林秋彤优雅仪态第3集:吴江岳颖：事业单位人事制度改革若干问题思考

　　一、我国事业单位人事制度改革的进展情况

　　建国60年以来，我国事业单位中央到地方，已扩展到130万家，事业单位的资产约3000亿元人民币以上，从业人员约3000万人，占公共部门就业人数的41%，这其中61%的人员是受过良好教育的专业技术人员。70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位。事业单位从业人员，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，其中教育系统人员即达到一半左右。事业单位因其公益性的组织属性而显示出与政府、企业不同的鲜明特点。近年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，人力资源和社会保障部在总结事业单位人事制度改革试点经验的基础上，不断加快政策研究制定，加强对不同行业推行改革的分类指导，事业单位人事制度改革取得了重大突破，整个改革稳步推进、不断深化。

　　第一，聘用制已在全国全面推行。自2002年起，聘用制开始试行，推行面不断扩大。据统计，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从2004年的36%、2005年的44%，逐步增加到2006年的51%，2008年的74%，逐步增加到2009年的80%。签订聘用合同的人员占事业单位工作人员总量的比例则从2004年的45%、2005年的51%，逐步增加到2006年的59%，总数达到了1700万人。迄今为止，全国推行聘用制已超过80%的省（自治区、直辖市）有10个。2010年将在全国全面建立聘用制度。

　　第二，公开招聘正在规范事业单位进人环节。 从2006年1月1日起，按照《事业单位公开招聘人员暂行规定》，事业单位新进人员，除政策性安置和涉密岗位的人员外，都要面向社会实行公开招聘，做到信息公开、过程公开、结果公开。截止到2006年9月底，全国有28个省（区、市）开展了公开招聘，其中15个省公开招聘范围超过50%，聘用了约33万多人。据我部有关方面不完全统计，2008年1至6月，全国参加事业单位公开招聘人员共计419万人，实际聘用50.8万人，新进人员中有84%是通过公开招聘方式进入事业单位的。北京、山东、重庆、江西等11个省市，以及科技部、卫生部、审计署等22个部门推行事业单位公开招聘比例已达到100%。通过实施公开招聘，事业单位进人环节正逐步得到规范。

　　第三，岗位管理正在逐步展开。2006-2007年《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，以及11个分行业的指导意见下发，首次对事业单位的岗位设置进行了基础性规范，明确事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别，其中管理岗位分10个等级，专业技术岗位分13个等级，工勤技能岗位中技术工岗位分5个等级，普通工岗位不分等级。目前岗位设置的工作正在逐步展开，这是事业单位人事管理朝着规范化管理迈出的又一大步。

　　第四，未聘人员得到妥善安置。在目前我国社会保障制度尚不健全的情况下，改革与稳定的关系处理受到高度重视。在推行聘用制中，对未聘人员安置坚持以内部消化为主、多种渠道安置、不能简单推向社会为原则，在解决养老、失业等社会保障问题的基础上，逐步探索扩大社会接纳的渠道和办法。根据未聘人员的实际情况，有关部门与单位分别采取了转岗培训、自谋职业、托管、内部待聘等方式给予妥善安置，积极为未聘人员提供上岗机会，并保证其基本生活。

　　第五，事业单位绩效工资逐步推开。按照国务院的部署，事业单位实施绩效工资分三步展开：第一步在义务教育学校实施；第二步在公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施；第三步在其他事业单位实施。目前，义务教育学校绩效工资已基本兑现到位，公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资正在组织实施。下一步，将按照“分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进”的原则，研究稳妥有序地在包括非义务教育学校在内的其他事业单位实施绩效工资的问题。

　　第六，事业单位分类改革正在部分省市试点。2008年11月份，由中央编办印发并内部传达的《关于事业单位分类试点的意见》为目录编制和分类改革步骤提供了原则指导。上海、重庆、浙江、广东、山西5省市于2009年率先在全国进入分类改革试点，分类改革试点于2009年1月起实施，省直事业单位改革于2009年底完成，市、县、乡镇事业单位改革于2010年底完成。

　　第七，事业单位养老保险改革正在部分省市试点。2008年初，国务院原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作，试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立和企业年金一致的职业年金制度，实现改革前后待遇水平上的平稳衔接。由于各种原因，目前各省市尚无实质性举措。

　　第八，《事业单位人事管理暂行条例》正在研究制定过程中。这是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规，它立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，将为建立系统性的事业单位人事管理制度奠定坚实基础。同时，按照岗位管理的要求，将逐步制定和完善贯穿于人员“进、管、出”各个环节的管理制度，如岗位设置、人员聘用、考核、培训、奖惩、工资福利、退休、人事争议等。系统性的制度建设将使我国事业单位人事管理走向法制化、科学化和规范化。

　　中国政法大学方流芳教授曾经说过：“试图用一个定义去概括事业单位的一般属性，多半会犯简单化的错误。因为事业单位的多样化和复杂性，已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。” 正是由于事业单位的多样性与复杂性，使得我国在推进事业单位改革进程中还存在着许多矛盾和问题。

