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2009年7月13日
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香港特区政府职能模式之理论分析
李季山 孙丽君
【该文章阅读量：191次】【字号：大中小】
本文所说的政府职能，是指政府与社会关系之中的政府职能。这样来看政府职能，就是看政府怎样处理它与社会的关系。在这个关系中，政府职能主要体现在政府对社会所发挥的作用上。按照黑格尔所确立的国家--社会二元分立理论，根据政府对社会经济领域的干预程度和方式，可以把政府职能模式概括为“守夜人”、“道德人”或“全能政府”等等。现代政府职能的特点，不仅反映在政府对社会具有什么作用以及作用有多大，还比较集中地体现在政府以怎样的方式去发挥其作用。因此，要准确揭示香港特区政府的职能模式，还须分析政府行使其职能的方式。本文将尝试从上述两个方面揭示香港特区政府的职能模式，并在此基础上评估这种模式的意义。
一、政府职能定位
香港特区政府的职能定位，主要是指政府对社会所起作用的范围和强度。关于香港政府的职能定位，本文的观点是，香港政府既是社会的“守夜人”，同时又具有“经济人”的特点。
“守夜人”是学术界关于政府职能的常用说法，意指政府尽量不干预社会，其职能限定在保持社会的基本秩序。18世纪末，亚当·斯密对此种政府职能定位作了经典阐述。他认为，社会，特别是社会的经济领域，应由市场自我调节，让人们自由地决定他们的活动；如果这样的话，他们不仅能够把自己的事情做得最合理，而且能够最大限度地促进公共福利，因为有一只“看不见的手”在秘密地发挥作用，将人们的自利行为转化为公共福利[1]。亚当·斯密给政府设定的活动空间非常有限。大体说来，他所设定的政府的作用反限于保护国民的人身和财产安全[1]。此种政府职能表现在政府政策上，就是自由放任政策。根据自由放任理论，政府管事愈少，就愈是好政府。他的标准首先应被看做是定性的、原则性的。但不同政府所发挥作用的大小、所管事情的多少，只要适当加以比较，大体上不难分出差异。
自亚当·斯密提出其自由放任理论以来，政府的职能定位几经演变，先后经历了“守夜人”政府、“道德人”政府、“经济人”政府模式的兴衰更替。
与“守夜人”政府不同，“道德人”政府扩大政府对社会的作用，以守护和扩大社会公共福利的名义，扩大政府对社会的干预。二战后西欧各国政府奉行凯恩斯主义，扩张财政，建立医疗、失业、教育救助制度，对能源、交通、金融等行业实行国有化，特别保护个别行业，管制价格、工资、利率等等，均属于“道德人”政府的实践。社会主义国家的政府，特别是在斯大林模式盛行时期，称得上全能政府，其职能定位也是对自由放任理论的全面否定。“道德人”政府、全能政府之后，“经济人”政府职能定位一度受到不少人的青睐。
“经济人”是古典经济学的一个概念，是对市场经济中的人的抽象描述。根据他们所受到的约束，市场中的人一心追求个人私利，为追求效用的最大化而行动。在合适的法律与制度下，专心追逐私利的行为却会无意中增进社会福利。新自由主义经济学家布坎南引入“经济人”概念观察政府行为，提出政府也是“经济人”的观点。该观点认为，虽然政府是社会公共权力机构，但“国家不是神造之物，而是人为的结果”，它并没有正确无误的天赋；政府是民选的，但却是由人组成的，政府的行为规则也是由人制定的，这些规则本身不一定都是完美无缺的。政治家和官僚都是有着个人利益的常人，他们既不代表社会利益，也不是除社会公众利益外别无他求。他们是“经济人”而不是“道德人”[2](P51)。依据“经济人”政府的理念，必须对政府职能加以限定，不能赋于政府过多的职能。但“经济人”政府职能定位并不是要政府重归“守夜人”角色，而是将政府职能限定在“守夜人”与“道德人”之间的一个平衡点上。依照“经济人”政府职能定位，政府的职能主要分为两个方面：一是充当市场经济的裁判，如同足球场上的裁判，其职责在于不偏不倚地执行比赛规则，保证比赛公平进行；二是干预无法通过市场来解决的问题，但政府对经济的干预应严格限定在这一范围内[2](P48)。
