宽带垄断迷局背后逻辑：神仙之间的利益划分

2011年11月16日 08:45
来源：东方早报

宽带垄断迷局背后逻辑：神仙之间的利益划分

2011年11月16日 08:45
来源：东方早报

电信和联通拥有两张全国性骨干网络，大多数内容提供商都在它们的网络内，包括广电、铁通在内的宽带运营商也必须依赖它们的网络

刘远举

据新华社11月11日报道，11月9日中午，在未征求相关部门和企业的意见之前，国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青就通过央视披露了正针对电信、联通进行反垄断调查。随后，人民邮电报严词批驳央视的报道，事情骤然变得戏剧化，引起了公众的极大关注。

这次反垄断法剑指电信、联通是2008年该法生效以来首次涉及大型国企。公正地说，在国内众多公用事业中，信息产业是发展得最好的，竞争也是最激烈的，没有之一。在百度输入“宽带、竞争”，反馈页面中会充满“恶性竞争、打架、诉讼、降价”等字眼，要说基层竞争血泪斑斑也毫不为过，但电信和联通却成为了被反垄断调查的首批国企，这难免让人疑惑。

虽然人民邮电报已严词批驳，但不管是央视的指责和人民邮电报的回应，都似乎有些糊涂，这让事情有些扑朔迷离。但任何迷雾背后，总有自身发展的逻辑。要理顺这其中的逻辑，可以顺着事情的脉络探寻下去。

国家发改委和CCTV的“实施不公平高价、搞价格歧视”的说法，其实是荒谬的和自相矛盾的。价格歧视这一方法，只能施加于厂商自己的消费者或客户，而不能施加于竞争对手。既然是竞争对手，又为何要购买对方的产品和服务？强势如微软，当年也仅是在Windows中捆绑浏览器来打压网景，而非把Explorer高价卖给网景。同样也难以想象可口和百事联合起来，对非常可乐进行价格歧视，把可乐高价卖给非常可乐。

不过，所有的荒谬都有背后的苦衷，所有的糊涂背后都有心中的明白。不管是CCTV的指控，还是人民邮电报的反驳，其实都是揣着明白装糊涂，回避他们不愿触及的方面。

荒谬的市场逻辑

反垄断法是针对市场而言的，所以剖析这个问题就应该先从纯市场角度出发，利用商业常识对宽带接入市场进行理性分析，就会得到一个清晰的结论。

由于历史原因，电信和联通拥有两张全国性骨干网络，大多数内容提供商都在它们的网络内，所以包括广电、铁通在内的宽带运营商就必须依赖它们的网络。为补偿中国电信和联通的骨干网投资，按照工信部规定，宽带提供商ISP之间的网络互联互通进行的是单向结算，即其他ISP交钱给电信和联通。实际上，这就可以看作广电、铁通等批发购买电信和联通的网络资源，再去分销给消费者。从这个意义而言，它们只是电信和联通的分销商，而非完全意义上的竞争对手。同时，电信和联通也有着自己的直营店，就如同一个厂家，既有分销商，也有直营店。

在这种模式下，针对三种不同类型的用户，电信和联通给出了三种不同价格。根据报道，电信和联通两个运营商的定价中，每G每月宽带接口，卖给弱势的铁通、广电等运营商100万元，卖给增值服务商10万-30万元，卖给内容服务商3万-10万元，这就是所谓的价格歧视。出现这个现象，是因为对于电信和联通而言，ISP、增值服务商以及内容服务商并不是同等类型的客户。网易、土豆网这样的公司以及增值服务商和内容提供商等，实际上是为骨干网增加了价值，更像是骨干网的合作伙伴；而作为分销商的铁通、广电则直接侵蚀了电信、联通直营店的利润，电信、联通采取价格歧视，一方面可以挤占这些分销商的利润，同时使分销商的服务变差，以提高自己的市场占有率。

在经济学上，所谓价格歧视就是对同一产品采取不同的价格，这种做法可以说是渠道管理中司空见惯的。笔者曾经撰写过有关Nokia串货事件的文章，Nokia针对不同地区的分销商制定了同一产品的不同批发价格，而且还采用了手机编码、专门部门暗访购买串货手机、发现后罚款，甚至取消串货手机质保等违法手段来严厉打击串货，保证价格歧视的顺利实施，进而挤占分销商的利润。与此同时，手机价格是由市场上品牌之间的激烈竞争决定的，而宽带价格则几乎是由电信和联通的直营店之间的激烈竞争决定的，所以，对分销商实行价格歧视，几乎和消费者面对的最终价格无关，而只影响厂商和分销商之间的利润分配。

