德云社纪念10年侯耀文:浅议如何规避纳税评估工作中的执法风险

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浅议如何规避纳税评估工作中的执法风险
2007-10-09 10:01:41 | 来源：河南省洛宁县国家税务局 | 作者：戴红杰
纳税评估作为一种税收中期监控的有效管理手段，在现代税收征管过程中，发挥的作用越来越大，在提高征管质量，优化新征管模式方面展现出了独特的优势。在当今各级税务机关特别是领导机关都在强调纳税评估的重要性与作用力量，各级基层机关为了提高征管质量，优化纳税服务，也在大张旗鼓地进行着纳税评估工作，作为一线税务工作人员，应该清醒地认识到，纳税评估工作存在着极大的执法风险，如何正确认识、积极规避这些风险，已成为当今税务评估人员的心头之患。
一、当前纳税评估工作的现状
1、偏面追求收入，工作流于形式，使纳税评估未起到应有的作用。
纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。在当前大力提倡优化纳税服务的背景下，提高税收收入的压力下，为了追求税收收入的绝对数量，从而达到“一胖遮百丑”的目的，有些税务机关提出了向纳税评估要收入，并下达评估任务、建立纳税评估考核机制、制定考核指标，这样使得评估人员只追求收入而忽视评估工作中的分析、方法、定性等问题，从而失去了以纳税评估实现税源有效监控的作用，导致纳税人存在的问题重复发生、“屡评不止”的现象。
2、单纯追求高指标、高质量的征管质量，忽视严格的执法程序。
当前，在各级税务机关，特别是基层税务机关及税务人员，税负决定了许多人工作的思路与措施，为了完成上级的考核指标，偏面追求高税负，甚至完全曲解上级下达税负监控指标的原意，我们不能否认考核税负对提高征管质量所带来的积极推动作用，但以税负高低来决定征管是否到位，并能说明问题。但有些税务机关为了提高宏观税负，不讲究任何方法，不论采取何种方式，只要提高税负，就说明征管质量就提上去了。这样就影响有些一线税务人员不按照严格的税收执法程序工作，发现某纳税人一定时期内税负较低，不去评估或者粗略评估，甚至不问青红皂白，就让补税，而纳税人慑于税收管理员手中的权力，不得不忍气吞声地按照税收管理员的要求补缴了税款。我曾经问过某税收管理员，他所管辖的成品油零售业，税负是如何提上去的，他理直气壮地说：“那还不是咱说了算吗，让他缴多少，他就缴多少呗！”我无语了。以上就会造成管理不到位，未征或少征应征税款，为以后的行政复议、行政诉讼埋下了败诉的危险。
3、简单、粗暴执法，极大损害税务人员的良好社会形象。
为了完成上级下达的评估户数任务，一些税务人员对纳税评估对象，利用威胁、引诱等方式，让纳税人主动进行二次申报为作为自己的评估成果；如评估对象稍有疑问，则随意收缴其发票或停供其发票，大大损害了税务机关及其工作人员在社会中的良好形象，孰不知这样做的危险。
4、无分析，直接查帐，以稽查代评估，混淆评估与稽查的关系。
当前纳税评估工作，不去进行认真细致地分析纳税人提供的各种申报资料和有关数据信息，而以查帐的方式来代替评估程序，甚至随意调查纳税人的帐簿资料而未出具任何手续。
纳税评估是稽查的补充，是稽查的案源之一，是对纳税人申报的准确性、真实性进行定性与定量的判断；而稽查是专司打击偷、逃、骗、抗等违法行为的一种手段，有严格的执法程序与法律文书，两者不能混为一谈，更不能以查代评。
5、应移交稽查而未移交。
有人曾问，在近几年的纳税评估案例中，有多少移交稽查处理的？大家心知肚明，移交的比例非常低，为什么会出现这样的现状呢？有些税务人员为了扩大评估成果，即使纳税人少缴税款的手段已达到偷税的条件，而以评估程序作以处理，甚至税务人员唆使纳税人进行二次申报或补充申报，从而彰显自己的评估成果。还有以评代罚现象，《征管法》第六十四条明文规定，编造虚假计税依据，由税务机关责令限期改正，并处以五万元以下的罚款，而我们的评估人员却视之不见，出现了只补税不罚款，“周瑜打黄盖，一个愿打一个愿挨”、“双方协商不上法院”的现象。