香港政府的“守夜人”角色则是在英国长期殖民统治过程中形成和确立的，延续至今。英国正式统治香港后，就把自由港确定为香港生存和发展的出路。作为一个自由港，香港自然尽可能地建立世界上最自由的经济制度。因此，在政府与市场的关系中，港英政府有意弱化其管理市场的职能。在港英政府统治香港期间，亚当·斯密的自由放任思想一直是香港政府确定其职能的指导思想，被切实遵守，甚至比在英国贯彻得还要彻底。除了个别特殊时期，香港政府一直对经济采取不干预或极少干预的政策。这种政策主要表现在以下两个方面：
第一，国际贸易自由化。香港政府对香港的有形贸易和无形贸易基本不加干预。对有形贸易，香港政府基本上放弃关税管制。除了烟酒、甲醇、碳氢油、个别饮料和化妆品，其余进口商品均可免税进入香港；对从香港出口的商品，香港政府也不征收关税。香港政府基本不对进出口有形贸易进行非关税管制，只对诸如烟酒等非免税商品、保障本地居民的生活必需品、危害公共卫生或安全的商品、军事装备和为履行国际义务需要限制的商品的进出口进行许可证管理。关于金融服务、技术、航运、空运、旅游、保险进出口无形贸易等，香港政府也没有管制。
第二，恪守自由竞争原则，不干预市场竞争。香港市场是世界上最自由的市场，这是香港政府在自由放任原则指导下有意让“看不见的手”主导市场的结果。香港政府长期坚持这样一种政策，即市场经济的竞争主体是企业经营者，它们的竞争活动过程、结果不应受市场外的人为因素干预，而是由市场本身的内在因素去决定；香港政府对市场的作用在于保证市场按照自身规则正常运行。基于此，香港政府基本不限制市场竞争者。除港口、机场、道路、邮政、工业区的经营以外，内、外私人资本基本可以投资于任何领域。私人开办企业无须政府批准，只需向政府有关部门登记注册。在企业的经营活动中，香港政府不干预价格杠杆的自发作用，使市场价格的形成最大限度地反映市场内在因素。为此，政府只对公用事业和极少数商品的价格实行直接或间接管制，其余商品的价格任由市场自由决定。也不管制雇员工资，任由劳资双方自由决定。不仅如此，政府还尽量减少税收，降低了税收对市场竞争的影响，这实际上意味着政府尽量不借助税收杠杆调节市场。香港的总体税率始终是世界上比较低的，不仅低于发达国家，而且低于多数发展中国家和地区。长期以来，香港政府每年的税收额不足当年生产总值的10%，属世界上最低者之一。除了个别公用事业的经营活动，政府对所有市场竞争者一视同仁，均不予以优惠待遇。香港法定货币港元可完全自由兑换，内外资本进出香港完全自由，不受政府行政限制。
二战后，特别是20世纪60年代以后，随着香港经济奇迹的出现，香港政府在秉承“守夜人”传统特点的同时，借鉴、吸收了“经济人”政府职能定位的一些做法，使香港的政府职能增添了“经济人”政府职能定位的一些特点。这些特点主要体现在香港政府对经济的干预上，即香港政府的经济政策及其原则由过去的消极不干预转向“积极不干预”。
