我期待 简谱:对我国电子政务建设的深层思考

　　摘 要：电子政务已经成为衡量一个国家政府机构管理与服务能力的重要因素，成为衡量国家竞争力的标志之一。目前在我国电子政务的建设和发展过程中，主要存在着体制、文化和价值取向上的障碍，存在着战略规划制定滞后、规范标准建设滞后及自主核心技术的研发滞后等问题。本文针对这些问题进行了深层次的思考，并提出了相应的解决对策。

　　信息革命使整个世界发生着人类有史以来最迅速、最广泛、最深刻的变化。各国特别是发达国家的政府都在积极推进信息化建设，以推动本国的经济发展，增强国家综合竞争力。政府信息化是国民经济和社会信息化的重要内容，全面推进电子政务建设不但有利于提高政府的监管能力、办事效率和公共服务水平，而且可以带动整个国民经济和社会信息化的发展。目前我国电子政务建设已经取得了长足的进展，但也存在着诸多问题和挑战。如果不能深刻认识和迅速解决建设和发展中存在的问题，非但不能促进发展，还有可能使我国电子政务建设面临巨大的风险，甚至给国家财产造成不可估量的损失。本文将深入分析我国电子政务发展面临的障碍和存在的问题，并提出相应的解决对策。

　　一、电子政务建设面临的体制障碍及解决对策

　　管理和技术是电子政务建设的两个要素，政务信息化要求我们把技术创新与体制创新结合起来。在电子政务中，政务是主体，是内容，是灵魂，而电子只是手段，是为革新和改进政务服务的。高技术手段可以为体制创新增强动力，但只有体制创新才能为技术创新营造必要的环境。到目前为止，实现政府信息化的技术已趋于成熟，而政务方面问题的解决要复杂得多，这就导致了体制、制度层面的问题成为目前政府信息化建设所面对的最大障碍。

　　当今政府的组织和管理体系是工业时代的产物，在纵向和横向上有各自的组织特点。从纵向上来看，它是一种自上而下的管理模式，权力集中在上层，整个系统构成一个垂直分层的金字塔状；从横向上看，它又由若干部门构成，每一个部门均直接对管理对象实施管理，各部门在全国范围内构成一个相对独立的系统，在系统内部则实施垂直的层级领导。传统政府管理体制中这种部门林立、等级森严的组织结构，与电子政务所倡导的整合一体、资源共享、简便快捷、沟通无界限等理念是相违背的。信息技术在组织中的广泛应用，使得政府组织管理面临着前所未有的巨大挑战。传统的管理体制、组织结构不进行改革和创新，就会束缚和制约信息技术的应用。从我国电子政务建设的实践来看，由于各种各样的利益冲突，导致了中央和地方、上级部门与下级部门，特别是部门之间协调的困难性，已经成为建设电子政务过程中的最大障碍。目前，“条块分割”、“纵强横弱”已经成为制约我国电子政务进一步发展的突出问题。

　　解决电子政务建设中的体制障碍，必须加强中央的领导，深化行政管理体制改革。从国外的经验和信息系统工程建设的需求来看，一个强势的中央政府的集中、统一的领导比较有利于国家信息系统的一体化、标准化和产业化，我国在这个方面具有一定的优势。在中央统一的领导下，我国应切实加快机构改革的步伐，以政府行政机构改革为中心，优化政务流程。在机构重组的过程中，对于那些不必要的中间管理层，要大刀阔斧地裁撤。在此基础上，对政务流程进行审视和再思考，对原有流程进行清理、简化以及整合。通过对传统的组织结构、政务流程进行必要的调整和优化，再进一步改进管理方式，形成行为规范、运转协调、廉洁高效的行政管理体制，为政府信息化不断创造有利的体制条件和提供体制保障。

　　二、电子政务建设面临的文化障碍及解决对策

　　从文化的层面来说，政府官员在传统行政体制中形成的官僚主义文化也是阻碍电子政务进一步发展的原因之一。长期以来，政府对权力和信息具有绝对的掌握权和控制权。各级官员利用在层级制中的有利地位和在信息流动中的垄断优势，获得了大量既得利益。一方面，传统的权力绝对集中模式，给政府各级官员的社会地位、社会生活等方面带来切实的好处。另外一方面，传统集权管理模式下，政府包括政府中的各级官员和工作人员，成为全社会中公众信息的最大拥有者和掌握者，他们对信息的选择、传送和灌输是单向进行的，公民作为“受众”无法进行选择。即使在政府的官僚体制内部，部门之间为了维护自身利益，会限制信息向其它部门的流动；而下层官僚也会基于自己的利益，选择信息向上传递。这种信息不对称性与权力相结合，形成了“官本位”的思维定势。官僚主义文化限制了公众对信息资源和政府权力的分享，同时也限制了信息在各部门之间和上下级之间的自由流动。