6、评估文书混乱，甚至未任何评估文书，更谈不上评估案卷。
在当前纳税评估工作中，如何准确使用评估文书，如何正确将评估文书归档，应该将哪些评估文书归档等一系列问题，带来了许多人的困惑。总局《纳税评估管理办法（试行）》（以下简称《办法》）第二十二条规定：对纳税评估工作中发现的问题要作出评估分析报告，提出进一步加强征管工作的建议，并将评估工作内容、过程、证据、依据和结论等记入纳税评估工作底稿。纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。规定提出纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，相对来说，纳税评估工作的外部资料又是什么呢？《办法》提到的外部资料应该有《税务约谈通知书》、《实地调查通知书》，相应就应该有约谈记录与调查记录，而两项文书应否归档，理解不一，说法不一。笔者了解到有两种说法：一是应该归档，这样将来如果出现税务行政复议或行政诉讼，有据可查；一是不应该归档，以免为以后的税务行政复议或行政诉讼，甚至执法检查带来管理不到位的隐患。
二、当前纳税评估工作现状产生的原因分析
当前纳税评估工作出现上述诸多现象，是由许多原因造成的，但不论是客观的，还是主观的，都会给我们正常的税务管理活动带来许多风险。究其原因，笔者认为有以下几种：
1、评估人员素质参差不齐，造成纳税评估流于形式。
纳税评估工作是一项业务性较强的综合性工作，要求税务机关对纳税人的涉税信息全方位、大容量、多角度地搜索和掌握，要求评估人员依据国家的税收政策及自身综合知识和素质，定性与定量分析相结合，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性。这就要求评估人员应具备较高的政治业务素质。但是，目前评估人员的业务素质参差不齐，不善于从掌握涉税信息中找出蛛丝马迹，挖掘深层次的问题，使很多评估工作流于形式，停留在看看表、翻翻账、对对数的浅层次上，评估工作的中期监督作用没有充分发挥，为税收工作带来了许多执法风险。
2、税务人员的思想观念滞后，造成纳税评估工作偏离正常轨道，引发不愿评估或简单、粗暴执法。
在当前社会经济持续、较快、健康发展的今天，税收收入逐年快速增长，但谢旭人局长在我省调研中，提出我省宏观税负位居全国倒数第二，提出在加强税源管理，重点稽查的同时，强化纳税评估工作。通过纳税评估，解决税务人员在管理税源过程中，出现的执法盲区、盲点问题。但有大部分税务人员理解为：以纳税评估为手段，提高税收收入，甚至出现将纳税评估作为日常工作考核重点，向评估要收入的“怪”现象，这种现象诱导一些评估人员不讲执法程序，只要税负低，就要求纳税人补税。
3、法律意识淡薄，感觉不到执法风险的潜在威胁。
翻阅当前诸多优秀评估案例，90%以上的案例均以纳税自行补缴税款，并加收滞纳金结案，而移交稽查的案例非常少，移送司法机关的更是凤毛麟角。
《办法》中规定，纳税评估是对纳税人、扣缴义务人当期申报的真实性、准确性作出判断，而有多少评估案例是只评估当期未涉及前期的，对纳税人少缴税款的行为是否构成了偷税而无意识，更没意识到纳税人是否构成了偷税罪。《办法》第二十一条规定，对纳税人涉嫌偷税的，应移交稽查部门处理。对应移交司法部门处理而未移交，是否构成了徇私舞弊不移交罪，在我们广大纳税评估人员来说，又有多少能够意识潜在的风险。
4、实用操作性不强，使评估人员对评估工作无从着手，导致胡乱评估、盲目评估，从而带来一定的执法风险。
