纳税评估理论溯源及其现状分析

　　[摘要]目前国内还没有对纳税评估问题从数量化、模型化的角度进行系统的研究，基本上还停留在传统的定性分析和经验研究层次上。国外非常重视涉税各方面信息的搜集、整理工作，依托各方面力量建立了全国联网、和各部门对接的数据库。国外评估的技术和手段智能化程度高，管理主动，完善的社会信用体系是市场经济有效运行的推动剂。只有依托计算机和网络实现的模型、数据库，才能高效的工作、得出科学的决策方案。


　　［关键词］税收遵从；税收征管效率；数学模型

　　一、引言

　　税收是政府财政取得收入的最主要来源，是政府为满足公共需要而向社会提供公共产品的成本和费用，也为政府实施宏观经济调控聚敛必要财力。然而由于我国市场经济体制还不成熟，纳税人遵从度水平明显较低，纳税人很容易仅从自身经济利益出发，为减少税负的税收不遵从行为如影随形，导致税收流失这一税收征管中的大难题。据专家估测中国50%的国有企业、60%的乡镇企业、80%的私营企业、95%的个人存在偷漏税行为，在15000亿美元的世界隐形经济中，中国占了1/10即1500亿美元，占全国GDP的15%，其中偷漏税占了相当的一部分（马世领.李峻岭2002）。因此，如何对纳税人纳税申报内容的真实性、合法性进行评估具有重大的现实意义，有关纳税评估的理论与应用已引起政府机构、学术界和信息产业部门的普遍重视，如国家税务总局已要求各税务局逐步建立由专门机构负责处理的纳税评估工作，并进一步要求掌握并积累资料，建立科学、实用的纳税评估模型，尽早形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系；国家自然科学基金委数理科学部多次将金融与财政科学中的数学问题作为鼓励研究领域。本文将重点从纳税评估理论溯源展开讨论，考察“纳税评估”工作在国内外开展的现状，分析国外成功经验的借鉴价值和国内实践的不足之处，并对“纳税评估”工作方向提出自己的见解。

　　二、纳税评估理论溯源

　　税收遵从是税务管理部门对纳税人依法照章纳税状况的评估和描叙，税收遵从的理想状态是：按要求进行税务登记；及时进行纳税申报并按要求报告相关涉税信息；及时足额缴纳或代扣代缴税款。把纳税人的应征税额与申报税额差距称为税收遵从度或纳税评估测量程序；通过完善的税务服务体系，包括审计、评估、教育和处罚等手段，来缩小这个“差距”，税务管理目标主要就是缩小应税额与实际征收额之间的差距，即提高纳税遵从水平。纳税评估就是通过对纳税人税务登记、纳税申报、税款缴纳、发票管理、财务申报、税务稽查及政府相关部门提供的纳税人有关诚信方面的信息进行全面评价，因而纳税评估工作是既能经济可行达到这个管理目标，又是竭诚服务于纳税人和社会的一项举措，有利于转变政府工作方式，服务于社会经济的和谐进步。

　　从税收遵从的形成原因来分析，税收遵从可划分为防卫性遵从&因高估被查处可能而回避违法’、制度性遵从&因税制严密而被迫履行纳税义务(和忠诚性遵从&自觉纳税(三种。从税收实践的角度而言，税收不遵从即纳税人与税收遵从理性状态的背离更受政府和税收征管机关的关注。根据纳税人的主观因素可将税收不遵从分为无知性不遵从（不了解税法和具体的纳税义务）和知觉性不遵从（主观上存在减轻自身税负动机的）两大类型。一般税收遵从研究是以知觉性不遵从为研究对象，即认为纳税人主观上存在减轻税负动机的逃税行为（具体包括偷税、漏税、欠税、骗税与抗税行为），纳税评估正是针对纳税人知觉性不遵从的评判、测算。通过行之有效的纳税评估工作，一方面可以达到良好的税收遵从状况，并使纳税人避免承担相当多的成本，如搜集、保存必要资料和收据的精力及时间，约见税务顾问和咨询税务机关的交通费用，因不理解纳税规定而产生的焦虑等等；另一方面，纳税人税收不遵从的每一种行为方式都指向了同一个具体的目标即减轻税负，直接构成了税收流失，因此，不论是出于税制设计的目的而在事前考虑税收遵从对税制实施结果的影响，还是为了在已有税制的运行过程中对税收流失进行控制、提高税务征管的效率，必须切实加强纳税评估工作。近些年来，我国税务机关逐步推行纳税评估工作，并组织相关人员进行了认真细致的研究，初步制定了由“评估分类评定———初审———复审（约谈取证）———评定处理———成果分析———资料整理”等流程组成的纳税评估操作规范，同时利用税务管理软件对涉税信息进行采集、加工、分析和处理，为确定稽查对象、实施纳税信誉等级管理提供了全面的信息来源，提高了税源监控能力，降低了异常申报率，堵塞日常管理的一些漏洞，取得了一定的效果。然而在我国纳税评估问题远未解决，纳税评估理论与应用研究还仅仅处于起步阶段，毕竟纳税评估本身就是一个复杂的系统工程，需要综合各种手段、多部门通力合作才有希望取得理想的实际成果，即使在西方发达国家也仍处于不断完善发展时期。