　　官僚主义文化与电子政务是格格不入的。在实施电子政务的过程中，官僚主义害怕变革会对其既得利益造成威胁，将从以下三方面给电子政务的发展带来巨大的障碍：第一，电子政务的发展必然对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用，电子政务带来的公开性和透明度损害了某些有私心的官员的利益，他们会尽自己最大的努力来阻碍电子政务。第二，由于组织机构的调整、变革，这将导致官僚主义自身利益可能遭受到损害，将可能引起部分政府官员对电子政务建设的抵触情绪。此外，基于传统观念与习惯的抵制，传统官僚体制的利益部门化所形成的 “信息孤岛”也将顽强抵制信息共享。政府工作人员能否摆脱传统的思维模式，将是实施电子政务的最大难点之一。

　　为了解决政府官员所存在的抗拒变革的心态，政府必须加强教育和引导，同时建立各种机制以提高各级领导人的电子政务意识和责任感，提高他们的使命感，使他们积极投身于电子政务的建设中，推动电子政务加快发展。

　　三、价值取向对电子政务建设的影响

　　我国的电子政务建设需要通过正确的价值取向来把握。价值取向的确定，对电子政务的建设发挥着十分重要的作用，特别是在电子政务的建立和发展初期，确定什么样的价值取向影响着电子政务的发展方向。根据我国政治、经济、科技发展的实际和电子政务发展的实际状况，我国应确立以公众为核心的电子政务价值取向。

　　美国、英国、欧陆、新加坡等电子政务建设领先的国家和地区，在建设初期就有非常明确的价值取向，即电子政务是为进一步提高政府服务水平，使政府更好地为老百姓服务而发明和建立起来的。比如美国在1993年作为电子政府的首倡者，当时就强调利用电子政府来“减少橡皮图章，加速政府对国民需要的回应，让美国人能更快捷、更方便地了解政府”。英国在电子政务战略框架中提出的首要问题也是建立“以公众为中心的政府”。最近Momentum Research Group开展了欧洲公共部门电子政务建设的调查，被调查机构一致认为：电子政务建设的最主要目的是“提高服务效率，加快运营速度和提高公众满意度”。由此可见，这些发达国家的电子政务，是在解决了政府与社会关系、官员与公众关系等一系列基本问题的基础上推行的，因此这些国家的发展比较贴进公众的需求。

　　从我国的具体情况来看，当前我国政府最根本的职能有两项：管理和服务。长期以来，我们过多地强调第一项管理职能，使服务在某种程度上成了一句口号。我们应该明确：就政府工作的实质来说，管理的根本目的也在于为公众服务。因此，我国发展电子政务的终极目标也应该定位在建立一个以服务为主导的政府上。由于在电子政务建设过程中价值取向存在的偏差，目前我国电子政务建设中出现了以下两个问题：一是过分强调经济效益，一是只注重部门内的信息化不注重对公众的服务。我们强调电子政务要突出效益，其中社会效益和经济效益怎样把握，谁先谁后，孰轻孰重，一定要有明确的价值取向。我们必须看到，电子政务作为一个系统工程，在建设初期投资十分巨大，而从投入到产出又是一个动态的发展过程，需要一定的时间，因此在投入初期就要求产生巨大的经济效益是不可能达到的事情。但经济效益不明显不能成为阻碍电子政务发展的因素，我们在电子政务建设时，更加注重的应该是它的社会效益，我们必须认识到它是一个为大众服务的社会工程。另外，我国电子政务建设中，还出现了重监督、轻服务，重视政府内部的信息化，忽视政府对企业、公众的服务的信息化的倾向。自从大规模政府上网以来，其表现却不如人意，很多政府网站变成了电子版的过期地方党报，变成了地方官员标准照的展示，而严重短缺为公众服务的内容和功能。我们要建设过程中一定要强化树立服务型政府的观念和意识，把为公众提供更便捷、更方便的服务作为首先要考虑的因素，充分利用网络优势加速信息的流动，不断提高对公众服务的效率与质量。

　　四、发展战略和标准规范对电子政务建设的影响

　　信息化是一个持续发展、不断演进的过程，战略在很大程度上决定着这项事业的成败。在宏观层面，我国需要一个明确的战略对政府信息化建设进行全面的规划，充分发挥国家对信息化建设的指导、协调作用。在微观层面，则需要出台一套完整规划对全国的建设进行具体的部署和安排。此外，电子政务作为政务活动和信息技术的结合点，还必须重视标准和规范的建设，以此将各个业务环节有机地连接起来，并为彼此间的协同工作提供技术准则。