一是在评估过程中，发现有税收违法行为嫌疑需要立案查处的，移交稽查部门处理时，稽查部门可以据此立案查处，但对不需要移交的，通常评估的结论并不被稽查部门承认，并可以继续对已经评估的纳税人进行稽查。二是对评估的户数、每户年评估次数、评估户数的比例、预警值区域协调性、评估延期的期限、评估结论的反馈形式与内容等都未作出明确规定。三是评估时使用的文书名称、种类、具体内容不统一，比如国家税务总局、省局、市县都制定了评估管理办法，但是文书的式样却不统一，使税管员在实际操作中较难把握。
5、能力。三是选派评估人员下企业“跟班”学习，让其熟悉企业经营情况和操作流程，提高其财务会计管理水平，培养和造就一批精通财务知识和税收理论，熟练掌握法律法规法律地位依据不足，对纳税评估无法定性，评估工作的刚性无从体现，出现在诉讼案件非常尴尬的局面。
尽管目前国家税务总局、省、市、县局都制定了《纳税评估管理办法》，但《税收征管法》及其实施细则，均无有关纳税评估具体问题的处理规定，没有直接赋予纳税评估的法律地位，使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，具体操作很难有个准确尺度。对纳税人自行查补申报税款，纳税评估对此可以不予处罚，但《税收征管法》规定申报不实属偷税行为，纳税评估中关于补税的法律法规依据不足，评估结果处理缺少法律依据，刚性不足。
从《办法》中可以看出，纳税评估是对纳税人申报的真实性、准确性作出审核、分析、评定，对我们税务机关而言，要判断掌握纳税人真实和准确的纳税情况，用目前的纳税评估方式不足以发现和说明问题，因为纳税人存在着可能的做假账和隐蔽性极强的帐外帐情况，即使评估后发现了问题，也不能完全说明纳税人最终导致虚假申报的全部问题。从这个意义上说，税务机关是很难掌握纳税评估所必需的评判标准的，而税务机关又必须作出“企业的纳税情况是真实、准确的，要么是不真实、不准确的”的评估结论，由于实际上税务机关并没有十足把握证明纳税人的申报是真实准确的，这样的结论可能会给今后的工作带来隐患和风险。
三、何为执法风险
上述说了很多评估工作的状况与产生的原因，并且为我们税务一线人员带来许多执法风险，那么何为执法风险，笔者在此作一简单说明。
执法风险分刑事责任风险和行政责任风险两个方面。
（一）刑事责任风险
所谓刑事责任风险，就是指执法人员的执法过错较为严重，应承担刑事责任的风险。对税收执法人员而言，可能承担刑事责任的执法行为主要有滥用职权、玩忽职守、索贿受贿、徇私舞弊不移交刑事案件、帮助犯罪分子逃避处罚、徇私舞弊不征少征税款、徇私舞弊发售发票抵扣税款出口退税等7个方面。
（二）行政责任风险
所谓行政责任风险，就是指执法人员的执法过错较轻，尚未触及刑罚，但应受到系统内部党、政纪处分或经济处罚的风险。因此，行政责任风险主要包括党、政纪处分和经济处罚两种类型。
五、如何应对纳税评估工作中的执法风险
（一）确立评估法律依据和位置。一是建议将纳税评估写入《税收征管法》，将纳税评估以法的形式加以规范，完善评估内容，规范评估程序，明确评估时限，统一评估文书，让评估工作有法可依、有章可循，增强纳税评估的法律效力和可操作性。二是摆正纳税评估的位置。建立健全一套完整的纳税评估机构，配置业务精湛的人员，确保纳税评估长期有效地正常开展。三是统一各地纳税评估工作业务规程，制定纳税评估工作实施条例，将纳税评估的重点放在评估纳税人是否按规定履行纳税义务上，消除纯粹的向评估要税收超进度的理念，使纳税评估真正成为基层税务机关的征管利器。