对于铁通、广电这些分销商而言，购买电信和联通的骨干网络服务成为它们的一大成本。为了减少流量，它们不惜剑走偏锋，在内网上放上盗版游戏、盗版电影，甚至苍井空老师表演的节目，以避免客户到骨干网去下载，产生流量。

除此之外，为了规避电信和联通的价格歧视，“串货”就成为这些ISP的一个选择。所谓穿透流量，说白了，就是ISP以其他类型客户的名义去购买带宽，这和Nokia的分销商的串货行为非常相似，即高价地区的分销商以低价格地区的名义进货，两者在形式和本质几乎都是一样的。而电信和联通严控渠道，清查穿透流量，就如同Nokia严厉清查串货，而激起的反应也是相似的，都激起了反垄断的呼声。

根据反垄断法的条文，市场份额本身不一定能导出垄断，而需要有其他不当行为，价格歧视虽然带有歧视二字，但并不是垄断的充要条件。手机市场竞争激烈，但Nokia仍能对经销商实行价格歧视，在这个例子中可见价格歧视与垄断并无充要关系。超市买5送1、航空公司根据订票时间来制定价格都是典型的歧视性定价，但也均不构成垄断。同样，电信和联通是否垄断与它们是否对自己的分销商进行价格歧视无关，只和它们之间是否有勾结、是否有价格联盟、是否导致市场失去竞争力有关。反过来讲，价格歧视非但不能证明电信和联通的垄断，反而证明了在这一层面，其他ISP只是电信和联通的客户，“向竞争对手卖高价”这一荒谬指控本身就证伪了自己。

所以，从纯粹的市场观点出发，虽然可以发现价格歧视的踪迹，但却同时证明了这种价格歧视只是对分销商的渠道管理，因此反垄断法并不适用。不过，新的问题又出现了。电信和联通的行为是否完全正确？为什么它们不干脆地拒绝向其他ISP提供带宽？这些问题都暗示着电信、联通和其他ISP之间并非简单的平等市场关系。

讳莫如深的行政逻辑

电信、联通和其他ISP的关系，最主要的就是互联互通的关系。良好互联互通，对于电信和联通来说都是一件使它们和其他ISP同质化，降低它们的优势和利润的事情。但同时，这却有利于整个社会的福利，而且骨干网资源归根到底是国家资源，所以，运营商之间的互联互通就是国家的强制命令。

根据电信条例第十七条，电信网之间应当实现互联互通。主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求。电信条例还规定：主导的电信业务经营者向其他电信业务经营者提供网间互联，服务质量不得低于本网内的同类业务，及向其子公司或者分支机构提供的同类业务质量。同时，更为详尽的《公用电信网间互联管理规定》的第二十二条规定了网间结算标准应当以成本为基础核定。成本尚未确定之前，网间结算标准暂以资费为基础核定。但是，不但条例规定的处罚相当轻，仅为1万元以上10万元以下罚款，而且，网间互联、费用结算与分摊以及最终裁决权都在工信部。

这些法规综合起来就能得到这样一些理解：

首先，互联互通的法律关系不能简单地理解为平等的市场主体之间的法律关系，而是国家凭借公权力对互联互通进行干预的法律关系。也就是说，电信和联通必须互联互通以及必须为其他ISP提供服务，这是强制性的行政管制而非自然平等的市场行为，铁通等运营商依据政府规定才能强制性购买电信和联通的网络资源，这正是所有问题的核心。

其次，从同质服务的另一个角度理解当然就包含同价，而价格则应该依据成本而定，但是，价格的最终裁决权在工信部，因此，带有很大行政垄断的色彩。而且，鉴于处罚标准明显偏低，即使工信部有心，其监管也必然无力。所以，电信和联通对铁通等实行价格歧视，以及高于成本的定价，并非是在不正当地利用市场地位，而是没有执行好行政义务，违反的不是反垄断法而是电信管理条例，实质上不是市场垄断，而是行政垄断。但CCTV和人民邮电报都围绕市场和垄断法谈，不约而同回避了行政权力的垄断下的不作为。