　　我国电子政务宏观规划的制定比较晚，落后于电子政务的实际建设。从1999年初“政府上网工程”开始启动，各地各部门大大小小的政府机关都在纷纷开始建设自己的“电子政务”。而直到2002年7月，国家信息化领导小组才通过了《关于我国电子政务建设的指导意见》，系统提出了对政府信息化的指导方针和整体规划，将政府信息化建设纳入了全面规划、整体发展的轨道。规划的滞后就导致了各单位大多采取的是“先上再改”、“摸石头过河”的方式，形成了各自为政、盲目建设的局面。

　　我国在规范标准的制定上也相对落后于电子政务的实际建设。规范化和标准化是电子政务建设的基础性工作，是电子政务系统实现互联互通、信息共享、业务协同、安全可靠的前提。我国《电子政务工程指南》于2003年发布，提出了电子政务的技术规范和建设标准。在此之前，很多地方和部门的建设也都只是按照自己的要求各自开发自己的系统。由于缺乏标准化和规模化，在今后网络的整合阶段，有可能出现各种系统难以兼容，信息资源难以共享的后果，导致重复建设，不仅将浪费大量的资源和时间，更将给国家财产造成不可估量的损失。

　　要解决目前仍然存在的各自为政、盲目建设、重复建设的局面，当务之急应采取以下措施：第一，国家应该根据我国国情，不断完善我国电子政务的发展战略，这个战略应该同时具备长期性、稳定性和可持续性。第二，在战略的统一指导下，国家还应不断制定和完善具体的发展规划和专项计划，规划中应包括一系列完整的短期规划、中期规划和行动计划。第三，加快制定并细化统一的电子政务标准，这些标准应包括总体标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准和管理标准等内容。此外，政府网站的设计风格、必要的栏目也应制定相应的统一规定。第四，加强领导，强化“电子政务工程”的审批制度，特别是各部门各单位电子政务物理网络的建设，未经信息化主管部门的审批不得自行建立，坚决杜绝盲目建设的现象。

　　五、自主核心技术的研发滞后对电子政务建设的影响

　　由于涉及国家机密和敏感度高的核心政务信息，技术安全和信息安全维系着电子政务的生命力。当前我国缺乏具有自主知识产权的产品、技术和服务，我国的电子政务系统大量使用国外的硬件和软件，在芯片和操作系统几乎被美国的英特尔和微软垄断的情况下，我国电子政务系统安全乃至国家的信息安全都存在着巨大的隐患。

　　自主核心技术的研发滞后带来的严重后果主要有以下两个：一是从国家安全的角度而言，严重影响到国防和信息安全。如果供货商在我国进口的软硬件上设计有病毒或故意留下系统漏洞，在非常时期再通过特殊方式激活，就可以实施毁灭性打击。中国工程院院士沈昌祥在文章《网络安全与信息战》中就指出，台湾现在针对祖国大陆、针对我军的具体情况大力发展信息作战武器，其中包括利用台湾强大的计算机硬件和软件优势，在向中国大陆出口的计算机产品中注入藏有病毒的芯片。如果没有自主的核心技术，对于外来产品中存在的安全漏洞是防不胜防的。随着进口装备的技术含量越来越高，分析并控制它们的难度也越来越大。软硬件的“不可知”和“不可控”给电子政务系统带来严重的安全隐患。二是从产业角度来看，这造成了中国IT业的发展在很大程度上依赖于国外厂商，并且只能处于整个IT“金字塔”的最低层，利润微薄，不利于我国信息产业的发展。

　　我们应该认识到，任何国家的核心技术和涉及国防军事机密的技术资料，都不会自动放弃主权和让全球共享。国家安全和信息系统安全必须立足于民族产业的支撑，国家必须对我国电子政务系统的底层安全问题产生足够的重视，切实采取有效措施，保证资金和人才的投入，加快我国自主核心技术的研发，加快发展我国信息安全产业，发展和壮大我国的信息安全体系建设。

　　此外，网络和信息安全并非是一个单纯的技术层面的问题，它还涉及管理、意识和国家法律等各个层面。我国也应尽快制定和完善各项网络和信息安全政策，强化对非法接入行为的监控和防护措施，解决好信息共享与保密性和完整性、开放性与保护隐私、互联性与局部隔离的关系。

　　作为当代信息化最重要的领域之一，电子政务已成为衡量一个国家政府机构管理与服务能力，乃至综合国力的重要因素。联合国最新调查显示，我国在 “2003年电子化完备程度”排名中名列第74位。这说明我国电子政务建设在投资规模、建设周期、完善程度上与国外发达国家相比还存在一定差距，同时也说明我国电子政务还有很大的成长空间。我们应该正视和解决在建设过程中出现的各种问题，以发展应对挑战，以成长缩小差距，加快电子政务的建设，紧紧抓住信息化这个机遇，实现中华民族的伟大复兴。