“积极不干预”政策及其原则的说法是香港财政司司长夏鼎基于20世纪70年代首先提出的。所谓积极不干预主义，“是指一种看法，认为一个政府如果试图计划分配私营部门不用的资源和强行打击市场力量的运作，对一个经济体系的增长率，特别是一个以对外贸易为主的经济体系，通常是徒劳无功和有害的。--但这并不是说，要使市场力量有效及公平地发挥作用的限制因素及基本规律就没有必要。恰恰相反。例如说，由于市场不完善而引起垄断时，干预主义就成为必须了。再者，如果市场增长过速，以致常规无法加以抑制，或者为了公众利益着想而须加以监管时(典型的例子是金融市场)，就可能要通过法律形式设立限制和遵循基本规律的架构。又或者，如果毫无限制地追求个人利益的行动，在总体经济和总体金融方面已产生不良影响，在这种情况下就可能需要干预”[3]。“积极不干预主义”的基本观点在于，不干预市场经济，是香港政府的经济政策及其原则的基本点，是第一位的；在坚持不干预为主的同时，干预也是必要的，但干预是有条件的，即只有在市场运作过程中出现严重的自我否定情况(例如垄断破坏自由竞争、毫无节制的个人逐利行为破坏总体经济)，并影响公众利益，政府才予以干预。根据这种积极不干预主义，香港政府对经济的干预主要集中在以下几个方面：
第一，保证市场秩序和完善市场机制。市场经济的规则是在市民社会中逐渐形成的，一般而言，是交易者在彼此平等的条件下自发形成的。对于这些规则，交易者通常能够自愿遵守。但是，这些规则仍然难以避免各种破坏力量的威胁。比如，财产权在社会中所受到的威胁，商业欺诈对正常交易的干扰和破坏。在保护和完善香港市场经济的规则方面，香港政府借助法律所发挥的作用比较突出。众所周知，香港拥有完备的法律体系，而这个法律体系的近半数法律正是香港政府的经济立法。这些经济法规涉及香港市场经济的方方面面，覆盖香港市场经济的游戏规则，为香港市场经济提供了强有力的法律保护。香港政府不仅将已经形成的市场经济规则法律化，而且制定了许多香港自由市场经济所缺乏的游戏规则。例如，20世纪60年代后，随着金融业迅速崛起，香港成为国际金融中心之一。同时，香港证券市场的发展异常迅速。为了满足金融业、证券市场对市场规则的迫切需要，1961年、1969年、1986年香港政府先后三次修订银行业条例，以解决银行业存在的不正当竞争、管理不善等危害金融市场的不良现象。为了推动香港股票市场的发展，香港政府于1980年制定了《证券交易所合并条例》。
第二，约束垄断，保护自由竞争和公共利益，干预自然垄断行业。对电话、公共交通、煤气、电力、供水等公用事业的经营，香港政府予以直接或间接干预。机场、自来水、部分隧道、地铁、九广铁路等是由香港政府全部或部分控股的，其中有的由政府直接经营，有的交由法人团体经营。这些行业以商业方式经营，但其价格、利润、服务质量等受到政府的控制。通过控制，政府试图保证这些行业的价格、利润合理，产品质量优良。对私人控股的公共汽车、电车、轮渡、电话电报、电力等行业的经营，政府实行特许经营权制度，即经营者通过投标，由政府授予经营权；其服务数量、质量、赢利水平及服务价格均受政府监管，还要向政府交纳一定的专利税；它们的合理赢利则由政府予以保证。此外，政府还根据市场情况通过一定的直接投资对房地产等市场进行适度调控，抑制少数大地产商的经营价格和利润，防止垄断，促进竞争。
第三，干预市场竞争者造成的界外损害问题，主要是管制竞争者给社会带来的环境污染等严重公害。政府一方面投入资金治理环境污染，一方面制定实施一些法例，强制市场竞争者减少、治理它们产生的废物、废水、空气污染、噪音等。
第四，通过投资或其他办法支持一些必要的公共工程的兴建，推动经济发展和社会进步。公共工程是经济发展和社会进步所必需的，而且经济越发展，社会愈进步，人们对公共工程的需要量就越大、越迫切。但是，一般而言，靠自由市场经济的市场机制难以满足对公共工程的需要，离开公共权力的干预，私人资本无力生产或者因为无利可图而不愿生产此类公共产品。防范自然灾害、文化娱乐设施建设、修路建桥、填海造地等公共工程规模投资浩大，周期长，非一般私人投资者所能承担。而且此类工程往往属于社会公共产品，其消费具有非独占性，其价值主要体现在社会效益上，其私人投资者不宜于以完全市场化的方法向消费者收取费用，难以产生私人投资者所期望的经济效益。香港政府从以下几个方面参与公共工程：一是决策，即决定公共工程的兴建与否和兴建什么样的公共工程；二是直接投资；三是通过适当的政策鼓励私人资本参与公共工程建设。
