电信反垄断案：外界将这次反垄断行动“复杂化”了

2011年11月17日 07:08
来源：第一财经日报 作者：马晓芳

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马晓芳

央视爆出的电信业反垄断案，似乎难像过去几年那样“高开低走”，最终波澜不兴。消息爆出后，工信部下属的《人民邮电报》开始公开反击，新华社、《人民日报》等媒体已卷入其中，并呈现出不同立场和声音。

公众的情绪也开始被调动起来。人们开始猜测谁举报并发起了这场反垄断。毕竟，在国有经济和央企铁板一块的大背景下，触动现有相关者利益的举动，力量可能来自更大的利益团体。

发改委这次看上去早有酝酿。《第一财经日报》获悉，此次，它并没有像之前其他部门那样，采用内部沟通或者下发红头文件形式，而是直接接受央视采访，宣布了这个结果。

某种意义上，这确实是一场首先拿央企开刀的，真正意义上的反垄断。不过，本报记者调查得知，外界可能将这次反垄断行动“复杂化”了。

一次会议和一份报告

2010年10月15日，几乎正好一年前的时候，位于建国门社科院大楼的中国社科院信息化研究中心，一场名为“互联网接入与电信垄断学术研讨会”正在举行。

这并非一次政府的行政会议。据记者了解，社科院“电信法”与“反垄断”专家，以及来自互联网企业的代表，总共12人，其中也包括来自发改委的代表。

会议背景也非常简单而直接。2010年8月上旬，中国电信发出通知，要求各省公司对其他运营商和互联网单位的穿透流量进行清理。到开会时为止，已经有中国联通、中国铁通、长城宽带、地方广电机构及民营互联网接入商遭受冲击，其中仅广东铁通就爆发了37477件用户投诉，38443用户拒绝缴费，并有28210用户面临退网，各方互联网接入面临空前危机。

在会议之前，社科院信息化研究中心已经了解到，凭借网间互联总流量中有83%流经中国电信网络，中国电信制定了远高于市场价格的结算标准。由于结算标准与市场价格存在巨大差价，一些公司从中国电信购买带宽后，转售给弱势运营商，这种路径被称为“流量穿透”。

中国社科院信息化研究中心秘书长姜奇平告诉本报，中国电信和中国联通此次遭遇反垄断调查，与社科院信息化研究中心对电信领域垄断现象的研究及多份与此相关的深度调研报告有直接关系。

记者拿到的完成于2010年10月20日，也就是会议之后5天的《流量穿透及电信反垄断会议纪要上报本》以及在去年年底完成的《宽带瓶颈：战略性新兴产业的基础设施短板》两份报告，一定程度上证实了上述说法。

目前发改委掌握的各项数据与上述报告中提供的数据基本吻合，“两者基本基本没有太大出入。”一位了解情况的人士向本报记者透露。

比如这两份报告是发改委提到的一些关键数字的来源：目前中国60%的宽带接入用户、65%的内容资源、62%的国际出口带宽集中在中国电信，网间互联总流量中有83%流经中国电信网络，中国联通的宽带接入用户、内容资源大约是中国电信的一半，国际出口宽带占33%；其他运营商的市场占比不足10%。

报告中其他一些尚未披露的数字包括，歌华有线、东方有线、武汉有线、哈尔滨元申网络、天威视讯等广电运营商，需要支付给电信运营商的高额结算成本大约占宽带收入的40%以上。

网络视频耗费了带宽的70%以上，同时也构成了视频公司最大一块的成本支出，但由此带来的广告收入只占互联网广告收入的几十分之一。

“由于《电信法》尚未出台，电信市场监管的法律缺位，使得国家对电信垄断状态及行为缺乏有效的监管，建议国家反垄断法行政执法部门以此为契机，启动电信市场的反垄断调查。”报告建议。

通信市场需更开放

记者注意到，2011年7月，国家发改委价格监督检查司正式更名为价格监督检查与反垄断局，距离11月9日接受央视采访曝光第一例反垄断调查仅仅只有4个月。对电信行业的反垄断成为发改委价格监督检查与反垄断局“开张以来的第一桩买卖”。

不过，由于中国的反垄断刚刚起步，制度建设和固有经验都非常不足，在这样的背景下，是否仿照国外案例，直接采用罚款的方式进行反垄断，值得商榷。毕竟，如果不解决体制的问题，罚款也只会“治标不治本”。

“建议行业主管部门和市场监督部门，立即责成中国电信暂停清理行动。”社科院信息化研究中心的这份报告提出了这样几点建议，此外，还要及时调整网间结算的结构与政策，增加国家交换中心(NAP)的互联带宽，降低政府网间结算价格。

其次是建议电信行业主管部门，明确互联网接入市场的开放政策，将“穿透流量”合法化，加快开放与竞争的步伐。

多位专家表示，鉴于自1997年《中国计算机信息网络国际联网暂行规定》(国务院195号令)颁布以来，互联网接入市场已经是一个开放市场，专家认为，应该尽可能促使那些仅占不足5%份额的ISP/IDC公司发挥市场作用，明确第三方“穿透流量”和“高带宽转售”合法化。

北京邮电大学教授阚凯力也发表了类似观点，首先是增加互联网骨干运营商的数量。在现在南电信北联通的基础上，增加运营商数量，比如给中国移动和广电运营商都发放牌照，这样就可以形成一个相对竞争的局面，二级运营商包括铁通、长城宽带、歌华有线等，就可以自主选择上游供应商，竞争就会带来价格的明显降低。

其次是增加骨干运营商互联互通的节点。阚凯力认为，如果能够在全国多个大区设置互联点，可以降低成本，同时又通过互联互通让这四家的竞争更为公平。

除此之外，反垄断的下一步如何走更为值得关注。毕竟由于中国的社会主义市场经济性质，国有经济特别是央企在经济中占有支配地位是现阶段的现实。

“经过十几年来电信行业疾风暴雨式的体制改革，一方面垄断没有根除，垄断现象还继续存在，但另一方面，比铁路、石油、金融这些行业的垄断程度要轻得多，对消费者的盘剥也要小得多。”阚凯力说。

因此，《反垄断法》会继续向国有经济中的其他央企开刀？将如何开刀？更值得关注和深思。当然，此次对电信、联通反垄断调查的处理结果具有极大的示范效应，是否罚款？罚款多少？让我们拭目以待。