　　（一）事业单位分类改革严重滞后

　　事业单位分类改革是人事制度改革的前提和基础，实质上也是一种人事分类制度。但是这项改革却迟迟没法出台，严重影响和制约了人事制度改革。比如，事业单位工资制度改革，必须建立在事业单位体制改革和机构改革基础上，需要体制改革和机构改革提供分类管理的依据。但是，我们的工资制度改革却先行出台，因此带来一系列的矛盾和问题，当前最突出的问题是不同类型的事业单位如何准确定位？如何科学合理地核定不同类型事业单位绩效工资总量？绩效工资分步实施带来的一系列矛盾与问题，某种程度上说，正是没有在事业单位分类改革没有实施的情况下“摸着石头过河”带来的结果。

　　事实上，对全国事业单位进行分类改革，中央早在2004年前即开始着手准备，浙江、江苏、辽宁、山东先后积极行动制订了本地实施方案。2005年年底国家相关部门曾一度拟定了一个全国性的事业单位改革总体方案和四个配套性方案（分涉分类标准、人事制度、财政供给、养老保险等改革内容），准备全面实施事业单位改革。但随后一些地方从财政条件和社会稳定角度表达了困难，其他一些配套政策的制定部门社保部和财政部、人事部也提出了一些看法。此后，步伐就开始往回缩，决定先行制订一个试点方案试试，总结经验再推广，直至如今仍在试点之中。

　　（二）“聘用双轨制”导致“身份歧视”，“岗位管理”部分回归为“身份管理”

　　目前，在推进聘用制和实施岗位管理中，不少人还认识模糊，甚至对这两种制度的认识出现了偏差，导致在具体的人事管理上出现违背这两种制度的目标要求的问题，具体表现为：

　　1.身份歧视。由于事业单位人事制度改革处于新旧交替阶段，各单位都存在着聘用制改革前的“老人”与聘用制改革后“新人”同时并存的局面。从改革的稳妥性考虑，提出了“老人老办法，新人新办法”原则。但在不少单位，对这一原则的理解存在着极大的误区，例如新、老人之间同岗不同酬，新、老人之间在职业发展和福利待遇上实行两种政策，“新人”在岗位晋升、福利待遇等方面受到某些不应有的限制等，导致出现新的身份歧视现象。

　　2.合同用人混乱。一个表现是合同签订混乱，有签聘用合同的、有签劳动合同的，甚至不签合同的，给规范管理带来困难；另一个表现是一些单位合同短期化现象十分严重，许多是一年一签，甚至有的用人单位将聘用制作为随时“开”人的方便理由来运用，使“新人”缺乏职业稳定感。

　　3.“岗位管理”部分回归异化为“身份管理”。目前，大多数事业单位的岗位设置以现有职称、职务序列为基础，按照职称、职务、任职年限、工龄、获奖等因素来进行岗位评价，并且绝大多数都没有再次竞聘上岗，而直接按照职称和资历对应到岗位和岗位工资，使“名义上岗位管理”回归异化为“实际上的身份管理”。按照国家文件规定，专业技术岗位设置13个等级，管理岗位设置8个等级，工勤技能岗位分为技术工岗位和普通工岗位，技术工岗位设置5个等级，普通工岗位不分等级。这是一种全国统一的通用性的岗位分级，无法囊括千差万别的事业单位的岗位特征和责任大小，依旧只能是以职称为基础的身份性岗位。真正意义上的岗位必须是按照各事业单位的业务流程和管理流程来设置，并且由各单位自行设定，国家和行业都无法越俎代庖。出现以上问题，主要原因在于：在思想观念层面，岗位设置认识不到位、政策理解不充分；惧怕可能面临的困难、回避改革的矛盾；怀疑政策执行的效果，观望改革的进程。在政策实施层面，专业技术岗位的级别比例分配缺少科学依据；专业技术岗位结构比例脱离事业单位实际；管理人员心理失衡与“双肩挑”类职位难以处理；岗位分析不到位导致岗位设置成为“空中楼阁”。在体制机制层面：政策文件部分内容适用性不强；部分政策没有考虑各单位的实际情况；文件内容自相矛盾或与其他行业政策矛盾。编制管理与按需设岗的矛盾；核定基数与编外人员的矛盾；管理岗位行政套级与脱离党政机关政策初衷的矛盾；事业单位岗位结构比例的固化与人才流动的矛盾 。

　　（三）编制管理滞后并严重制约着事业单位发展

　　1. 编制总量增长幅度与公共服务发展的规模不匹配。我国公共事业发展需求扩大主要有两大原因：一是人口规模扩大，二是经济社会发展，公民生活水平提高。建设小康社会，必然导致公共服务需求规模急速扩大，公共服务质量要求急剧提升。其结果是事业单位用人规模迅速扩大。但自上个世纪90年代以来，我国对事业编制一直没有进行全面核定，编制增量极为有限，编制管理滞后极为明显，事业发展与编制之间的矛盾日益突出，这在广播电视、医疗卫生等行业表现极为典型。

　　2．编制缺乏动态调整机制。随着经济社会发展，公共服务需求不断增加、公共服务技术不断提高，公共服务内容不断调整，与此相适应，事业单位工作人员的产业与行业分布也相应有所调整。由于我国强调行政层级和部门编制的总量稳定与总量控制，编制逐步具有资源属性，编制总量的机械增长和编制层级化、行业与部门化现象日益严重，缺乏与公共服务事业需求结构调整、事业单位分布结构变化之间的互动与匹配。因此，对需要大力发展的行业或部门而言，事业编制不足极为明显。