第五，有选择地对经济进行适度的宏观调控。通过财政职能部门、政府首脑，香港政府定期发布有关经济现状、预期、发展趋势的看法，阐述政府的有关政策意图，这对香港经济具有一定影响力。比如，香港政府一年一度的政府财政预算报告、年中经济报告对香港整体经济会产生一定影响。香港是一个国际金融中心，金融业乃香港经济体系的支柱行业，在香港经济体系中的重要性更为突出。鉴于此，香港政府将金融业特别是银行的状况列为政府的重点宏观调控对象。为了保持港元的长期稳定，香港政府在货币发行上实行外汇基金制度，即发行港币须将同等价值的外汇存入政府设立的外汇基金，以保证流通中的港币有100%的储备，从而避免港币价值因发行量的变动而剧烈变动。1983年，为进一步稳定港元，香港政府决定实行港元与美元的联系汇率制，即把港元与美元的基本汇率固定在7.8港元兑换1美元的水准上，允许汇率在一定幅度内上下波动。在非常情况下，香港政府还会动用非常手段调控金融市场。1999年，为了对付国际对冲基金对港元联系汇率制的冲击，香港政府动用政府外汇基金进行干预。政府曾在一天内投入数百亿外汇基金购买对冲基金抛售的港元期货，最终挫败了对冲基金迫使港元贬值的企图，保住了港元的联系汇率制。
第六，对国民财富予以适度的二次分配。政府对国民财富的二次分配，主要通过税收集中一部分国民财富，再通过政府财政预算将这部分财富按政府财政政策花掉，最终实现对国民财富的第二次分配。香港税收政策调节居民收入分配的功能不强，香港政府调节居民收入的财政政策主要体现在政府实行的福利措施上。这些福利措施大致有以下几个方面：一是资助低收入者的医疗开支。二是赞助教育，特别是资助低收入家庭的子女接受教育。三是公共援助，包括贫困家庭长期援助、老人援助、伤残补助等。四是为低收入者提供公屋，此乃香港政府为居民提供的最大福利项目。教育、医疗、公共住房、公共援助等四项社会福利支出占香港政府社会服务支出的绝大部分份额，社会服务支出又是香港政府公共支出中最大的一类，约占政府全部公共支出的四成。由此可见，在香港政府所掌握的财政资源中，被用于干预社会财富分配的部分还是较多的。但是，政府一贯坚持少干预为好的原则，有意不掌握更多的经济资源，其公共开支只占国民生产总值的16%～18%左右，大大低于西方发达国家的比例，因此，香港政府干预社会财富分配的程度还是较低的。
二、香港政府职能的行使方式
政府职能的行使方式主要取决于政府职能的基本定位。一般而言，如果政府职能定位在“全能政府”上，那么，政府往往会选择行政化的政府职能行使方式；如果政府职能定位是“守夜人”、“经济人”，政府一般会选择市场化、法制化的政府职能行使方式；而以“道德人”政府职能定位的政府行使其职能的方式，则以法制化、市场化为主，同时也借助少量行政手段。香港政府职能定位兼具“守夜人”和“经济人”特点，因此，香港政府行使其职能的方式具有法制化、市场化和间接性特点。
所谓市场化，是指政府运用市场化的手段、方法去行使其职能。当香港政府干预经济时，其行为的市场化特点尤其明显。我们可以结合香港政府干预自然垄断性行业和调控房地产市场的行为来说明这一点。香港政府干预自然垄断性行业的方法主要包括：全部控股或部分控股条件下的直接经营或法人团体经营，私人控股条件下的特许经营；在垄断行业的经营中，根据市场和经营者的经营状况，政府通过与经营者、消费者协商，随时调节产品价格、利润等，实现经营者与消费者之间在正常市场条件下的利益平衡--既保护消费者的正常利益，又保证经营者获得市场条件下的合理利益。香港人多地少，土地资源缺乏，房地产用地紧缺，供求失衡，价格昂贵。由于土地成本高，加上房地产炒作因素的影响，香港房地产价格很高，而且波动较大。这不仅对整体经济产生不良影响，也不利于消费者购房置业。凭借拥有香港全部土地管理权的特殊条件，香港政府根据土地供求状况调整土地供应量，即供大于求时减少供应量，供不应求时增加供应量，从而促进市场稳定。
