“田子坊”效应引发的思考

朱荣林教授在复旦大学的演讲

2011年11月20日   08：08－思想者·连载   稿件来源：解放日报   作者：朱荣林

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　　思想者小传

    朱荣林 教授、博士生导师。国家发改委区域规划咨询专家、国务院发展研究中心原上海发展研究所所长，上海市人大常委会第一、二届决策咨询专家，上海市政府第二、三届决策咨询专家。先后兼任华师大、复旦、山东大学、中国社会科学院研究生院、上海大学等院校教授。专著有《经济发展论稿》、《现代经济理念》、《走向长三角》、《思路与判断力》、《成败萧何》、《战略时代》、《峰回路转》、《沉舟侧畔》、《解读田子坊》、《发展纵横谈》等。

    发展模式的变迁涵盖了政府职能的转变、资源配置方式的转变、经济增长方式的转变、资本积累方式的转变和财富分配方式的转变。上述 “五大转变”折射出政府利益主导地位与市场效率导向地位、无形要素地位与有形要素地位、国家制度与社会制度之间关系的调整和变迁。所有这些变迁，均在田子坊成长的历程中留下过踪迹。

    田子坊自2001年改造起步至今，先后经历了初始创业阶段和探索成长阶段，现已步入转型发展阶段。田子坊初始创业阶段完成了街区功能定位、主导产业选择和内外资源整合 （增量资源导入和存量资源盘整）的三大目标，这些目标实现的艰巨性，凸显了我国政府职能转变的必要性；田子坊探索成长阶段经历了市场制度改革、政策框架设计和品牌地位培育等三大任务，这些任务的复杂性，彰显了我国经济转型的长期性。

田子坊效应的价值

    田子坊效应的本质是，将旧区改造的实施系统逐步从政府作为主体转向以非政府作为主体，从传统的 “与民争利”走向了 “让利于民”，从传统的微利性的代工企业走向增利性的创意企业，其深远影响不可低估。

    经过初始创业阶段和探索成长阶段的田子坊，已成为全社会舆论关注的热点。原因在于，田子坊的成功不仅改变了我国城市旧区改造的传统模式，还对我国现阶段社会利益分配格局提出了尖锐的挑战，其深远的意义已远远超越了经济领域，甚至在社会领域和文化领域激起了涟漪。因此，对于 “田子坊”现象的认知应当从前瞻的、历史的和发展的视野去评估，要站在上海资源储备结构与生产结构相协调的基点上，站在上海历史文脉亟待传承的基点上，站在上海城市功能面临快速提升的基点上去把握，方能取得共识。

    共识一：田子坊效应正在导致社会利益分配模式从行政垄断为主导走向市场竞争为主导。

    城市旧区，尤其是历史文化街区的改造所产生的效益是全方位的，除居住性和经营性地产效益之外，还应有文化产业效益、都市型产业效益及其他效益。但是，我国大多数开发商除青睐于居住性地产和商业性地产效益之外，较少考量其他综合性效益的创造，从而导致社会总效益的减量。这种 “减量”在单纯追求GDP增量的传统发展模式中已充分地体现出来，其主要表现有：其一，无效增长损耗了国力；其二，决策失误导致效益损失；其三，疏于文化资源保护导致城市无形资产大量流失。我国旧城改造中社会总效益的“减量”，是完全由传统的改造模式所造成的。由于政府财力之限，这种改造通常只能借助于开发商的力量去实施，其利益在开发商、政府和被改造街区居民之间实行按资分配，结果往往是开发商得大头，政府的非税收入是中头，居民一次性动迁补偿是小头。这种分配方式及其结果符合了开发商的趋利动机，也迎合了地方政府 “现卖现收”的短期财政预算平衡的目标，但于居民则丧失了一次 “资产性收入”的机遇，而于全社会更是流失了一份“沉淀了的历史文化价值”。

    “田子坊现象”改变了这种模式，使旧区改造产生的利益局限于政府与居民之间进行分配，不仅其大头归居民，而且使利益的获取走向稳定性和长期性，即居民长期收租金，政府长期得税收，既有利于改善居民收入预期、提高即期消费能力，还有利于改变政府短期经济行为，提高可持续发展水平。其中尤以将一次性征收重税费转化为长期征缴的低税，其意义之深远不可小视。当全社会总福利减少、消费倾向下降的今天，将集中的税赋分摊至未来，正是我国税制改革之方向。