　　绩效工资实施分三步走，步步艰难。义务教育学校实施绩效工资一年以来，初显成效：一是初步规范了义务教育学校的收入分配秩序，缩小了不同学校之间不合理的收入差距；二是较好地解决了学校的后顾之忧，有利于进一步提高学校的公共服务水平；三是一定程度上促进了学校的均衡发展，有利于进一步实现义务教育的均等化；四是较好地促进学校的内部管理。但是，义务教育学校绩效工资实施过程中也暴露出一些矛盾和问题，需要引起高度重视。

　　1.部分学校没有建立科学合理绩效管理制度，引发绩效工资分配矛盾。目前，部分学校绩效工资的发放基础——岗位绩效评价不够科学、不够完善，大部分学校内部仍缺乏行之有效的岗位绩效考核体系，绩效考核评价工作基本上处于无序自然发展状态。一是绩效考核制度不完善；二是教育的过度行政化，导致了学校领导在政策制定和资源分配中掌握了绝对主动权。

　　2.绩效工资基础性部分所占比例过大，绩效工资不绩效，导致部分教师积极性受损。绩效工资不绩效，由工资均衡和工资论资排辈而引发的“学校隋懒症”、“教师隋懒症”，又会成为百姓对中国教育下一轮的牢骚和愤怒。我们既要促进义务教育均衡发展，也要体现绩效工资的真正内涵，充分调动教师积极性，不能走向两个极端。

　　3.由于财政困难，部分地区义务教育学校教师的绩效工资资金缺口大。义务教育学校教师绩效工资中的70%的基础性绩效工资已于2009年底全面兑现，占总量30%的奖励性绩效工资也争取在2010年春节前兑现到位。现在，是否真正全部兑现我们不得而知。但是，由于财政困难，部分地区义务教育学校教师的绩效工资资金缺口大也是一个不争的事实。

　　4.分步实施引发了各类人员相互攀比。目前，事业单位绩效工资的分步实施，导致各类人员绩效工资的不平衡，引发许多矛盾。义务教育学校实施绩效工资，拉开了与非义务教育单位及其他事业单位的差距，形成了其他教师与义务教育教师的攀比；卫生行业绩效工资实施，也可能带来不同类型医院医生绩效工资的不平衡；公共服务单位绩效工资参照公务员规范后的津补贴确定，由于公务员津补贴规范尚未到位，导致不同区域教师或医生绩效工资的不平衡；绩效工资不纳入退休费基数，导致事业单位退休替代率太低，在职与退休人员待遇的不平衡。等等。

　　5.部分学校的津贴补贴尚未彻底规范。与机关相比，事业单位自行发放津贴补贴和奖金的现象更严重，资金来源更不规范，分配程序和分配结果更不公开透明，收入分配分化现象更严重，规范难度更大。从目前各地义务教育学校执行情况来看，有的地方并没有真正清理规范义务教育学校的津贴补贴，有人认为核定绩效工资总量就等于直接规范了津贴补贴。这种做法有可能导致绩效工资总量的核定流于形式。如果绩效工资的入口问题没有彻底解决，国家核定的绩效工资将会演变为“单位内部岗位工资”，陷入类似1993年工资改革后的“活工资变成死工资”的困境。

　　（五）养老保险改革试点阻力重重

　　从试点地区的实际情况和社会舆论反应看，遭遇基于公平性要求和担忧待遇下降等改革阻力，改革推进速度较慢，反对改革意见较多，同步改革呼声较高，5省市仍处于改革试点“准备”中，并无实质性举动。主要原因在于：

　　1.依据问题：一是法律依据与操作问题。现有法律不够用，或缺失或原则，不可操作；经常以文件来推行改革，缺乏权威性和有效性。二是时机选择和政策完整或配套问题。遭遇金融危机，政策前后不统一、不连贯、不协调、不完善、不配套。三是养老金水平认识问题。事业单位职工养老金应与企业拉平，误导了人们对此改革的担心和看法。其实，应该是制度统一，而不是养老金水平拉平。四是“两个尊严”问题。即法律的尊严与人的尊严，都应当在改革的过程中得到保障，而不是受到损伤或侵害。

　　2.平衡问题：一是公务员未纳入问题。试点未将公务员同步纳入，普遍认为不公平，且易造成新的不公平、碎片化和官本位趋向。二是机构与人员分类问题。事业单位改革分类是难点。无论是“三大类”还是“小三类”，此分类法好像可以，其实也存在着问题。三是人员编制问题。事业单位用工有编内和编外、正式和临时之分，一般编内与编外人员比为4︰1，而高的则达1︰1，即互相之间差距过大。四是待遇下降问题。事业单位职工担心实行新的养老保险制度改革试点方案后，会出现待遇下降问题， 如要缴费、与企业拉平、地方或单位“粮票”无法纳入养老金。