背后的逻辑又是什么呢？

这就得从反垄断法谈起。一些对此次事件持欢迎态度的人们盼望反垄断由此扩展到“两桶油”，而专家则表示，这不太可能，因为背后的逻辑不太一样，因为“两桶油”并非市场定价，而是行政定价。这也正体现了国内反垄断法的逻辑——只反市场竞争中的相对垄断。

在这个前提下，既然电信、联通与铁通的关系是由电信条例确定的，根据规定，如果电信和联通违反了相关规定，也该由它们的上级管理部门也即工信部进行处理。退一步说，即使是垄断，也只是行政垄断，而想要打破这个垄断就又回到了三网融合的老问题上。这一幕，当然是相关利益方非常不愿意看到的。于是便有了违背各部委会议上的决定，把问题诉诸公众的一幕。这样一来，一则可以使这个问题超出工信部的范围，二来可以激起那压抑已久的民众感情，挟民意以令诸侯，事实的发展也正是如此。

但如前所述，反垄断法本来只能针对市场并不涉及行政领域。于是，其名不正，则其言难顺，搞出“给竞争对手高价”这样的指控。如果再往深一步，这种不顾程序、歪曲释法、爆料以激起民众激愤的做法，和那些打砸售楼处、绑架稳定的行为在实质上又有什么区别？

而人民邮电报即使搞不明白这一点，也起码明白电信、联通受益于行政垄断的庇护，在互联互通上工信部也难逃监管不力的嫌疑。所以，它们的火力也集中在从市场角度论证不存在垄断，而不谈确实存在的行政垄断下的庇护。

于是，不管是国家发改委、CCTV，还是人民邮电报，表面相互驳斥，但实际上，当说则说，不该说的则一点不提。于是乎，心中的明白就变为了表面的糊涂，背后的苦衷就表现为论点的荒谬，神仙混战也就昭然若揭了。可见，这场所谓的反垄断，不管是适用的法律还是目的，都是错误的，并不是市场逻辑下的反垄断，而是神仙之间的利益划分，试图用官僚寡头化去取代行政化垄断。

艰难的公众逻辑

虽然，国家发改委此次适用反垄断法在逻辑上并不清晰和规范，但是，对于老百姓而言，不管背后的推动力是什么，只要能起到好的作用就是一件值得肯定并固化下来的事情。既然国家发改委已经使用反垄断法来处理电信和联通违反行政法规的行为，最终指向骨干网的行政垄断，那么，同属这一逻辑的其他垄断行为也该受到反垄断法的限制，比如“两桶油”、国家电网。

而且，如果说中国的网络速度慢、资费贵的话，那内容方面的情况则更是有过之而无不及，而背后的深层原因也是行政垄断。群众购买宽带，本质上不是为了宽带接入本身，而是更为丰富的内容。内容贫瘠的网络，再快再便宜又有什么意义？所以，如果公众支持国家发改委对电信和联通进行调查，打破骨干网的垄断，引入更多的骨干网经营方，那么，在内容层面又有什么理由不支持更多的提供方？

近几年来发生的视频网站国有控股事件，视听许可证导致Btchina的关闭，以及IPTV被叫停等，背后都彰显着行政垄断。CCTV这次不顾瓜田李下之嫌充当反垄断、反电信、反联通的急先锋，但它自己却正受益于内容的垄断。

三网融合的死结和乱象正在于此，而乱象的发生都是因为背后行政逻辑的混乱。反垄断本是一件好事情，但正如笔者以前所说，所有的政策都应该符合人民利益的价值观和程序正义性，应该顺着合理的行政逻辑进行。反垄断也应该顺着“消费者-人大代表-国务院-各部委” 这样一个权责分明的行政逻辑，传递人民的利益和呼声。而判断是从人民利益出发还是神仙打架，不仅要看最终结果是否提高了人民福利，也要看是否遵循了这一行政逻辑。如果这一条逻辑不清晰，权力的授权和责任不明确，那么所谓的干大事的优势也消失殆尽，三网融合困局、神仙大战、动车迷局均无休矣！

