梦见自己站在水里:关于对煤炭行业纳税评估的探索与实践

今年以来，吕梁市国家税务局认真贯彻落实总局关于强化税源管理工作的会议精神，立足实际、积极探索、稳步推进，选择煤炭重点行业着力实施纳税评估，取得了初步效果。现将我们的做法介绍如下，与大家商榷。

一、确定重点评估行业，实施税源有效监控

纳税评估是一项全新而艰巨的工作，一下子在所有行业全部开展难度较大，难免顾此失彼。因此我们确定了“选择重点行业、选定重点县市，探索开展，逐步推广”的方针。首先选择了煤炭行业，对孝义、汾阳、柳林等几个产煤县市开展了纳税评估的探索与尝试。

选择煤炭行业的理由如下：

一是煤炭产业是我市主导产业之一，煤炭生产企业的发展和贡献在我市经济发展的各个时期均起着至关重要的积极推动作用。近年来，我市始终坚持不懈地大力推进经济结构调整，煤炭产业的结构优化、规模扩张。截止2005年底，全市共有合法煤炭生产矿井341个，其中100万吨以上煤矿已达9座，全市原煤产量达到4120万吨，税收贡献率达到20．13％。煤炭产业作为市域经济发展的重要支柱，作为我市重点税源的地位仍然举足轻重，不可或缺，其税收收入的增减变化，直接影响到全市税收收入计划的完成。因此，煤炭产业的税源监控和管理始终是我局着力加强的重点工作。

二是原煤行业税收管理难度大，需要更加有效的评估方法和手段才能防止税款流失。由于煤炭生产属地下开采，生产产量、销售数量、用工人数难以监控，各家煤矿因煤层、煤质的不同以及矿井开采深度的不同，其吨煤所耗料工费也不同，与产量的配比关系也不同，税负率也不同。而且，多数煤矿为私营经营或个人承包经营，生产经营规模不大，难有完整的产量、销量日报记录，申报纳税很难真实，即使一些煤矿有一些原始凭证资料，如煤炭工人工资表、每班出煤统计等资料，但在检查过程中，煤炭业主一般都推诿拖延不愿提供或者提供不全，因而难以取得准确的征税数据，难以调查核实。因此税务机关只有制定更具适应性的管理办法，采取更具科学性的评估手段，才能实现煤炭税源有效的监控。

三是原煤行业税负偏低，导致行业间税负不公，需要通过纳税评估，加强对该行业的监控。近年来受经济增长和能源紧缺的影响，原煤需求大量增加，市场供不应求，销售价格上涨，我市煤炭生产企业生产能力、产量大幅提高，销售收入增加，而煤炭行业的税收收入2005年实现增值税89831万元，行业平均税负仅为8．21％，与煤炭企业的生产销售并不相称。为了解决行业税负不公，必须加大对煤炭生产企业税源控管的力度，而实施有效的纳税评估就是加强煤炭企业税收征管的一个突破口。

二、建立评估协作机制，实施部门精度联动。

为了把纳税评估工作落到实处，我们建立起了评估协作机制，实施了计征、税源、稽查三部门的“精度联动”，通过税负预警、纳税评估、立案稽查三个环节的密切配合，建立起环环相扣的链条式评估协作机制。具体方法如下：

一是计会部门建立税负预警制度。针对全市主导产业经济增长迅猛但税负水平不平衡的状况，进行重点监控、重点分析，并充分运用CTAIS有关数据和TRAS(重点企业监控软件)的企业表、产品表等有关经济指标，进行细致的数据分析。通过数量关系分析，测算本地区各个行业的平均税负。在此基础上将每个重点监控户的税负与平均税负进行比对。计会部门要对明显偏离平均水平的企业填制《重点监控企业税负预警报告表》，移送税源管理部门。

二是税源管理部门与计会、稽查部门建立税源监管联动机制。税源管理部门要定期接收计会部门转来的《重点监控企业税负预警报告表》，对税负异常的企业进行纳税评估，必要时要深入企业进行调查。通过对异常企业的纳税评估，从中发现有偷逃税嫌疑的企业，为税收稽查提供选案依据。在纳税评估之后，税源管理部门要填制《增值税纳税评估重点指标分析表》，反馈计会部门。税源管理部门还要在纳税评估结束后，对存在税收违法行为且已达到稽查立案标准的，经主管领导批准，制作《增值税纳税评估移交单》传递到本级稽查部门。

三是稽查部门与税源管理部门建立评估选案联动机制。定期接收《增值税纳税评估移交单》，并对纳税评估中发现可疑企业纳入选案基础资料库，作为稽查选案的重点对象。对于纳税评估中发现有重大偷税嫌疑的企业，经领导批示后，作为重大交办案件直接进入稽查程序。在稽查结束之后，稽查部门要填制《增值税纳税评估移交问题反馈单》反馈税源管理部门。