　　其中，改革最大的阻力来源于待遇降低与不公平的问题。首先，阻力之一是事业单位养老金替代率实际从80-90%已经下降到50%。既然事业单位改革方案无论在缴费设计还是在待遇计发方式等方面，其绝大部分内容与企业养老保险几乎别无二致，那么，养老金水平下降就是不可避免的。虽然，政府承诺待遇不下降，但改革方案中没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，但没有任何具体细节和弥补措施，任凭改革点单位和不参加改革的事业单位凭空想象和任意猜测，试点省市参加改革的人人自危，人心恐慌，非试点省份事业单位人员预期暗淡，消极回应。其次，阻力之二是不公平的问题。事业单位养老金处于第二个台阶，比上不足，比下有余：与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但此次改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这自然成为事业单位攀比的参照系，也是网民质疑最为严厉的一个焦点，这是事业单位感到不公平的原因之一；与企业相比，企业可以搞活，工资上不封顶，工效挂钩，尤其垄断性行业和企业的退休金要远远高于事业单位，而事业单位退休金只是一个能“过得去”的平均数，一辈子都在平均线上，退休前不能向高收入企业看齐，退休后却要向低收入企业看齐，这是事业单位感到不公平的原因之二。

　　公共人事管理的法制化是整个国家法制化程度的重要标志。新中国成立以来特别是改革开放以来我国公共人事管理立法进程不断发展，初步形成了较为完善的人事法规体系。目前，我国行政机关有《公务员法》，企业有《劳动法》《劳动合同法》，唯独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规，人事管理的单项政策规定也不健全。

　　三、事业单位人事制度改革走向何处？

　　（一）改革的总体思路与指导原则

　　深化事业单位人事制度改革的基本思路是：按照分类推进事业单位改革和干部人事制度改革的总体要求，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，以推行聘用制度和岗位管理制度为主要内容，坚持政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，坚持全面推行与分行业实施相结合，统筹规划、突出重点、完善政策、分类推进、分步实施、确保稳定，通过制度创新，配套改革，加强法制建设，实现由身份管理向岗位管理转变；由固定用人向合同用人转变，增强事业单位的生机和活力。

　　深化事业单位人事制度改革，要坚持“权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力”16字方针。

　　权责清晰。首先牵涉到事业单位与政府的责权划分。目前事业单位存在两大问题。一是将单位利益凌驾于公共利益之上，比如公立医院看病难看病贵、义务教育学校择校乱收费；二是事业单位行政化趋势严重，很多单位还有行政级别，领导选任、人员考核完全套用政府系统的干部人事制度，与实际相脱节，并导致收入分配差距拉大。政事分开的核心是划清政府与事业单位之间的权力边界，分清决策权和执行权、生产权，要下放权限，让事业单位享有充分的人事自主权。

　　分类科学。分类改革之所以推动艰难，还有另一个原因——未定性先分类。现在的分类方法是根据“存量”的现实情况来分的，而不是从事业单位的属性来分的。事业单位本来就是围绕着公共利益来设立的，现在有些事业单位却变成了为政府财政减负、解包袱而成立。因此首先应该明确哪些是应该回归公共部门的。如果这个类分不好，那么下一步人事制度改革中的聘用合同就会性质不明。大体的类型有了，但是如何认定某个具体的单位到底属于哪一类，却并不容易。比如新闻出版单位，虽然有经营项目，但如果其主要职能是政府宣传，那是算公益类，还是经营类？再如一些行政附属单位，如统计、培训、信息服务等机构，有行政职能，也有经营项目，是回归政府体系，还是转为企业？这也是一个难题。

　　机制灵活。强调人事制度要符合事业单位的特点。事业单位因其公益性的组织属性而显示出与政府、企业不同的鲜明特点。与企业相比，事业单位强调的是为广大人民群众提供公共服务产品，有较强的公益性，并且具有一定的垄断性和强制性。这就决定了事业单位的人事制度改革，并不是一个单位自己可以决定的事情，而须在广大人民群众的监督和参与下、在法律规范的框架内进行。与政府相比，事业单位的从业人员从事的是知识性、技术性工作，有相对的独立性、灵活性和创造性。而且，事业单位涉及的行业、类型很多，很难想象将教授、医生、演员、运动员覆盖于一种考核评价制度之下。事业单位人事制度应该“一事一法”，即每个单位都应有符合自己特点的人事法则。由于事业单位公益性的组织属性和灵活性特点，事业单位人事制度，无论是领导班子和领导人员选任、考核评价，还是工作人员聘用、考核，都要充分考虑到不同行业、不同类型事业单位的具体特点。这就是符合事业单位特点的分类管理制度的含义所在。

　　监管有力。即明确谁来监管事业单位。事业单位的资产是国家的，资金出自公共财政，服务对象是公众。因此，政府和公众要对事业单位进行有效监管。公共服务的产品质量要受百姓的监督；政府要监管事业单位的国有资产保值，并保证其用途的正确性和支出的有效性，还要对事业单位从业人员的资质进行监督，确保不违规违纪。

　　（二）加快推进事业单位分类改革

　　无论是从人事制度改革自身，还是从事业单位的整体改革来观察，“科学分类”，都是改革的“命门”。分类最难，难在几乎所有的事业单位都不同程度地“沾了经营”。界定事业单位的合理范围是对事业单位进行大手术的前提。对现有事业单位分类恰当与否，决定着相应的配套政策能否有效制定和实施。目前，有关部门正在指导全国进行统一分类，让属于官方的归属官方，属于民间的回归民间。在分类基础上，有些应该剥离出去，部分经营性的事业单位变成企业了，将来重点发展公益性事业单位。