(作者系上海金融与法律研究院项目研究员。文章仅代表作者个人观点，不代表本报立场。) 

电信和联通拥有两张全国性骨干网络，大多数内容提供商都在它们的网络内，包括广电、铁通在内的宽带运营商也必须依赖它们的网络

刘远举

据新华社11月11日报道，11月9日中午，在未征求相关部门和企业的意见之前，国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青就通过央视披露了正针对电信、联通进行反垄断调查。随后，人民邮电报严词批驳央视的报道，事情骤然变得戏剧化，引起了公众的极大关注。

这次反垄断法剑指电信、联通是2008年该法生效以来首次涉及大型国企。公正地说，在国内众多公用事业中，信息产业是发展得最好的，竞争也是最激烈的，没有之一。在百度输入“宽带、竞争”，反馈页面中会充满“恶性竞争、打架、诉讼、降价”等字眼，要说基层竞争血泪斑斑也毫不为过，但电信和联通却成为了被反垄断调查的首批国企，这难免让人疑惑。

虽然人民邮电报已严词批驳，但不管是央视的指责和人民邮电报的回应，都似乎有些糊涂，这让事情有些扑朔迷离。但任何迷雾背后，总有自身发展的逻辑。要理顺这其中的逻辑，可以顺着事情的脉络探寻下去。

国家发改委和CCTV的“实施不公平高价、搞价格歧视”的说法，其实是荒谬的和自相矛盾的。价格歧视这一方法，只能施加于厂商自己的消费者或客户，而不能施加于竞争对手。既然是竞争对手，又为何要购买对方的产品和服务？强势如微软，当年也仅是在Windows中捆绑浏览器来打压网景，而非把Explorer高价卖给网景。同样也难以想象可口和百事联合起来，对非常可乐进行价格歧视，把可乐高价卖给非常可乐。

不过，所有的荒谬都有背后的苦衷，所有的糊涂背后都有心中的明白。不管是CCTV的指控，还是人民邮电报的反驳，其实都是揣着明白装糊涂，回避他们不愿触及的方面。

荒谬的市场逻辑

反垄断法是针对市场而言的，所以剖析这个问题就应该先从纯市场角度出发，利用商业常识对宽带接入市场进行理性分析，就会得到一个清晰的结论。

由于历史原因，电信和联通拥有两张全国性骨干网络，大多数内容提供商都在它们的网络内，所以包括广电、铁通在内的宽带运营商就必须依赖它们的网络。为补偿中国电信和联通的骨干网投资，按照工信部规定，宽带提供商ISP之间的网络互联互通进行的是单向结算，即其他ISP交钱给电信和联通。实际上，这就可以看作广电、铁通等批发购买电信和联通的网络资源，再去分销给消费者。从这个意义而言，它们只是电信和联通的分销商，而非完全意义上的竞争对手。同时，电信和联通也有着自己的直营店，就如同一个厂家，既有分销商，也有直营店。

在这种模式下，针对三种不同类型的用户，电信和联通给出了三种不同价格。根据报道，电信和联通两个运营商的定价中，每G每月宽带接口，卖给弱势的铁通、广电等运营商100万元，卖给增值服务商10万-30万元，卖给内容服务商3万-10万元，这就是所谓的价格歧视。出现这个现象，是因为对于电信和联通而言，ISP、增值服务商以及内容服务商并不是同等类型的客户。网易、土豆网这样的公司以及增值服务商和内容提供商等，实际上是为骨干网增加了价值，更像是骨干网的合作伙伴；而作为分销商的铁通、广电则直接侵蚀了电信、联通直营店的利润，电信、联通采取价格歧视，一方面可以挤占这些分销商的利润，同时使分销商的服务变差，以提高自己的市场占有率。

在经济学上，所谓价格歧视就是对同一产品采取不同的价格，这种做法可以说是渠道管理中司空见惯的。笔者曾经撰写过有关Nokia串货事件的文章，Nokia针对不同地区的分销商制定了同一产品的不同批发价格，而且还采用了手机编码、专门部门暗访购买串货手机、发现后罚款，甚至取消串货手机质保等违法手段来严厉打击串货，保证价格歧视的顺利实施，进而挤占分销商的利润。与此同时，手机价格是由市场上品牌之间的激烈竞争决定的，而宽带价格则几乎是由电信和联通的直营店之间的激烈竞争决定的，所以，对分销商实行价格歧视，几乎和消费者面对的最终价格无关，而只影响厂商和分销商之间的利润分配。