（二）注重评估实际操作方法。将纳税评估工作作为税务日常管理的基本方法和有效途径，提高纳税评估的科学性、规范性和针对性，主要做法是：1、全面掌握各种涉税评估信息，从纳税人的申报资料入手，对纳税人的经营行为和纳税行为进行数据测算和分析，进行税负对比。2、对不同的评估对象采取不同的评估方法，即采取案头评估和人机结合或者税务约谈和实地调查相结合的方式。3、有计划的分税种、分行业、分规模、分地域选择纳税人进行评估，确立评估的各个岗位，及时作出评估结论，加强与稽查部门的衔接，及时提供案源，提高威慑力。4、加强纳税申报的监控力度，通过开展纳税评估不仅要堵塞漏洞，还要有效地防止零申报、负申报，保证申报数据的准确性。5、确定纳税评估工作任务，一是要求税管员对使用十万元版增值税发票的商贸企业每月必须评估一次，二是对利用农副产品和废旧物资为主要原料的生产企业每月必须评估一次，其余的每月要完成所辖纳税户的20%，而对连续三个月零申报、负申报的纳税人次月必须进行评估。6、进行评估成果汇总和反馈，税管员将评估工作报告交主管领导进行审理，查找分析问题，从中提取一定比例的户数转入日常检查，对有偷、逃、骗、抗税行为的转入稽查环节。
（三）增强干部评估综合素质。一是开展经常性的税务综合业务培训，定期对评估人员通过以训代会、以老带新等多种形式开展业务培训，有效地带动税收管理员业务水平和工作技能的提高。二是定期开展“以案说法”案例分析会，可以把各地开展纳税评估以来的成功案例进行讲评，以达到交流和指导的作用，提高评估人员分析问题的、信息技术与应用技术，以及了解与约谈相关学科知识的复合型人才。
（四）、建立评估监督机制。一是健全纳税评估的反馈机制。对评估的有关结论应当以详实的说明告知纳税人，真正实现“强化管理、优化服务”的宗旨。评估结论不能过于简单，否则纳税人无法据此“自行补正申报、补缴税款、调整账目”。同时理顺征收、管理与稽查的关系，涉及到有关部门的，要及时进行反馈。二是健全纳税评估移送机制。对有偷税嫌疑、虚开增值税专用发票嫌疑、拒绝约谈，或虽约谈交待问题，但不及时进行改正的，或以前纳税评估时被发现并纠正的问题再次发生的，以及少缴税额达应纳税额的一定比例或达到一定数额，应及时移送稽查，不得以评代查。三是建立纳税评估考核奖惩制度，强化日常检查，加强对纳税评估业绩的考核，促进纳税评估工作的规范运作，同时与税收执法责任制考核融为一体，严格过错责任追究制，充分有效发挥纳税评估的效能。
（五）、拓宽评估信息来源渠道。依托计算机网络，把好信息采集关，确保采集数据的真实、全面、准确，提高纳税评估信息的收集能力和应用质量。建立和完善评估信息提供机制，有选择地补充对纳税评估有用并能反映企业真实生产经营情况的其他辅助资料，如电表数、出勤表、存货盘点表等，使评估的原始资料更具广泛性和针对性。同时将纳税人分散于征管系统、金税工程、生产企业免抵退税系统以及从地税、工商、技术监督、银行等反馈的涉税信息进行整合，通过多方位的对比分析实现对纳税人的经营情况、纳税情况、资金运用等涉税信息的全面掌握，提升纳税评估质量。通过计算机网络等科技手段，减少人工评估的工作量，进一步提高纳税评估的科学性和工作效率。
（六）、增强税务人员法律意识，完善风险控制机制，增强自我保护。税务机关要强化对税务人员的“法治”教育和“执法风险”的警示教育，不断强化税收执法人员的“法治”观念，提高依法行政意识，自觉地学法、遵法、守法，让“法”深入人心，克服执法上的侥幸和麻痹心理。一是税务机关在制定规范性文件的时候要注意文件的合法性，避免与相关法律、法规发生冲突而引起的风险。二是税务机关在制定内部规章制度的时候，不能拍脑瓜、想当然，而要经过认真的研究、充分的论证，切实注意对税务干部的法律保护。三是税务人员要尽力做好本职工作，避免因自身工作失误而引起的风险。四是税务人员要严格遵守各项法律、法规，避免因违法行政而引起的风险。
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