　　2.中编办《意见》：分为大三类、小三类。事业单位改革的主推者编办部门应对思路是化整为零，把事业单位分门别类改革成为各种类型的社会和经济组织。《意见》将现有的事业单位划分为三个大类：承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的，然后再细分。

　　一是对完全或基本承担行政职能的事业单位，如金融监管机构、执法监督机构等，《意见》提出，抓住2009年各地展开行政管理体制改革的时机，逐步将之转为行政机构；今后，除法律法规授权外，不再批准设立承担行政职能的事业单位。目前，劳动部门中的劳动监察机构、建设系统的稽查部门、银监会(局)、电监会(局)、保监会(局)、证监会都是事业单位编制。

　　二是对从事生产经营活动，己经实现或经过相应调整可以实现由市场配置资源的事业单位，如开发应用型科研机构、招待所等，《意见》提出这类单位应当逐步转为企业，并注销事业单位，核销事业编制。今后，不再批准设立从事生产经管活动的事业单位。

　　除去第一类和第二类，剩下约80％属于为社会提供公益服务或者为政府行使职能提供支持保障的真正事业单位，《意见》确定原则上只有这类单位继续保留在事业单位序列。这些单位也要具体划分为三类，并各自按照新的管理体制运行。

　　公益一类，即从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。如义务教育机构、公共卫生机构等。这类单位所需经费由财政予以保证，不开展经营活动，不收取服务费用；履行职能依法取得的行政事业性收费或基金，实行“收支两条线”管理，收入上缴国库或财政专户，不能自主支配。

　　公益二类，即提供公益服务并可部分实现由市场配置资源的事业单位，如普通高等教育机构、非营利医疗机构等。这类单位所需经费由财政给予不同程度投入，同时鼓励社会力量投入；提供公益服务取得的服务性收入，符合条件的实行“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入，纳入单位预算管理，主要用于公益事业发展，并依法纳税。

　　公益三类，即提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位实行经费自理，自主开展公益服务活动和相关经营活动。根据需要，政府购买其有关服务。

　　实践中，50多年的变迁，使得各地事业单位并不容易如分类标准那样界定清楚，《公务员法》颁布以后，有些单位既有公务员，也有事业编制人员，界线进一步模糊。对此，《意见》也不急于求成，提出对目前难以确定类别的事业单位，可按其主要类别属性和发展方向先预定其类别，经过相应调整完全符合条件后，再确定其类别。

　　鉴于分类直接决定了各事业单位和人员的今后命运，牵动各方神经。2008年12月份，中央编办副主任黄文平对各地事业单位分类改革提出要坚持“大统一、小特色”，工作方法要坚持“先易后难”。

　　（三）进一步完善聘用制与岗位管理

　　2010年事业单位将实行全员聘用制。下一步，事业单位领导人员选拔任用制度也将进一步完善，委任、聘任、选任等方式，将完全取代过去一枝独秀的“委任”制，这表明，事业单位领导选拔方式在科学性、民主性方面将有进步。但是，推行形式上的事业单位改革比较容易，要改变事业单位人员的身份观念、等级意识，真正实现聘用制和岗位管理并不简单，很多单位改革只是“换汤不换药”。因此，必须加大改革力度，进一步完善聘用制和岗位管理制度，实施科学合理的严格意义上的聘用制和岗位管理。

　　1.聘用制必须从制度上体现公平，做到“老人”、“新人”一视同仁。目前，“老人”“新人” 管理不一、待遇不一的主要原因在于：一方面是“老人”对既得利益的保守心理在作怪，另一方面也由于事业单位各种改革措施不到位，单位在用人的编制、成本等方面有一些实际困难。推行聘用制与岗位管理的目的，在于打破计划体制下的终身制，从制度上搞活事业单位用人机制，充分发挥人的积极性，更好地为社会提供公共服务或公共产品。“新人”与“老人”的划分只是改革过渡时期的暂时现象，随着改革的发展和时间的流逝，“老人”终将退出历史舞台，“新人”终将接替“老人”成为单位的主体或骨干，单位用人也都将采用聘用制。因此，要想使单位事业后继有人，使社会公共服务事业后继有人，必须保护和培养“新人”，尽量做到“老人”、“新人”一视同仁2. 下放岗位管理权限，实施严格意义上的科学合理的岗位管理。事业单位岗位管理，应该属于单位的内部管理，而不应该由上级部门来操控。当前，我国事业单位正在推行岗位设置工作。由于事业单位行业众多,情况复杂,尤其是大量基层事业单位,由于改革进程不一,进行岗位设置仍面临不少困难。作为实施岗位设置主体的事业单位为使设置工作顺利，应当进行按照现代人力资源管理的基本理论和技术，通过工作分析，细化每一个部门和岗位的工作职责，为管理管理工作的标准化打下坚实基础，克服职责交叉、相互推诿弊端；通过岗位评价衡量出不同部门和岗位在单位价值创造中的地位和重要程度，为岗位工资提供基础，消除身份工资、职务工资和随意的职务系数工资带来的不公平；通过竞争上岗，让各类人才各得其所、各尽其才。