　　纳税评估从本质上讲是对纳税不遵从行为的评判、测量，是对征管工作的总结，也是涉税信息的深度加工、处理。特别是WTO规则的深化，纳税评估作为国际通行的税收管理惯例与做法，是税收征管改革的方向性选择，纳税评估工作是新条件、新形势下，提高税收征管效率的客观要求。

　　三、纳税评估工作现状分析

　　（一）国内“纳税评估”工作现状分析

　　正因为对纳税人纳税申报内容的真实性进行评估具有着重大的现实意义，有关纳税评估的理论与应用已引起政府机关、学术界和信息产业部门的普遍重视。例如，国家税务总局要求各地税务机关在信息化支持下，实施对所辖税源的全方位、全过程监控，及时全面掌握纳税人生产经营、财务核算情况，对纳税人申报情况进行评估；除对纳税申报直接相关的财务、会计账本、报表以及凭证等资料审核评估外，要加强对与生产经营相关信息的真实性审核，要逐步建立由专门机构负责处理的纳税评估系统；并进一步要求掌握并积累资料，建立科学、实用的纳税评估模型，尽早形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系（美国加州大学伯克利分校，1998）。

　　北京市地税局在2003年全系统年度工作会议上明确把“树立一流观念，积极开展纳税评估工作”作为工作重点，并和北京SPSS公司展开合作，把数理统计方法引入到纳税评估工作，期望通过SPSS软件在建立完整规范的数据库系统之上提出一种成熟、科学的纳税评估问题的统计分析解决方案；湖南省国家税务局把2004年定为“纳税评估年”，并积极推行纳税评估理论和应用解决方案的研究；国内大部分税务机关己成立“纳税评估”工作小组或管理局。

　　然而我国税收征管现代化程度较低，虽然我国税务机关以“金税工程”为核心，基本完成涉税信息的搜集与整理工作。但还没有形成与海关、银行联网的完善税务数据库。并且数据后期加工和处理方法与技术落后，使大量信息闲置浪费，建立科学、有效的数据处理模型已成为目前税务信息化进程中的“瓶颈”。目前国内还没有对纳税评估问题从数量化、模型化的角度进行系统的研究，基本上还停留在传统的定性分析和经验研究层次上。由于缺乏相关理论的指导和可操作的管理方案，无法深入到纳税评估的具体问题，使得实际评估工作往往流于形式或泛泛而谈，停留在看表对账的浅层次上，无法达到预期效果，不能充分发挥纳税评估工作在税收征管与稽查中的枢纽作用，因此定量管理和科学决策已成为“纳税评估”制度建设当务之急。

　　国内一些软件公司已做出尝试，如“浪潮软件”推出的“浪潮税务总体解决方案”，“南开戈德”推出的“戈德税务系统解决方案”等应用人工智能和数理统计方法给出纳税评估部分问题的方案，国外IT公司如IBM为天津地税、武汉地税、西安地税、北京地税等提供了不同的解决方案。但国内税务管理研究没有系统的理论为支撑，专业人才缺乏，整体起点低，智能化水平不高，目前还难以达到预期目标。

　　（二）国外“纳税评估”工作现状分析

　　1．美国：美国国税局（IRS）下属各级检查部负责纳税申报资料准确性、真实性的评判工作，首先由西弗利亚州的计算中心自动对申报资料分类，然后通过筛选过程（ TaxheturnselectionProcesseA去核实纳税入是否正确估算其税款。具体由5种常用方法(程明红  2002）：

　　（1）判别函数系统，此为计算机实现的模型系统，通过对历史数据的分析选出最可能有不遵从行为的纳税入；

　　（2）纳税入遵从测度程序，即通过数理统计方法给出判别函数系统的参数估计值；

　　（3）资料完善程序，通过此程序检查出申报表填写计算错误，井通知纳税入国税局重新计算后的应纳税额；

　　（4）信息匹配程序，该程序通过和银行、劳工委员会的相关资料与纳税申报表对比，检查遗漏和不正确的项目；

　　（5）特殊审计程序，国税局运用的由计算机和定期改变的手工选择标准而设计的很多特殊审计程序，比如退税额。所申报扣除额、调整后的毛收入。

　　其中TCNP召采取统计抽样选取申报表，对申报项目分析，其结果是DIF的计算机系统参数设置。DIF是由包括纳税申报表信息成百上千变量复杂计算机程序所组成，IRS对所有纳税申报表打分，首先计算机筛选出10%的高DIF分数的申报表，评定员根据申报资料的解释决定是否放过这些申报表，然后书面通知该纳税人被选为稽查对象。美国国税局计分标准的模型及参数经常调整，因而很难从几个指标能判别出哪些纳税人易成为检查对象，纳税人很难弄虚作假，保证评估的有效性、公平性和权威性。