    共识二：田子坊效应促使公共资源的配置从少数人选择走向多数人选择。

    社会失去和谐的一个根本原因是公共资源配置偏离了多数人选择的轨道，而堕入了少数人选择的模式。政府政策的有效性评价应当符合经济学上的 “帕累托改进”的原理，以求让所有的社会群体在制度重新安排中都能享受到政策的恩泽，即使不受惠的群体也不致于利益受损。据此对照，随着田子坊街区改造的深入，反而其社会矛盾渐趋减少的事实证明，作为一种公共资源的配置， “田子坊现象”符合公共选择的模式。这里有数据证明，田子坊出租受益户数正在高于非出租户数，后者虽非受益户，但也非受损户，且随着业主数量的递增，承租面积必将进一步扩张。只要管理部门协调得力，借势加大整幢出租比例，则完全可以逐步消化非出租户数量。田子坊实行的 “居改非”政策是推动田子坊模式走向完善之关键，它既符合当代发达国家推行 “非登记式微型企业制度”的趋势，又顺应了上海就业机会多元化的客观需要。

    共识三：田子坊效应推动城市旧区改造的实施系统从以政府为主体走向以非政府为主体。

    现行城市改造主体的定位，皆起源于政府直接介入经济的背景下，国人对房地产业在我国经济崛起中的地位缺失正确评估之故。世界经济发展史证明，没有一个完成工业化使命的国家是靠房地产业主导的。而美、日经济发展史经验证明，房地产业往往是国家工业化完成之后才有更广阔的发展空间。我国这种 “抢道”式的发展，其结果是将城市化与房产化等同起来，进而导致城市化进程背离了社会财富的积累。因为，大规模的城市开发产生的收益在现有利益分配机制下不具有普惠性，只能加剧贫富之间的 “马太效应”。它不仅与国民实际购买力相脱节，又与我国稀缺资源的可持续配置相背离。

    国外经验证明，政府作为城市旧区改造实施系统中的角色，其主要任务在于规划、协调和服务 （包括法律服务）。但我国由于现行财税体制的驱使，在财权与事权有失对称的压力之下，地方政府被迫过度地介入了房地产开发，旨在短期内构建“第二财政”，其后果必然导致土地资源配置效率低下，使地租失去了经济调节的作用，导致城市景观生态严重失衡，历史文化底蕴淡化。这种权宜行为，对于缓解本届政府财力困境尚情有可原，但对后续政府却是有百弊而无一利。因此，变换旧城改造的实施主体已成历史之必然。

    田子坊效应的本质是将旧区改造的实施系统逐步从政府作为主体转向以非政府作为主体，其结果有三：一是改变效益特性。旧区改造产生效益的特性将从短期走向长远，从单一走向综合，从外流走向内聚。二是改变投入特性。旧区改造投入的特性将从低效走向高效，从财政走向社会，从业主出资走向客户带资。三是行为评价不一。对其行为模式的态度，很可能会形成社会主动、政府被动，社会肯定、政府保留的局面，原因往往受制于观察事物角度和利害关系的差异。

    稍有观察能力者均不难看出，田子坊模式的本质在于从传统的 “与民争利”走向了 “让利于民”，从传统的微利性的代工企业走向增利性的创意企业，其深远影响不可低估。历史是现实的殷鉴。我国历史上几次著名的经济变革，诸如汉代的盐铁专卖、王安石变法、张居正的重新界定田亩、廊清的赋税改革等，之所以均以“强国富民”的目标起步，却无不回归于聚敛民财之结局，皆因改革决策者毫无例外地走上了公共资源配置的非公共选择之路，以至于不得不屈从于社会庞大的既得利益群体之压力。

转型期的制度重建

    回顾田子坊的产业集聚，功能目标定位决定其主导产业是文化创意产业，出于商旅文产业联动的需要，辅之于一定比例关系的饮食、购物、观光所需的行业，以构建合理的产业生态关系是完全必要的。但行业生态是由企业生态来体现的。这种体现，它主要表现在文化创意企业与非文化创意企业之间的配比关系，其间应该有一个合理的 “度”。

