中央委员姓苗的有谁:关于推进城市可经营项目投资多元化、市场化工作的思考

吴卓标

一、城市经营的概念和意义

在传统体制下，过去城市绝大多数的改造和建设项目，包括道路、桥梁等城市基础设施的建设都是由政府制定规划，政府出资，政府职能部门执行等行政手段实施的。建设过程中所产生的大部分社会成本和交易成本也由政府承担。随着改革开放的深入，经济社会的全面发展，城市建设规模越来越大，各项城市功能设施的要求更为全面，肩负的建设责任更为重大，因此，城市建设投入的巨额需求和政府有限的财力之间存在相当缺口。“城市经营”是我国社会主义市场经济体制不断完善的过程中应运而生的全新理念，是遵循市场经济规律，对计划经济体制下形成的城市发展、建设方式的深刻变革，通过运用市场机制来调控城市发展目标与有限资源之间矛盾，运用市场手段对城市的各类资源、资产进行资本化运作与管理，极大地改变城市建设滞后的局面，在这过程中，既有政府行为，又有市场调控，两者相互影响，互为补充。

实施城市经营战略，是实现城市建设市场化，促进城市建设投入、产出良性循环，实现滚动式发展的客观要求，是吸纳社会资金推动城市基础设施建设，改善城市环境，不断完善社会公共服务，提高城市品位的可喜尝试。同时，实施城市经营战略能够促使政府彻底摒弃计划经济年代 “大政府、小社会”、“政企不分”、“只搞建设，不管经营”的观念和做法，使政府职能更多地转移到规划、建设、管理城市上来，营造一种宽松、自然、和谐、优美的城市投资环境，为广大企业和投资者提供更优质服务，实现城市资产的最大增值以及城市环境与经济社会的协调发展。

二、城市经营的范围和主体

城市空间和城市功能是城市经营的主要载体。城市空间是指城市规划范围内的区位、土地、山丘、河湖、森林等资源；城市功能载体是指城市中具有某种使用价值的人力作用资源，如道路、桥梁、房屋、车船等，可以满足城市生产与生活的物质和精神需要的同时也是城市经营的资本。在市场经济条件下，这些城市空间和城市功能载体，既是市民大众所共享的城市基础设施，同时亦可成为企业宣传发展的良好平台，将其作市场化经营，不仅能较好地解决城市发展过程中所遇到的资金瓶颈问题，同时使企业获得较好的宣传机会和发展机遇，实现政府与企业双赢。

从运作机制上看，强调运用市场经济手段的城市经营并不否认或动摇政府作为城市管理和发展领导者的主导地位，尤其在规划、指挥协调等方面发挥着无可替代的作用。因此，政府各部门要有主体意识，在开展城市经营工作，要积极运用法律规范、经济手段和政策杠杆、措施策略来高效有序地引导、启动城市经营战略，着力吸引国内外投资者参与到城市建设与发展中来。

三、树立城市经营的理念

城市的建设和管理，需进一步强化规划的龙头作用，坚持以规划引领经济社会发展和城市建设，尤其随着城市土地资源日益紧缺，滚动实施城市发展规划与产业结构调整双轮驱动战略，将“城市经营”作为一种思想理念将其渗透贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市具有深远的战略意义。城市规划与城市经营是相辅相成的，城市规划利用其综合的观点和能力，对城市发展的空间和布局进行整体规划，有助于防止城市经营中的某些片面追求经济利益的短期行为；而城市经营则更好地遵循市场经济规律，利用经济杠杆有效地整合城市资源，发挥其驾驭市场的能力，成为贯彻城市规划的重要手段和保证。

四、经营城市的基本准则

根据国务院颁布《关于投资体制改革的决定》中关于鼓励社会投资，允许社会资本进入法律法规未禁止的基础设施、公用事业及其他行业和领域的相关精神，按照“政府推动、社会参与、市场运作”的原则，政府要树立经营城市的理念，以经济和法律手段来整合配置城市资源，着重推进对城市资源的规划开发、利用、经营、管理。以市场机制为核心，通过政府规划、引导和政策扶持，全面放开城市可经营项目建设和经营市场，对能够资产化、资本化的城市资源，都可以作为城市经营市场化项目，推向市场，实现社会化。在选择组织经营方式时要根据不同类型项目特点及自身条件，灵活运用各种经营方式，包括拍卖、租赁、股权转让、授权经营等方式，鼓励和引导社会资金、境外资本参与到大型基础设施和公共服务设施的建设和运营，加快将交通物流、园区建设、治污保洁、医疗卫生、文化旅游等领域的工程建设项目以及城市可经营无形资产项目推向市场，对BT、BOT、TOT、TOD、SOD等经营模式可作积极探索，促进投融资主体多元化，盘活城市存量资产，卓有成效地开展好城市可经营项目多元化市场化工作。同时，要更注重实现经济发展与环境改善相协调，产业提升与城市综合治理相得益彰，在追求经济利益最大化的同时，更关注社会民生。

五、城市经营的主要模式

政府在开展城市经营工作中要积极运用法律规范和经济手段、政策杠杆措施高效有序地引导、启动城市经营战略，在管理中体现服务，在服务中加强管理，吸引社会资金参与到城市建设与发展中来，主要有以下做法：