所谓法制化，主要是指政府以法律手段行使其职能。直接资料和间接资料都明确显示，香港政府行使其职能的行为都是有法律依据的。具体而言，香港政府职能的具体内容、如何履行这些职能等是以法律形式规定下来的。通常，非经法定程序，香港政府不会行使政府职能；未有法律许可，政府不会使用任何一种政府职能行使方式、方法。我们可以拿香港政府干预公用事业的方式、方法作例子加以说明。香港政府干预公共汽车运营的内容主要包括：运营路线、班次、收费、盈利率、维修保养、停车场地等。20世纪70年代，香港政府以与公共汽车公司签订《专利协议书》的形式进行干预。此时，《专利协议书》不是法律，而是一种特殊合约，但合约是受香港经济法调节的，所以它具有法律效力。这也不失为一种法制化干预方法。后来，香港政府将此种干预方法进一步法制化，把《专利协议书》的主要内容以正式法律的形式固定下来，通过香港立法会制定了《公共汽车服务法案》。以个案立法行使政府职能，并非个别现象，而是香港政府的普遍性做法。即使在一件具体事情上行使职能，香港政府也要通过法律手段去做，这从一个侧面说明香港政府坚持以法制化方式、方法行使职能的严格性。
所谓间接性，主要表现在香港政府许多职能不是由政府机构直接行使的，而是通过民间机构、半官方机构、甚至私营企业与政府机构的合作行使的。这样，政府职能的行使主体体现出间接性，同时，政府与民间机构、半官方机构、私营机构的合作关系具有一定的协商性质，使得一些政府职能的实现需要合作者同意和接受，而不是完全取决于政府单方面的政策意图，这也体现出政府行使职能的间接性。
根据经济运行情况干预银行利率是香港政府行使的又一项职能，港府发挥此项职能就是通过间接途径实现的。与绝大多数独立经济体不同，香港没有发挥利率调整作用的中央银行。但香港政府并非不干预银行利率，而是通过政府金融管理机关与银行业者的合作来实现的。香港银行利率主要是由政府管理部门和香港银行公会协商确定的。香港银行公会是银行业法定的行业组织，其会员包括香港所有银行，其主要作用是根据市场情况协商、厘定香港银行的统一利率水平。通常情况下，香港银行利率水平的厘定程序是这样的：先由银行公会商定关于银行利率水平的意见，再与政府金融司磋商，银行公会和金融司取得一致意见后最终决定利率水平。在香港，像银行公会这样的行业组织非常之多，几乎每一行业都有自己的行业公会，香港行业公会均是香港政府发挥政府职能的合作对象，是政府整个行政管理架构中的重要组成部分。
香港政府的许多职能是通过半官方机构行使的。主要有房屋委员会、生产力促进局、工业总会、贸易发展局、香港旅游协会、消费者委员会、大学及理工教育补助委员会、考试委员会、香港出口信用保险局等。所有这些半官方机构，均不在香港政府机构之列，其工作人员不属于政府工作人员。它们的半官方性质主要体现在两个方面：一是依法设立，并不同程度地受到政府资助；二是接受政府程度不同的控制，并根据政府政策从事自己的工作。半官方机构不属于正式的政府机构，但它们基本执行政府的方针、政策，体现政府的政策意图，实际上不同程度地发挥了政府职能。生产力促进局、贸易发展局、香港旅游协会三个半官方机构的主要功能是为香港相关行业提供一些服务，帮助这些行业的发展。
三、香港的政府职能模式的借鉴意义
以上，我们从两个方面分析了香港政府职能的特点，把这两方面的特点加以综合，大体可以看出政府职能模式的特点。