    当前田子坊正在步入转型发展阶段，其任务是要将其发展建筑在一系列制度重新安排的基础之上，其内涵包括：一、运用市场规制的力量，促进其从低效市场走向有效市场，检验标志在于田子坊企业进退市场成本的高低，田子坊管理法规遵守的程度；二、政策层面要从差异性管理走向规范性管理，其内涵是使政策资源的配置从内外有别走向一视同仁；三、品牌地位要从 “借牌”营利走向价值管理，其内涵是从违规 （脱离田子坊主导产业定位）经营品牌走向全方位维护和共享品牌资源。

    管理制度的重建，旨在确立田子坊正在构建的四大地位，即：功能目标地位、主导产业地位、有效市场地位和园区品牌地位。为巩固四大地位，田子坊在转型发展阶段必须站在上海 “十二五”规划所提出的 “中心城区及拓展区要增强城市服务功能，提升现代化国际化水平，成为传承历史文脉，彰显城市魅力，发展服务经济的主要承载区”的高度，重新审视其功能建设、市场建设、组织架构及其综合效能，扎扎实实地处理好下面几个关系：

    第一，园区功能定位与功能管理的关系。

    根据地区比较优势设定功能目标和主导产业定位，是田子坊初始创业阶段定位设计的 “高招”，它符合国际贸易理论的基本原理。原因在于，发展具有相对优势的产业，可以实现对地区资源的最优配置。从这一考量出发，田子坊作为文化创意产业集聚区的功能定位，是基于它特定的 “人多地少”资源结构矛盾的考量，旨在导入物耗低、能耗低、污染少和就业多的都市型、知识型的微型企业。最终目标导向是试图向全社会提供一种崭新的发展模式，来缓解当今社会面临的两大矛盾：一是财富与资源的矛盾；二是财富与幸福的矛盾。园区功能的正确定位是田子坊生命力之所在，也是田子坊转型发展的依据和标尺，不应随意更改或偏离。

    第二，园区主导产业与配套产业的关系。

    主导产业是地区经济发展的驱动力。通常说来，它之所以能对其他产业发展形成带动效应，是源自它吸收了先进的科技成果并导入了新的生产函数。而技术创新往往会推动企业制造、销售、管理和组织方式的创新，是一种新生产力的体现。由于新产品是创意企业的看家本钱，它所创造出新的市场需求，既会包含生产领域的需求，也会形成消费领域的诸多需求，诸如旅游、购物、休闲和餐饮等消费需求。为适应这种需求，相应配套的产业开始向其依附并集聚。这种现象可以追溯到20世纪20年代的汽车工业和20世纪80年代的电子工业的集聚配套现象。但是，作为一个具有特定政策环境设计的产业园区的产业集聚，是在有关方面支付了经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的成本之后的集聚。因此，园区内带动与被带动的产业之间必须构建一个符合生态结构的比例关系。

    许多实践证明，影响和制约主导产业 “带动效应”发挥的有两种原因，一种是主导产业由于非经济性质的干预而降低了资源配置效率，进而提高了经营成本；而另一种则是集聚区产业配比失当，挤压了主导产业发展空间。回顾田子坊的产业集聚，功能目标定位决定其主导产业是文化创意产业，出于商旅文产业联动的需要，辅之于一定比例关系的饮食、购物、观光所需的行业，以构建合理的产业生态关系是完全必要的。但行业生态是由企业生态来体现的。这种体现，它主要表现在文化创意企业与非文化创意企业之间的配比关系，其间应该有一个合理的 “度”。这个 “度”是一种生态标志，喧宾夺主不是生态，一枝独秀也违反了生态。日前，田子坊的统计数字证明：非文化创意企业的增速远远高于文化创意企业的增速，以2010年与2005年企业数据作对比， 5年之内文化创意产业企业数只增长了2.05倍，而购物企业增长了12.31倍，餐饮企业更是增长了34倍，其他企业增长了2.5倍。创意产业园区的企业结构演化趋势若不加引导，必有危及园区功能定位之虞。

