机关事业单位工资收入分配制度改革顺利进行。在党中央、国务院领导下，全国各级人事部门共同努力，深入调研，周密论证，精心组织，确保机关事业单位工资收入分配制度改革方案的顺利出台和平稳实施，为建立公平合理的收入分配制度、理顺社会收入分配关系发挥了积极作用。

事业单位人事制度改革取得重要进展。分类推进事业单位人事制度改革，先后出台了七大行业事业单位人事制度改革实施意见，建立了30个改革试点联系点。全国60%左右的事业单位实行了聘用制度，70%左右的事业单位工作人员签订了聘用合同，事业单位用人机制逐步转换。2006年以来，有305.8万人参加公开招聘，实际聘用54.4万人，事业单位进人行为逐步规范。全面启动岗位设置工作，事业单位人事管理开始由身份管理向岗位管理转变。积极推进事业单位人事管理立法。初步研究形成了深化职称制度改革的总体思路。开展了工程师和中小学教师职称制度改革试点，调整了职称外语考试政策，提出了清理规范职业资格的意见，新建26项专业技术人员职业资格制度。完成了40项、1600多万人次的资格考试，370多万人取得职业资格。对港澳地区开放了60项资格考试，对台湾地区开放了17项资格考试。

以高层次人才队伍为重点的专业技术人才队伍有力地支持了经济社会发展。实施新世纪百千万人才工程，选拔国家级人选1910人，人选总数已达3307人。享受特贴人员总数已达15.4万人。设立博士后科研流动站和工作站1533个，两站总数已达3105个；累计培养博士后5.06万名。2003至2006年，共吸引12.22万名留学人员回国工作，回国工作的留学人员总数已达27.5万人。2003至2006年，人事部与地方政府共建留学人员创业园19家，全国已建成各级各类留学人员创业园110多家。共资助1388个留学回国人员科技活动项目，资助60多名高层次留学人才回国工作。组织了22个专家和留学人员服务团到中西部、东北地区服务。大力开展专业技术人员继续教育，在现代农业、现代制造等五大领域重点培训100多万人次，全国参加继续教育的专业技术人员约7000万人次。开展了第三批新疆少数民族科技骨干特殊培养工作，实施了青海三江源人才工程。

市场配置人才资源的基础性作用不断增强。全国共建立各类人才服务机构6600多家，固定人才交流场所2700多个，人才服务网站3100多个。2003至2006年，共登记求职人员6137万人次，帮助2548万人找到工作或转换工作岗位，人才市场正在成为人才流动和择业的主渠道。人才开发合作一体化进程加快，区域和跨区域人才开发合作机制逐步形成。人才市场的开放度不断提高，人才服务业方兴未艾。研究制定人才服务标准。规范人才市场秩序。推进政府人事部门所属人才服务机构体制改革，明确公益属性，增强服务功能。组织开展“三支一扶”计划，全国共选派“三支一扶”毕业生50031名。建立就业见习制度。2004至2006年，共有601万名高校毕业生通过人才市场实现就业，占三年毕业生总数的58.1%。

军转安置工作成绩突出。五年来共安置转业干部33.7万人。特别是2004至2006年，圆满完成了25.6万名军转干部的安置任务，有力配合了军队体制编制调整改革目标的实现。自主择业军转干部累计已达9万人，各项管理服务工作有序开展。组织开展自主择业军转干部管理服务工作调研。扎实推进军转干部教育培训工作。广泛开展了以林强、刘坤洲为代表的优秀军转干部先进事迹宣传表彰活动。军转安置政策调整改革取得重要进展。

引进国外智力成效显著。制定实施引进国外智力“十一五”规划，引智工作取得了长足发展。五年来，共聘请125万人次外国专家来华工作，75万人次港澳台专家来内地工作，选派15万名党政干部、企业经营管理人员和专业技术人员赴国（境）外培训。举办了两届“中美工程技术研讨会”、五届“中国国际人才交流大会”。表彰为我国社会主义现代化建设事业作出突出贡献的外国专家，其中283人被国务院授予“友谊奖”。