对于铁通、广电这些分销商而言，购买电信和联通的骨干网络服务成为它们的一大成本。为了减少流量，它们不惜剑走偏锋，在内网上放上盗版游戏、盗版电影，甚至苍井空老师表演的节目，以避免客户到骨干网去下载，产生流量。

除此之外，为了规避电信和联通的价格歧视，“串货”就成为这些ISP的一个选择。所谓穿透流量，说白了，就是ISP以其他类型客户的名义去购买带宽，这和Nokia的分销商的串货行为非常相似，即高价地区的分销商以低价格地区的名义进货，两者在形式和本质几乎都是一样的。而电信和联通严控渠道，清查穿透流量，就如同Nokia严厉清查串货，而激起的反应也是相似的，都激起了反垄断的呼声。

根据反垄断法的条文，市场份额本身不一定能导出垄断，而需要有其他不当行为，价格歧视虽然带有歧视二字，但并不是垄断的充要条件。手机市场竞争激烈，但Nokia仍能对经销商实行价格歧视，在这个例子中可见价格歧视与垄断并无充要关系。超市买5送1、航空公司根据订票时间来制定价格都是典型的歧视性定价，但也均不构成垄断。同样，电信和联通是否垄断与它们是否对自己的分销商进行价格歧视无关，只和它们之间是否有勾结、是否有价格联盟、是否导致市场失去竞争力有关。反过来讲，价格歧视非但不能证明电信和联通的垄断，反而证明了在这一层面，其他ISP只是电信和联通的客户，“向竞争对手卖高价”这一荒谬指控本身就证伪了自己。

所以，从纯粹的市场观点出发，虽然可以发现价格歧视的踪迹，但却同时证明了这种价格歧视只是对分销商的渠道管理，因此反垄断法并不适用。不过，新的问题又出现了。电信和联通的行为是否完全正确？为什么它们不干脆地拒绝向其他ISP提供带宽？这些问题都暗示着电信、联通和其他ISP之间并非简单的平等市场关系。

讳莫如深的行政逻辑

电信、联通和其他ISP的关系，最主要的就是互联互通的关系。良好互联互通，对于电信和联通来说都是一件使它们和其他ISP同质化，降低它们的优势和利润的事情。但同时，这却有利于整个社会的福利，而且骨干网资源归根到底是国家资源，所以，运营商之间的互联互通就是国家的强制命令。

根据电信条例第十七条，电信网之间应当实现互联互通。主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求。电信条例还规定：主导的电信业务经营者向其他电信业务经营者提供网间互联，服务质量不得低于本网内的同类业务，及向其子公司或者分支机构提供的同类业务质量。同时，更为详尽的《公用电信网间互联管理规定》的第二十二条规定了网间结算标准应当以成本为基础核定。成本尚未确定之前，网间结算标准暂以资费为基础核定。但是，不但条例规定的处罚相当轻，仅为1万元以上10万元以下罚款，而且，网间互联、费用结算与分摊以及最终裁决权都在工信部。

这些法规综合起来就能得到这样一些理解：

首先，互联互通的法律关系不能简单地理解为平等的市场主体之间的法律关系，而是国家凭借公权力对互联互通进行干预的法律关系。也就是说，电信和联通必须互联互通以及必须为其他ISP提供服务，这是强制性的行政管制而非自然平等的市场行为，铁通等运营商依据政府规定才能强制性购买电信和联通的网络资源，这正是所有问题的核心。

其次，从同质服务的另一个角度理解当然就包含同价，而价格则应该依据成本而定，但是，价格的最终裁决权在工信部，因此，带有很大行政垄断的色彩。而且，鉴于处罚标准明显偏低，即使工信部有心，其监管也必然无力。所以，电信和联通对铁通等实行价格歧视，以及高于成本的定价，并非是在不正当地利用市场地位，而是没有执行好行政义务，违反的不是反垄断法而是电信管理条例，实质上不是市场垄断，而是行政垄断。但CCTV和人民邮电报都围绕市场和垄断法谈，不约而同回避了行政权力的垄断下的不作为。