第一，坚持社会本位原则，将政府职能定位在辅助社会上，尽量限定政府职能范围的扩大。在政府与社会的二元结构中，香港政府坚持小政府、大社会的理念和做法，将政府职能限定在尽可能小的范围内，即除非社会无法解决的问题，政府才发挥相应作用去解决。这意味着，政府把香港生存、发展的根本动力和立足点放在社会上，而不是像日本、韩国、新加坡那样，程度不同地实行政府主导模式。
第二，在政府职能的发挥方式上，香港政府异常谨慎，力求采取与香港社会相一致的方式，以免强行改变香港社会运行的既有方向和基本秩序。所以，香港政府坚持市场化的方法和法制化的手段，以间接性为主。
总之，社会主导下的辅助作用，政府职能设置的简约，与社会的大方向和基本秩序相一致的行使方式，是香港政府职能模式的显著特点。
香港政府职能模式的最显著优点，是对社会的限制较少，社会的创造力可以自由地释放出来。秉承自由主义传统，香港政府坚定地相信，社会进步的可靠保障在于社会的自由竞争，政府干预不能从根本上解决社会进步问题；如果立足于政府干预的发展道路，反而会限制甚至窒息社会的创造力，拖累社会前进的步伐。所以，香港政府坚持尽量不干预或少干预社会事务，有意识地为香港社会进步创造最重要的条件--自由竞争所需要的自由。香港今天的发展成就证明，香港政府的选择是正确的。
香港特区政府职能模式的普遍意义在于：首先，它给社会以充分的自由，从而使社会蕴藏的能量不会因政府管制而受到抑制，同时也避免或减少了政府的错误干预行为。在一些国家里，政府干预过度或干预失当，以致于严重干扰甚至破坏了市场机制，束缚了社会活力。香港政府职能的成功经验对这些国家或地区是十分对症的解毒剂。日本、韩国、新加坡这些政府主导型案例都经历了政府干预由多到少的过程，即通过减少政府干预、简化政府职能及其作用方式，将自由还给社会，让社会自主释放其能量。无疑，这是向香港政府职能类型靠拢。对那些“全能政府”型的国家来说，香港政府职能的成功经验更是不可缺少的救命良药。其次，香港政府职能有利于保持和发挥市场在资源配置中的基础和主导作用。政府干预的出发点是弥补或矫正市场缺陷。但干预行为或多或少要影响社会资源的配置。如果政府干预走向极端，就会从根本上破坏市场配置资源的基础和主导作用，使市场经济体制接近或转为计划经济体制。理论和实践的经验、教训业已证明，市场机制乃人类社会资源配置的最有效机制。因此，不应该以破坏市场机制为代价，扩张政府职能以配置社会资源。在这个问题上，香港政府职能与市场机制的关系堪称楷模--严格坚持市场机制第一的原则，政府的职能在于保护和完善市场机制。再次，香港政府职能有利于减少政府开支，降低社会管理成本。政府主导型社会的一个突出缺陷，是容易导致政府机构庞大臃肿，政府人员过多，从而挤占社会资源，增加社会管理成本，这不能不对整个社会的效益产生负面影响。香港政府职能的特点决定了香港政府是一个“小政府”。“小政府”意味着政府对社会管理的投入较少，它所消耗的社会资源较少，有利于提高社会的整体效益。最后，香港政府职能的特点更有利于防止腐败现象的滋生。香港政府职能范围和作用方式的特点，使得香港政府的职权较少，政府对社会资源控制较少。在现代化过程中，政府官员腐败的必要条件和重要根源，在于政府的职权过多，即政府控制的社会资源过多。当政府通过其权力杠杆分配社会资源时，权力寻租等政府官员腐败现象几乎不可避免。政府主导型国家的政府官员腐败现象大多可以归入此类。相比之下，香港政府职权少、参与分配社会资源少，政府官员腐败的机会也就相应较少。通过减少政府职能及其行使方式以减少或消除腐败，也正是我国政府现在和将来治理腐败的思路。
来源：郑州大学学报      来源日期：       本站发布时间：2007-6-27
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