　　（四）淡化编制管理，变“以钱养人”为“以钱养事”

　　事业单位编制管理越来越不适应公共事业发展，其主要原因在于：一是对事业编制管理过细。在实行政事分开、管办分离的改革背景下，事业编制仍然受到严格控制。事业单位的编制核定、岗位设置、职称比例、进人指标乃至考试程序仍然都在编制部门或主管部门通过行政手段严格管理之下，事业单位缺乏编制管理自主权。二是编制管理手段单一。长期以来，我们对事业编制，管理上都一直沿用单一的行政手段，审议、批准、审核、控制是最基本的方法，成本核算、预算约束、绩效管理等经济手段在编制管理上的没有得到充分运用，行政手段和经济手段也没有紧密结合起来。

　　编制，是事业单位人事制度改革的瓶颈。编制规模的扩大，无论如何也赶不上事业单位的发展速度，编制内用人备受束缚，一用就“死”，用人自主权难以落实。所以现在很多单位即使有编制也不用，而喜欢用聘用合同制，这折射出事业单位的客观需求和编外用人的大势所趋。既然事业单位的发展方向是“全员聘任”，就应该打破“编制”的束缚，取消事业单位编制管理，真正地“按事设岗、按岗聘人”，通过财政控制，让单位根据‘事’与‘费’自主决定人员多少”。当真正有社会需要时，还应该允许多设岗、多聘人。

　　应淡化编制，根据事业单位的性质和社会功能来确定财政定额或定项补助的范围，并在事业单位管理体制改革的基础上，逐步调整经费供给渠道，变“以钱养人”为“以钱养事”，要遵循“低成本，高效率”的市场化资源配置原则，建立投入与产出相结合的管理模式，强化对经费运作的监控，提高财政经费的使用效益。要在事业单位目标综合考核指标体系中，设置事业单位财政性资金使用效益的考核指标，对财政性资金使用效益高的单位予以奖励，即适当追加工资总量，财政性资金使作效益低的单位，要予以制约，核减其工资总量。

　　（五）加快全面实施事业单位绩效工资制度

　　事业单位绩效工资总体方案的实施细则尚未出台，如何切实解决绩效工资实施过程中的一些难点问题，是大家十分关注和期待的。

　　1.严格规范事业单位津贴补贴——实施绩效工资的前提。从目前各地义务教育学校执行情况来看，有的地方并没有真正清理规范义务教育学校的津贴补贴，这种做法有可能导致绩效工资总量的核定流于形式。严格规范事业单位津贴补贴，这是事业单位实施绩效工资的前提。治标必须先治本。“开前门、必须先关后门”。因此，我们可借鉴规范公务员津贴补贴的有益做法，根据事业单位的特点，对不同类型事业单位津贴补贴的项目、水平、发放办法及资金来源等进行全面清理。在清理津贴补贴的基础上，对津贴补贴进行规范，合理确定津贴补贴项目、水平和资金来源。这是一项难度极大的系统工程，如果没有财政、人事和监察等多部门的密切配合，规范事业单位津贴补贴工作很难真正完成。

　　2.建立分类分级财政保障体制——实施绩效工资的保证。目前，义务教育学校绩效工资难以落实的主要原因之一在于财政困难，那么下一步基层医疗卫生机构的绩效工资又该如何保障？其他事业单位的绩效工资如何解决？因此，必须建立一个由多级政府共同承担的绩效工资来源机制。绩效工资相关政策规定，义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费由县级财政保障，省级财政统筹，中央财政对中西部及东部部分财力薄弱地区给予适当补助。但是，这一政策实施起来难度很大，这也是义务教育学校绩效为什么至今仍然难以到位的主要原因。基本公共服务财政必须全部买单，我们不能再出台一些政府请客，单位买单的政策。

　　其他事业单位实施绩效工资所需经费，按单位类型不同，分别由财政和事业单位负担。财政保障多少？依据是什么？事业单位自身如何负担？哪一些创收可以参与分配？多大比例可以分配？如何避免单位负担与分配监管的两难境地？如何避免其他公共服务高消费？如何处理管住与调动积极性的问题？以上这些问题解决不好，事业单位的绩效工资的实施将流于形式。

　　3.构建科学合理绩效管理制度——实施绩效工资的重点。绩效工资主要体现职工的实绩和贡献，是在对职工进行严格绩效管理的基础上发放的一种工资形式。建立一整套科学合理的、易于操作的绩效管理制度是实施绩效工资制度的必然要求和关键环节。现在，很多学校因为绩效管理制度不完善，导致绩效工资发放矛盾重重。因此，应根据行业特点、岗位职责、拨款来源渠道的不同，制定一个切实可行的、符合行业和岗位特点的绩效考核和评估体系，对事业单位绩效工资改革的顺利推进就显得至关重要。应结合事业单位分类改革进程，制定各类事业单位科学合理的绩效评估指标体系，分类逐步实施事业单位绩效评估。在考核过程中应把社会效益和公共服务放在第一位，促进公益服务水平和质量的提高，防止片面追求经济效益忽视社会效益。各主管部门在严格考核的基础上，以公共服务质量绩效考核作为核定总量的主要依据，类似政府购买公共服务，适时调整绩效工资总量和财政拨款。构建科学的量化的KPI指标体系并进行随时监测。科学绩效考核指标体系是指挥棒。绩效工资改革考核办法的公平性会直接影响到社会服务水准，要制定一个公平和公正的考核和评估办法，必须充分发扬民主、广泛征求意见，并将整个政策的执行置于公正、公开、透明的监督环境中。