    一是要体现干部人事管理的基本规律，在科学管理上下功夫。从宏观管理角度看，干部管理要从注重微观调控向注重宏观调控转变，从直接干预向间接管理转变，从多层管理向扁平管理转变，不断提高管理效率和质量。由于我国幅原辽阔，区域差异明显，中央与地方职能也大不一样。干部人事管理幅度一定要恰当，不宜过宽或过大，否则容易出现管理信息沟通的多层化、递减化。同时要充分发挥地方和基层党委在干部管理上的积极性、主动性和创造性，干部队伍才能真正管少管好、管出效率。可以试行中央和地方双层管理体制，中央制定和颁行根本性的干部管理政策法规，各地结合实际制定地方性的干部管理实施细则，充分发挥各级干部管理主体的能动性。可以考虑分层建立公务管理体制。跟随省管县的改革步伐，有意识有计划地积累条件，建立国家和省级公务员管理制度、县乡级公务员管理制度，以提高干部人事管理的针对性、实效性。同时，尽快建立健全公务员激励保障机制。与其他社会职业一样，干部参加医疗、失业、养老等保障体系，为干部正常流动提供社会化保障。

    从微观管理角度看，应在强化多元化激励、推行聘任制上求突破。李约瑟在研究明代官僚制度与科技创新互动关系时，曾指出中国官吏阶层“缺乏制度激励”。现在干部管理中激励手段过于单一问题仍然比较突出，职务晋升几乎成为了唯一法宝。可采取多途径多元化激励，来分担晋升激励的压力和矛盾。尤其要通过褒扬先进事迹、颁发功勋奖章、改进年度奖金分配等形式，加大精神层面激励，努力形成持久有效的激励效果。在职位管理上，逐步扩大聘任制干部比例。目前选任制、委任制、聘任制三种干部职位中，聘任制干部比例是最低的。随着人才流动速度加快，应当逐步增加聘任制岗位，提高干部职位管理制度的弹性系数，这既能搭建起“三支队伍”交流渠道，消除人才流动壁垒，又能从源头上解决干部能上不能下、能进不能出。同时，聘任制也是现代人力资源管理的一个发展方向。西方国家公务员中聘任职位的占比逐年增加，比如英国布莱尔政府曾将25%的高级管理职位空缺向社会公开招聘，70%的应聘人员来自非公务员领域。

    二是顺应改革的深化规律，坚定不移、积极稳妥地推进改革。改革是体制机制的自我完善与整合，必须摒弃革命式的暴风骤雨，以稳妥、渐进的方式加以推进。30年实践也证明，自上而下的推动与自下而上的实践相结合、抓两头带中间，符合干部工作实际，富有成效，应坚持下去。由于下一阶段干部人事制度改革将集中到深层权利关系调整和关键制度建设层面，“瓶颈”问题将逐步凸显，也必然伴生着一定的风险，改革攻坚的难度有所增加。拐大弯须缓行，必须坚定不移地推进改革、积极稳妥地深化改革。

    要立足现实、着眼长远，一步一个脚印、有力有序地推进和完善改革。既要善于抓住机遇，不失时机推进改革；又不能急于求成、盲目行事，保证干部人事制度改革的有序可控。既要集中力量，在难点重点项目上力争取得突破，借以盘活和带动改革全局；又要及时研究制定相关政策法规和制度，巩固干部人事制度改革成果。既要统筹考虑实践需要、干部工作需要和干部个体的要求，增强改革的科学性合理性协调性；又要注意对改革风险的评估，把握好改革的时机、力度和节奏。既要务虚，加大改革难点重点问题的调查研究，着力营造积极向上的改革氛围；又要务实，使主观认识和政策制度更加合乎干部工作的客观实际。既要传承干部工作的好做法好经验好传统；更要勇于怀疑并打破思想定势、思维惯性和工作定式，推进干部工作的理念创新、思路创新、方法创新和制度创新。(作者: 倪春青)