通过以上三个部门强强联手，使纳税评估既做到有的放矢，又做到有始有终，真正落到实处，起到实效。

三、选择纳税评估模型，确立指标预警分值。

为了提高评估的科学性和精确度，我们经过深入调查和仔细研究，找出了煤炭行业税收管理的内在规律，确定主、辅指标，积极探索煤炭企业纳税能力评估的方法和模型，按照国家税务总局加强煤炭行业税收管理的通知(国税发[2005]153号)规定的纳税评估模型，结合我市实际情况认真进行了分析论证，最终认定采取生产能力法评估模型、电费成本模型、工资成本模型，较为适合我市的实际情况，既简便易行，又便于操作切合实际。在选择了适合我市实际的评估模型后，我们对重点行业制定了警戒值，测算了有关指标(如行业税负率指标、销售收入变动率、应纳税额变动率等)预警值，努力实现税源管理的科学化。

1、原料成本模型。煤矿企业投入生产的坑木和其生产的原煤掘进的巷道成正比，掘进的巷道和原煤产量成正比。测算公式为：

评估月份原煤产量=评估月份所耗用的坑木根数÷吨煤所耗用的坑木根数

评估月份原煤销量=评估月份原煤月初库存+评估月份原煤产量-

评估月份原煤月末库存

评估月份原煤销售收入测算数=评估月份原煤销量×评估月份销售单价

2、电费成本模型。每个煤矿的客观条件决定其单位产量所耗用的电量基本稳定，以此为评估依据，根据生产耗用的电量测算产品的生产量，进而测算其销售额和应纳税额。测算公式为：

评估期产品产量=评估期耗用电费金额÷吨产品耗用电费金额

评估期产品销量=评估期产品产量+评估期初产品库存－评估期末产品库存

评估期产品销售收入测算数=评估期产品销量×评估期产品销售单价

使用此模型测算原煤产量时，评估期耗电量应扣除抽水、通风用电。

3、工资成本模型。煤炭生产企业大多实行管理人员固定工资、生产人员效益工资制度，计提的工资和原煤产量成正比。煤矿每月所发放的工资可以从企业提供的工资花名册上取得，或者到采煤包工队了解。测算公式为：

评估月份原煤产量=评估月份所计提生产工人工资÷吨煤生产工人工资

评估月份原煤销量=评估月份原煤产量＋评估月份原煤月初库存－评估月份原煤月末库存

评估月份原煤销售收入测算数=评估月份原煤销量×评估月份销售单价

评估月份所计提生产工人工资=评估月份所计提工资总额-管理人员工资

在选定评估模型之后，我们从实际出发，通过对各类型的煤炭生产企业的综合调查、筛选、测算，初步确立了煤炭行业各项指标的参考预警值。

1、税收负担率。即评估期应纳增值税额与应税销售收入的比值。测算公式为：

税收负担率＝(评估期应纳税额÷评估期应税销售收入)×100％

参考预警值：8．30％—11．45％

2、煤炭销售收入变动率。即测算煤炭企业评估期的煤炭销售收入与一定期内的同期收入之间的差额比值。测算公式为：

煤炭销售收入变动率=(评估期煤炭销售收入-基期煤炭销售收入)÷基期煤炭销售收入×100％

参考预警值：25．55％—44．46％

3、煤炭产出测算量。煤炭生产企业投入生产的坑木、炸药、雷管等原料和其生产煤炭掘进的巷道及煤炭产量成正比，根据我市煤矿的生产实际，坑木的使用情况不易掌握，而炸药的来源渠道相对固定，数据较为准确，因此，我们将炸药的使用做为测算煤炭产出量的数据指标。测算公式为：

评估期原煤产量=评估期炸药使用量×原煤产出量/吨炸药

参考预警值：

炮采为5000—6000吨原煤产出量/吨炸

综采为16000—17000吨原煤产出量／吨炸药

4、应纳税额变动率。该项指标的运用主要是针对煤炭企业是否有少计或不计收入以及视同销售、其它业务收入等隐性应税收入是否纳税的分析。测算公式为：

应纳税额变动率=(评估期应纳税额-上年同期应纳税额)÷上年同期应纳税额×100％

参考预警值：20％—55％

四、运用相关评估模型，实施行业精确分析。

在深入调查，全面掌握我市煤炭生产企业的管户底子、生产能力、煤炭品种和市场销售价格等企业的基本情况后，我们按照国家税务总局加强煤炭行业税收管理的通知(国税发[2005]153号)规定的纳税评估模型，结合煤炭企业各自的地理位置、道路交通、设计生产能力、地质情况、煤炭品种、质量和市场价格综合分析计算评估确定各煤矿的纳税能力预警值指标，作为每月对各煤矿纳税评估指标。孝义市对煤矿计算确定的预警值指标，还由市政府印制成册，向社会公布，实行公开、公正、透明，接受社会监督。