。　4.科学核定事业单位绩效工资总量——实施绩效工资的关键。目前，许多省市的人事、财政部门简单地按照“当地公务员平均工资水平乘以义务教育学校教师总人数”的方式将绩效工资总额划拨给教育主管部门，教育主管部门再依此类推划拨给各个学校，不同学校的特点和绩效无从体现。下一步，其他类型事业单位绩效工资总量核定更是一个大难题，这直接关系到绩效工资改革的成败。

　　事业单位是提供公益服务的社会组织，是由国有资产举办，国有资产创收收入的分配不能由各单位自己定，挣多少钱，不等于就可以发多少钱。为了既保障基本公共服务水平，缩小不合理的收入差距，又不挫伤部分事业单位创收积极性，必须分类分级的开放式的核定绩效工资总量。公益一类事业单位绩效工资的总量与公务员地区性津贴大体持平，要综合考虑地区经济发展水平、社会平均水平、财政支持的能力、物价水平等因素进行动态调整。公益二类事业单位依法取得的服务费用或是经营性收入，可以按照一定的比例成为职工绩效工资总量的一部分来源，可采取疏而不堵的办法。公益三类事业单位在绩效工资管理中应该采取和市场化机制紧密结合的分配方法。定期公布各类人员的工资水平指导价。分类逐步实施事业单位绩效评估，动态调整绩效工资总量。

　　5. 统筹各类人员的收入分配——实施绩效工资的基础。目前，事业单位绩效工资的分步实施，导致各类人员绩效工资的不平衡，引发许多矛盾。义务教育学校实施绩效工资，拉开了与非义务教育单位及其他事业单位的差距，形成了其他教师与义务教育教师的攀比；卫生行业绩效工资实施，也可能带来不同类型医院医生绩效工资的不平衡；公共服务单位绩效工资参照公务员规范后的津补贴确定，由于公务员津补贴规范尚未到位，导致不同区域教师或医生绩效工资的不平衡；绩效工资不纳入退休费基数，导致事业单位退休替代率太低，在职与退休人员待遇的不平衡。等等。因此，事业单位绩效工资总体方案的实施，要以科学发展观为指导，统筹考虑各类人员的收入分配问题。应从收入分配理论与现阶段实际，改革发展方向与各方面的承受能力，分配政策的连续性与历史形成的分配关系等多方面统筹考虑，使绩效工资改革平稳顺利推进。

　　（六）审慎实施事业单位养老保险，建立统一养老保险制度与事业单位改革“三个联动”

　　1. 建立统一养老保险制度与事业单位改革“三个联动”。从世界各国的实践来看，公务员和事业单位养老制度可分为“分立模式”和“统一模式”。在分立模式中，不仅公务员社保制度是单独设立的，而且其他群体也往往是独立的，全国社保制度呈“碎片化”状态；由于历史渊源和路径依赖等原因，欧洲大陆各国社保制度几乎均为碎片化制度，并尤以法国为典型。法国式“碎片化”制度的教训显示，多种退休制度必然引起攀比，改革必然遭到反对，时间越久，待遇差距越大，福利刚性越大，改革越困难，甚至引发社会动荡。法国最近十几年尤其是仅几年来的社会动荡、社会骚乱、街头政治等全国范围的群体性事件，一多半都是有社保制度“碎片化”造成的，这是一个不争的事实，是社保制度的一个规律。相比之下，美国公务员采取的统一制度，而且全国只有一个基本养老保险制度，其优势是，尽管其退休金替代率比法国低一半，但从未由其引发过一次全国范围的社会运动的记录，并有利于促进全国大市场的形成，好处很多。

　　我国公务员和事业单位统一参加养老保险改革，这是大势所趋；建立一个统一的社保制度，这是全民福祉的必然要求。尽管目前我国退休制度已形成碎片化趋势，但是，中央改革的目标和蓝图已越来越明晰：2003年的十六届三中全会指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”；2006年的十六届六中全会进一步明确，要“加快机关事业单位养老保险制度改革”；党的十七大报告更加明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。

　　既然国外有教训，中央的部署已经十分明确，那么，要想落实中央的改革部署，顺利完成事业单位改革的任务，像目前这样将事业单位分成三六九等的试点改革是难以想象的，相反，只有采取一揽子和一次性的改革策略，才是走向统一制度、完成改革重任、避免法国悲剧的唯一成功之路。