　　2．澳大利亚：澳大利亚国税局（ATO）认为纳税人实行自行申报、自行审核后，效率提高同时风险也增大了，因此必须对纳税人资料进行分析，重点是纳税风险评估，主要有以下过程：

　　（1）首先将纳税人信息的收集整理。信息来源分为内、外两部分。外部信息主要是税务人员甄别后的举报、银行、海关、移民局、证券市场信息，以及外部商用数据库（该数据库能提供澳大利亚1000:户企业、母公司的财务等多方面信息）。内部数据主要是税务当局数据信息库，包括纳税人申报资料、历史评估资料、审计资料等。这些信息全部录入计算机网络数据库，供评估人员调用。

　　（2）再是信息的分析。ATO的纳税评估人员将采集的内、外部信息输入由专家设定的标准模型中，自动生成评估报告，主要有财务分析、欠税情况分析、征收情况分析、营业行为报表等。然后评估人员根据个人分析和经验修正，得出公平、合理、权威的结论。

　　（3）最后是纳税风险的判定与对策。把纳税人（企业）按风险大小分级，实行区别管理。对遵从度高的纳税人主要是自我管理、自行评估策略，税务机关只是简单的监督与观察。而对于抵触税法、遵从度较低的纳税人的管理具有强制性，通常采用纳税审计和移送法办的措施。

　　ATO在评估结果确定后会以面谈、电话或信函方式给纳税人一个解释的机会，以达到节约时间、增加政府执法透明度、改善征纳关系的目的。如果纳税人解释不清或解释不能让评估人员满意，则进入实地审计程序，并将结果和纳税评估资料录入数据库。

　　（三）国外成功经验的借鉴价值

　　1．国外非常重视涉税各方面信息的搜集、整理工作，依托各方面力量建立了全国联网、和各部门对接的数据库，并积极依靠外力。目前全国广泛推广应用的中国税收征管系统（CTAIS系统）是基于SYBASE基础上开发的，而金税工程软件是在ORACIE基础上开发的，湖南征管系统是基于MS SQL数据库的FOXPRO开发的，还有很多种征管软件，数据库的不统一，给信息共享带来技术障碍。当然数据库接口的程序编码是相对容易的事，关键是我国涉税信息搜集的技术与方法方面比较欠缺，需要政府联合高校、科研机构、信息产业部门等单位大力合作。

　　2．国外评估的技术和手段智能化程度高，管理主动，能取得很好的效果。而纳税评估工作本身是技术性很强的工作，不可能通过法律、法规硬性规定，我国税务管理长期处于“等制度、等方案”的被动状态，缺乏“主动管理”意识，也没有相应技术、手段和人员，还没有行之有效的工作方法。必须依靠科技手段，广泛采集各方面的信息。在现有的征管、申报资料的基础上，要重视企业的会计资料信息，进一步拓展资料的占有领域；依照《税收征管法》的规定，积极开发应用软件系统，加强与工商、银行、政府等部门的横向联系，获取最新数据；充分考虑企业所处的环境、面临的风险和资金投向等信息资料；随时掌握企业的经营动态信息，了解结算资金的变化情况，实现对企业经营行为的全方位监控。

　　3．完善的社会信用体系是市场经济有效运行的推动剂。如果市场参与者的每次交易行为都被记录，并可以提供给其他参与者，那么失信行为会因机会成本过高而避免，整个社会交易成本将大大减少。我国市场经济还不完善，信用意识缺乏，现金交易猖獗，税收流失现象比较严重，因而纳税评估工作将是个长期的系统工程，需要多部门和全社会的协调和合作。

　　四、纳税评估工作方向

　　信息收集是“纳税评估”工作的基础，建立功能完备的税务数据库是税务机关今后必须完成的任务。模型化、系统化是“纳税评估”的核心，科学的研究方法才能得到真实有效的评估结论。信息化是“纳税评估”工作的必由之路，只有依托计算机和网络实现的模型、数据库，才能高效的工作、得出科学的决策方案。

　　[参考文献]

　　[1]马世领．李峻岭 3000万奖励换回 9亿税[ N]国际金融报。2002－7－31

　　[2]Andreoni J.ErardB.FeinsteiHS(1998).Tax conpliance Journabf Economicliteratur Vo1.36(2);810-860

　　[3]马庆国.地下经济与税收流失[J]涉外税务1999，（5）

　　[4]美国加州大学伯克利分校原著，美国联邦税收征管[M]北京：中央广播电视大学出版社，1998

　　[5]程明红，建立税收风险管理体系，提高税收管理水平[J]税务研究2002，（2）
  
作者:周伍阳 杨招军

来源:广西财政高等专科学校学报2005年第1期