（一）运用财政资金积极引导投资者投入。通过贷款贴息、税费扶持、参股控股等多种方式，引导资金投向基础设施建设、主导产业培育、公用事业发展以及各项城市活动的开展等等。

（二）通过利益让渡、政策优惠来鼓励投资者参与投资微利、回收期相对较长的事业领域。可以采取一段时期内政府收益让渡的方式，使投资者提高投资信心，从而增加投资力度。

（三）政府要积极搭建平台、提供载体，为投资者创造机会。在城市发展过程中，有很多公益性事业和公众性活动，包括政府组织的大型商业、文化等活动、体育竞技赛事，如：新春音乐会、龙狮争霸赛等，可以采取允许冠名、广告发布等吸引社会力量参与，政府甚至可以提供优惠的条件，鼓励企业来承办。

（四）对区内政府投资建设的公共设施（如道路、桥梁、公园、广场、建筑物等）的户外广告权和冠名权的有偿出让。采用“公开竞价、价高者得”的增价拍卖方式对政府投资建设的公共设施的户外广告权和冠名权作市场有偿转让。（鼓励企业投资参与政府基础设施建设，对政府与企业合作建设的道路、港口等公共设施，其广告权、冠名权等收益归政府和企业共同拥有。）

（五）对部分行业实行特许经营。如加油站、废品回收站、网吧、公交线路等牵涉到城市总体规划和行业专项规划的部分行业、领域，实行经营权竞拍制度，在加强和规范行业管理的同时，促使该行业领域实现公平、合理、有序的竞争，进一步提高服务和质量，促进行业整体素质提升。

（六）建立土地储备制度，开发、盘活城市土地资产。在城市国有资产中，数量多、增值潜力大、政府能直接掌控的可经营资产就是城市的国有土地。在西方国家，常以TOD(Transit-Oriented Development)和SOD（Service-Oriented Development）的模式进行经营。TOD，是指政府利用城市规划带来的信息优势，对规划发展区的用地以较低的价格征用，并逐步完善基础设施建设，使土地升值，然后出售基础设施配套完善的“熟地”，利用“生地”与“熟地”之地价差，平衡建设成本。所谓SOD，就是通过社会服务设施引导开发建设的模式。政府利用行政的优势，通过城市规划对城市功能进行空间调整和迁移，使老市区和新开发区通过地价差，都获得更新与发展的资金保障。但由于管理体制的相对滞后，个别地方依然存在土地使用的弊端。诸如城市土地多头管理，造成国有资产流失，个别拥有城市土地使用权的村镇集体、工厂等单位可以随意定价，卖地生财。政府难以监管此类城市土地买卖，也就难以控制这些土地的实际使用功能，因而往往容易造成城市建设布局混乱。为此，建议成立由政府直接领导的土地储备中心，建立完善土地储备制度，通过收回闲置的土地或收购破产企业已贬值的国拨土地、低效益使用的土地，城乡结合部开发率较低的土地，将土地资源集中起来，根据旧城改造、生产、生活用地的实际需求，做到对用地的规划、开发、建设、配套、经营、销售的六统一，从而使土地的管理由无序转化为有序，促进城市土地资源的优化配置。通过对土地的一级市场的有效控制、监管，实现对城市土地周转的总量控制，并提供每年可出售的各类土地数量，根据供需均衡制定合理的土地价格，既可防止城市土地价格偏低或过高而造成的后遗症，又可及时将城市资产升值产生的级差地租收归财政账户，为推进城市建设及城市产业化发展积累实力。

（七）更注重挖掘城市无形资产的增值。城市资产是指城市在规划范围内各种资产的总和，按其形态分为有形资产与无形资产。有形资产指一切有形实物，无形资产指依附于有形资产上的无实物形态的资产，如历史文化积淀过程中形成的城市个性、城市文化、特色行业等，将其作为城市重要的无形资产来经营。如：传统陶艺、粤剧、木板年画、剪纸、武术、龙狮等非物质历史文化遗产，加强对古镇、古村、历史文化街区、历史建制的保护和利用，以经营城市的理念和手法，促进非物质文化遗产的集聚提升、发扬光大，对于创造特色文化精品，打造城市文化品牌，丰富群众文化生活，提升城市整体形象，绽放城市魅力具有积极意义。

六、城市经营需注意的其他问题

城市经营涉及政治、经济、社会、环境等一系列问题，是一项庞大的系统工程。因此，在组织实施城市经营的过程中，一定要树立全局观念和系统观念，通盘考虑，综合规划，以确保城市可经营项目投资多元化、市场化这一城市经营战略的有效实施。（1）建立由政府领导，各部门参与的城市可经营项目投资多元化、市场化工作联席会议制度，各部门紧密合作，形成强有力的组织实施主体；（2）深入广泛做好相关宣传推介工作，积极构建科学的城市经营市场化工作平台；（3）不断完善可经营项目的具体实施方案和应急机制等配套措施，及时总结经验，有计划地整合城市资源，不断推出城市可经营项目，确保经营城市工作富有成效；（4）将市场经营运作纳入法律法规的约束和规范，加强监督管理，扩大招投标的范围，确保市场经营的健康、有序。

七、结语