　　与其长痛，不如短痛。事业单位改革成功与否，关键在于三个“联动”。所谓“三个联动”，一是事业单位与公务员改革一起行动，以避免互相攀比，相互掣肘，左顾右盼。作为公共部门，不要在养老保险制度上再人为分出三六九等；二是事业单位的三个类别一起改革，在养老保险上也不应再次分出三六九等；三是事业单位改革与建立职业年金一起进行，以弥补参加改革后降低的那部分，旨在给出预期，减少阻力，维持生活水平尽量不要降低，给所有人一个“定心丸”。事业单位大多属于文化、教育、科技部门，知识分子比较集中；公务员改革事关国家机器运转效率，因此，公共部门改革应慎重，应经过严密论证，要事先拿出一个“三个联动”的一揽子设计，要有良好和明晰的预期。“基本”统一，“补充”分类。基本养老保险制度应与企业、机关职工基本养老保险制度统一，体现养老保险制度的基本公平性、统一性与完整性；补充养老保险制度（即职业年金制度）应体现不同类型事业单位的差异性和效率性。要特别说明的是，制度统一并不是待遇水平等同，关键在个人的缴费基数。

　　待遇同步，政策配套。事业单位保险制度改革与规范补贴和薪酬分配制度改革同步，保险缴费与绩效工资同步，补充养老保险（职业年金制度）与基本养老保险同步，中人过渡办法与养老保险制度改革同步；事业单位养老保险制度改革应当完整而不残缺，并须与事业单位其他制度改革统筹考虑、配套进行，单科独进很难取得改革成效。

　　2. 审慎实施事业单位养老保险。建立基本养老保险制度和补充养老保险制度都是大势所趋，事业单位养老保险制度改革也应当推行，但鉴其问题太多，应在调查研究、系统论证、科学决策的基础上，谨慎、稳妥、有效地推进。

　　第一，事业单位养老保险改革应放在事业单位分类改革之后，特别是放在事业单位绩效工资制度实施后一段时间再推进实质性的试点比较适宜。事业单位的不同分类决定着事业单位养老保险制度改革的导向、原则和路径选择。如果事业单位分类改革、分步改革的具体方案不能确定，就先进行养老保险制度的改革，制定的政策必然欠缺可行性。工资制度改革是养老保险制度改革的基础，相互之间有很强的联动性，养老保险改革放在工资制度改革之后更为妥当。

　　第二，改革方案应广泛征求意见，充分论证。在这方面，企业改革的经验教训可资借鉴。建议事业单位养老保险这一涉及职工切身利益的改革，也设立必要的民主讨论和审议通过程序，充分听取事业单位职工群众和工会组织的意见，取得广泛的社会共识，以保证改革方案顺利推行。

　　第三，政策信息公开，加强舆论引导。在养老保险制度改革这一涉及公众利益的重大决策上，应尽可能将决策的过程向全社会公开，针对公众可能产生的疑虑释疑解惑，做好舆论引导和政策解读工作，以免误读误判，引发不必要的社会震荡。

　　第四，养老金制度对于人才的流向和队伍稳定具有重要的作用。事业单位养老保险改革不是“甩包袱”，制度的制定和设计应有利于教育、医疗卫生等公共事业的健康发展，有利于团结和稳定大多数知识分子，留住高层次人才，因此，其养老金水平不宜降低。

　　（七）加快出台《事业单位管理条例》。《事业单位人事管理条例》正在制定之中。这一条例在人事部时期已经开始起草，2007年大部制改革后，此项工作移至人力资源和社会保障部。目前，这一条例正在国务院法制办征求意见。据悉，这一条例将于未来一至两年内出台，并逐步完善。这是一部事业单位人事管理总章程性质的行政法规，它立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，将为建立系统性的事业单位人事管理制度奠定坚实基础。按照岗位管理的要求，条例将逐步制定和完善贯穿于人员“进、管、出”各个环节的管理制度，如岗位设置、人员聘用、考核、培训、奖惩、工资福利、退休、人事争议等等。目前来看，关键在于配套政策。比如健全事业单位社会保障制度，以及与人员流动相关的社保接转、档案管理等多方面政策。虽然条例出台还没有明确的时间表，但轮廓渐明，最大的亮点就是实行聘用合同制和职业年金制。

　　《条例》的必须明确以下两个方面：首先，要明确事业单位工作人员的法律地位，通过法律来确保事业单位工作人员的合法权益。公务员明确为从事国家公务、行使国家权力。事业单位人员的法律地位基本上来说应该列为公职人员的范围。明确了身份界定，就明确了管理办法，公务员行政色彩更多，事业单位专业特点更强。因此条例要明确建立符合各类人才不同成长规律的管理办法。其次，要充分落实单位的用人自主权。立法还有一个艰巨的任务就是充分落实用人单位的用人自主权，界定好政府和事业单位的职责。现在因为无法可依，大部分事业单位存在用人自主权的问题，有的管得很宽，有的管得很死。其中最鲜明的一个特点就是行政化，受控于政府直接隶属部门，根本没有自主权。反过来说，因为没有法，事业单位在行使自主权的时候也不知道该行使什么样的自主权，所以就产生了许多违法现象。落实自主权并不等于私有化、民营化、个人化，公共部门必须接受国家监管，这就是政府提到的“管办分离”。所以落实自主权有两方面的问题，一方面是如何符合管人的规律、单位发展的规律和特定的规律；一方面就是要界定什么能管，什么是必须按照国家法律来管。

　　（来源：中国人事科学研究网）