    第三，园区管理与园区服务的关系。

    从创意产业园区管理要素分析，完整的系统管理必须包括计划、组织、指挥、协调和控制五大功能，与此相对应的也应当有五大管理部门或是职能部门。计划是管理的决策功能体现，其主要职能是负责园区功能目标的设定及对策的形成，实际上是 “目标管理”与“过程管理”的协同设计。这个部门通常是由区政府在行使职能。组织、指挥的任务是负责园区 “过程管理”的具体实施，旨在使过程管理具体化，成为便于操作的抓手，同时又能置身于统一步调之中。这个部门实际上由区政府若干职能局在行使职能，并已形成了多头管理格局。

    协调部门有两大任务，一是使职能部门之间能建立有效的分工合作关系，有利于资源整合，提高效能；二是使园区 “过程管理”不偏离园区的 “目标管理”。这个部门的职能实际上集中于园区管委会，问题是这种协调更多地还只是停留于原则协调之上，而非对具体项目的协调。控制的任务是使园区管理的过程能构成开放的网络系统，使其有反馈、有评估、有制约。这个部门在田子坊管理系统中尚且缺位，原因是非政府组织应当是这个部门的主体，但目前几乎在所有园区 （田子坊也不例外）中尚未建立。通常说来，决策系统是园区计划的制订者：区政府各业务部门及其下属子系统是计划实施的组织和指挥者；有关办公室和综合职能部门是计划实施的协调者。从管理要素配置重心去分析，除了计划、组织、指挥系统，其管理成分多于服务成分之外，协调和控制系统的大量工作均系服务成分为主。所谓管理寓于服务之中，揭示出二者的相关性：管理是服务的规范化体现，而服务则是管理的人性化标志。

    从园区管理与服务的设定中，我们应引出的深层次思考是：亚当·斯密和马斯格雷夫关于政府经典职能的表述，是我国政府职能和行政方式转变的依据，其转变方向有三：一是从政策型政府走向法治型政府。要使政府的职能从 “无所不能”、 “无所不为”的地位，转向受制于法律约束的政府。园区管理的手段是法规，而非行政命令。二是从利益型政府转向责任型政府。要使政府的身份从特殊利益集团，转向公益集团。园区的管理和服务均属公共物品的范畴，而非盈利性质。三是从管理型政府转向服务型政府。要使政府的岗位从社会主管，转向社会雇员。园区 “管理委员会”应当向园区 “管理与服务委员会”过渡和转型。权力转移的过程，其最高目标是促使一个由行政权威控制的计划经济转变成为一个自由交换的市场经济。

    第四，园区政府组织与非政府组织的关系。

    政治经济学一个最基本的观点是生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，而绝不是相反。历史上每一次重大经济危机发生之后，社会之所以会继续前进，均源自两大创新，一是制度创新，二是技术创新。 1998年东南亚风波如此， 2008年金融海啸也是如此。危机发生之后普遍出现的制度变迁，便是生产力决定生产关系的铁证。而制度创新之后伴随着的一场场新技术革命，又是生产关系对生产力具有反作用的明证。

    从这个观点出发，当经济基础从计划模式转向市场模式之后，与计划体制相适应的高度集权政府体制，应当及时转向与市场体制相适应的相对分权政府体制，这就是政府职能的转变，其核心是将手中部分权力让渡给社会。政府职能的这一转变，实际上是一个职能分解并向社会转移的过程。这种转移的氛围是基层民主政治和企业民主政治，而其载体则是非政府组织。就田子坊一类的文化创意产业园区而言，其非政府组织架构的设计，应当有助于园区公益事务民主决策（参与）的制度，公共利益民主协商议事制度，公共建设听证制度，园区企业与原住民利益诉求的表达与沟通制度，以及对政府部门工作的评议制度等的形成。之所以要设立此类制度，其原因在于管理是一种权利与义务的复合体，但其本质体现为一种权力，而权力往往具有自我扩张的惯性。

    因此，必须辅之以上述一系列制度去制衡和约束。许多历史事实证明，对于滥用权力的最有效的约束往往不是靠监督，而是制衡。原因在于，监督手段的先天性不足就在于它与被监督者之间存在着信息、地位和资源上的不对称性。我国各地食品安全事故频发的教训便在于此，而并非缺失监督者。