税源管理部门在每月1—10日申报期结束后，根据计会部门的预警信息，对税负、产量、销售或纳税异常的煤炭企业进行专项评估，根据煤炭企业的产销存情况和生产能力、煤炭品种、质量和市场价格、防伪税控开票情况和应纳税额与确定的纳税预警值指标，运用相应的评估测算模型进行综合分析，确定应纳税额。实际应纳税额与纳税预警值指标差异较大，申报纳税异常的，税收管理员及时与纳税人进行约谈举证，要求企业进行自查，实地调查，发现纳税人少缴税款的，要求企业进行补充申报，涉嫌偷税的移交稽查部门进行重点稽查，从而有效堵塞了漏洞，保证了税款的及时足额入库，促进了煤炭企业税收收入的增加。

五、开展纳税评估实践，初步取得可喜成果。

(一)今年6月份，汾阳市局对税负低于行业警戒值的24户煤炭企业分别组织专人进行重点纳税评估，通过集体约谈和个别约谈、举证，3户企业由于购销合同终止、产品质量问题等原因造成指标异常，其余19户纳税人主动消除涉税违法后果，补缴税款936万元。纳税评估的探索和实践，逐步加大了国税机关对纳税申报的监控力度，零申报、负申报比例不断下降，保证了国家税款及时足额入库。6月份征收税款4872万元，比前五个月平均入库翻了一翻。目前，纳税评估已成为日常税源管理的重要内容和工作手段。

(二)通过今年以来我市重点县市煤炭行业的纳税评估工作，明显加强了对该行业的税源管理，通过及时预警、科学评估、有效稽查三个环节的联动监控，有效堵塞了管理漏洞。原炭生产的税收贡献率已由去年的20．13％到今年6月底已上升到23．49％，行业税负已由去年底的8．21％上升到了8．89％。

(三)全面推广进展情况：目前，我局已指定业务科室(流转税科和征管科)对孝义、汾阳、柳林等县市纳税评估的成功经验进行总结，将在此基础上研究和制定出全市的纳税评估制度和办法，评估范围也将扩大到焦炭行业和冶炼行业。按目前的进展情况，三季度将完成制定和推广工作，四季度将在全市范围内进行推广，届时我市的税源管理将会依托科学化和规范化的纳税评估迈上一个新台阶。

六、现阶段纳税评估存在的问题

一是不能以评估指标作为唯一的评估标准。评估使用的指标都是根据各行业在正常生产经营情况下计算出来的，但这些指标不包涵企业的突发风险、资金流向、季节变化等诸多因素，这样带来的局限性是，仅靠指标不能涵盖所评估企业的全部生产经营和纳税情况。所以在今后实际评估中不能仅以指标为标准，还应进行实地调查。

二是评估人员素质有待提高。评估工作专业性强，对业务水平要求较高。评估人员不仅要掌握纳税评估指标，而且还要懂得企业的生产经营管理，精通会计处理，熟练掌握计算机操作技能。因此，进一步加大纳税评估方面的培训力度，提高评估人员综合素质，以充分满足评估工作的需要。

三是信息量的不足直接影响着评估工作的效率和成果。从目前运行情况看，一是内部信息尚未共享。税务机关内部的上下级之间，以及征、管、查等部门之间协调还不够。尽管我们建立了计会、税源管理、稽查部门的预警信息传递制度，但纳税申报、发票使用、报税认证等资料信息统一归集在办税大厅，重案、专案在稽查部门，评估人员要取得评估所需资料仍然需要在各部门间往返查找，手工记录，信息获取仍然相对困难；二是外部信息收集困难。对原煤产出指标的分析需要安全监督部门在查阅矿区地形地质图、采掘工程平面图等地质资料、煤层分布情况、生产技术水平等方面的支持，在资金流向方面需要银行部门的配合，在使用炸药量方面需要公安部门的协助等等。由于没有强有力的协作机制，对方单位并没有提供信息的义务，许多资料完全依靠个人关系，这就导致获取外部信息难度较大。或者定期的纳税评估中不能及时取得相关资料，从而影响了纳税评估的时效和质量。因此，一方面应尽快制定评估部门与其他相关业务环节的纳税信息共享制度，另一方面应由单位出面加强与相关外部业务单位的联系，建立起长期、稳定、高效的信息交流协作机制。

四是由于我市煤炭产量监控系统尚未安装，因此纳税评估只能建立在纳税预警指标测算的基础上。如果企业存在账外销售，而应纳税额、销售收入基本稳定，该户企业就不会进入税负预警范围，也可能就不会对该户企业发起纳税评估，就会导致税款的流失。因此，建议尽快安装煤炭产量监控系统，真正把各企业的产量控制住，用更加准确的产量值进行纳税评估，从源头上实现对煤炭税源的有效监控。