背后的逻辑又是什么呢？

这就得从反垄断法谈起。一些对此次事件持欢迎态度的人们盼望反垄断由此扩展到“两桶油”，而专家则表示，这不太可能，因为背后的逻辑不太一样，因为“两桶油”并非市场定价，而是行政定价。这也正体现了国内反垄断法的逻辑——只反市场竞争中的相对垄断。

在这个前提下，既然电信、联通与铁通的关系是由电信条例确定的，根据规定，如果电信和联通违反了相关规定，也该由它们的上级管理部门也即工信部进行处理。退一步说，即使是垄断，也只是行政垄断，而想要打破这个垄断就又回到了三网融合的老问题上。这一幕，当然是相关利益方非常不愿意看到的。于是便有了违背各部委会议上的决定，把问题诉诸公众的一幕。这样一来，一则可以使这个问题超出工信部的范围，二来可以激起那压抑已久的民众感情，挟民意以令诸侯，事实的发展也正是如此。

但如前所述，反垄断法本来只能针对市场并不涉及行政领域。于是，其名不正，则其言难顺，搞出“给竞争对手高价”这样的指控。如果再往深一步，这种不顾程序、歪曲释法、爆料以激起民众激愤的做法，和那些打砸售楼处、绑架稳定的行为在实质上又有什么区别？

而人民邮电报即使搞不明白这一点，也起码明白电信、联通受益于行政垄断的庇护，在互联互通上工信部也难逃监管不力的嫌疑。所以，它们的火力也集中在从市场角度论证不存在垄断，而不谈确实存在的行政垄断下的庇护。

于是，不管是国家发改委、CCTV，还是人民邮电报，表面相互驳斥，但实际上，当说则说，不该说的则一点不提。于是乎，心中的明白就变为了表面的糊涂，背后的苦衷就表现为论点的荒谬，神仙混战也就昭然若揭了。可见，这场所谓的反垄断，不管是适用的法律还是目的，都是错误的，并不是市场逻辑下的反垄断，而是神仙之间的利益划分，试图用官僚寡头化去取代行政化垄断。

艰难的公众逻辑

虽然，国家发改委此次适用反垄断法在逻辑上并不清晰和规范，但是，对于老百姓而言，不管背后的推动力是什么，只要能起到好的作用就是一件值得肯定并固化下来的事情。既然国家发改委已经使用反垄断法来处理电信和联通违反行政法规的行为，最终指向骨干网的行政垄断，那么，同属这一逻辑的其他垄断行为也该受到反垄断法的限制，比如“两桶油”、国家电网。

而且，如果说中国的网络速度慢、资费贵的话，那内容方面的情况则更是有过之而无不及，而背后的深层原因也是行政垄断。群众购买宽带，本质上不是为了宽带接入本身，而是更为丰富的内容。内容贫瘠的网络，再快再便宜又有什么意义？所以，如果公众支持国家发改委对电信和联通进行调查，打破骨干网的垄断，引入更多的骨干网经营方，那么，在内容层面又有什么理由不支持更多的提供方？

近几年来发生的视频网站国有控股事件，视听许可证导致Btchina的关闭，以及IPTV被叫停等，背后都彰显着行政垄断。CCTV这次不顾瓜田李下之嫌充当反垄断、反电信、反联通的急先锋，但它自己却正受益于内容的垄断。

三网融合的死结和乱象正在于此，而乱象的发生都是因为背后行政逻辑的混乱。反垄断本是一件好事情，但正如笔者以前所说，所有的政策都应该符合人民利益的价值观和程序正义性，应该顺着合理的行政逻辑进行。反垄断也应该顺着“消费者-人大代表-国务院-各部委” 这样一个权责分明的行政逻辑，传递人民的利益和呼声。而判断是从人民利益出发还是神仙打架，不仅要看最终结果是否提高了人民福利，也要看是否遵循了这一行政逻辑。如果这一条逻辑不清晰，权力的授权和责任不明确，那么所谓的干大事的优势也消失殆尽，三网融合困局、神仙大战、动车迷局均无休矣！

(作者系上海金融与法律研究院项目研究员。文章仅代表作者个人观点，不代表本报立场。)