地方人大主任多由党委书记兼任 代表监督职能受压制

2011年11月18日 10:28
来源：南方周末 作者：钱昊平

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2011年5月4日，四川省华蓥市委书记、市人大常委会主任田运刚在给来访群众签署处理意见。书记兼任主任，通常被认为是“加强人大领导”，但带来的问题亦不少。 （邱海鹰/CFP/图）

今年地方换届，湖北省内市县党委书记将不兼任人大常委会主任，四川部分地区已经分设，此前国内多地也已不再兼任。

某地方干部说，兼任模式下，人代会期间，代表提意见也会少些，因为书记不鼓励监督政府力度过大。

11月，湖北省内各级人大换届正在进行中。这个省两年前的一次部署，如今到了实施的时刻——市、区、县的党委书记，将不再兼任人大常委会主任。

党委书记兼人大常委会主任的做法，自上世纪末期九届全国人大期间成普遍现象，质疑之声也一直不断。自2007年开始，个别地方已不再实行兼任模式。这一年陕西各级集中换届结束后，该省107个县级党委书记除个别外，一律不兼任人大常委会主任。

2008年，巴中尝试打破困局，决定下辖4个区县的书记一律不兼任人大常委会主任。今年换届也延续了分任模式，巴中市市委书记也不再兼任市人大常委会主任。

此后，2009年，四川省出台文件，规定市、县（区）人大常委会主任可以由书记兼任，也可以专任，此次换届，省内多地不再兼任。

“兼任的弊端还是不少的，现在一些地方主动调整、实行分任，值得肯定。”一不愿具名的原全国人大常委会研究室主任对南方周末记者说，由于此次地方换届还在进行中，能在多大范围内调整还有待观察。

兼任后，人大说话更管用了

南方周末记者看到的权威资料显示，省级人大常委会主任原则上由同级党委书记兼任，中央是有精神的。

实际操作中，除政治局委员兼任党委书记的省份不兼任（本届有5个省市）、新疆和西藏两个自治区不兼任外，本届其余24个省份都采取了兼任模式，但日前由于海南和河北两省书记调整，新的人大常委会主任是否兼任还不得而知。

不过，“省级以下是否由书记兼人大常委会主任，中央没有明确规定，而是让各省自行规定。”上述不愿具名的原全国人大常委会研究室主任说。

九届全国人大期间，全国人大常委会领导曾就地方人大常委会主任是否由书记兼任，安排过专题调研。当时有意见认为，兼任更能加强共产党对人大的领导。调研后，全国人大常委会主要领导的意见是，不一定要层层兼任，怎么有利于党领导人大就怎么安排。

但在实际操作中，各地除了少数民族地区，几乎都采取了兼任的模式，安徽、江苏、湖北三省明确规定市（省辖市除外）、县人大常委会主任由同级党委书记兼任，其他省份没有明确规定，但在实际中都采取了兼任的做法。

北京一区委组织部原部长对南方周末记者说，党委书记兼人大常委会主任，一个好处是任命干部更顺了，能保证党委的提名人选获人大通过。有心人可以发现，上世纪90年代中后期，各地发生过多起党委提名的拟任人选，在人代会上未获通过，且多发生在县乡级。

“但也不是绝对的。”11月9日，四川巴中市平昌县人大常委会副主任池春林对南方周末记者说，他曾担任驷马镇党委书记，一手推动了10年前的乡镇党委书记公推直选。池春林说，后来平昌推行兼任模式时，也发生了县委提名一局长人选未获人大代表通过的事情，最终县委任命该人选为党组书记主持工作。

“但兼任对人大干部的成长有好处。”11月9日，平昌人大常委会主任郑南贵说，书记兼任主任时提拔人大的干部更快更直接。此外，兼任也增强了人大的权威性，由于书记兼了主任，说话更好使，其他部门落实会快些。

副主任不积极折射“潜规则”

不过，郑南贵和他的老相识、巴中市巴州区人大常委会主任刘青宁，都认为，“个人认为，兼任还是弊大于利。”

2009年3月前，刘青宁是主持工作的巴州区人大常委会副主任，工作放不开手脚——大的决策要经过兼任主任的书记同意，自己太主动了，怕书记会有想法，在刘青宁看来，人大工作看似二线工作，实际有很多可创新之处。如专题询问是法定的人大代表履职方式之一，但该制度那时没有被应用。巴州区在2009年3月首先展开，其做法也被各类人大刊物称为是“首开先河”之举。

但这一举措由于“书记兼主任”的模式，在巴州被推迟了3年。

2006年换届时，刘青宁当选为人大常委会副主任兼党组书记。他想在巴州施行这一制度，但担心兼任主任的书记不同意，便将想法埋在了心里。直到2009年3月他当选为主任之后，才启动询问程序，要求相关部门领导到场，就常委会的议题接受询问。如今巴州区的人大代表询问制度已经常态化。

2010年3月9日，吴邦国在两会期间做常委会工作报告时，首次提出将依法开展专题询问和质询，当年6月24日全国人大常委会举行了首次专题询问，此后各地人大常委会逐次展开。

“兼任模式对主持工作的副主任积极性的影响是显而易见的。”11月7日，巴中市委组织部常务副部长张家生对南方周末记者说。

作为在地方工作多年的老干部，郑南贵说，副主任不积极实际上也折射官场的一些“潜规则”：“我当过组织部长、党委副书记，这么多年从政经验，我知道什么事该向书记提，什么事不该提。即使我是对的，如果估计书记不会同意，我也就不说了。”

郑南贵说，即使这样，程序上的大事小事都得请示，比如召开主任会议、常委会都必须通过书记。但书记又太忙，经常是会议快开始了，还不能确定是否能参加，造成会议的主持词都不好写——因为开场白要写“xx主任”之类的话，但又不知道书记能不能来，就只好空着。

平昌县人大专门为书记保留了一间办公室。不过郑南贵说，那个办公室一个月也用不到一次，充其量也就是书记去开会时休息一会，倒杯水，最多呆个把小时。

郑南贵认为，书记兼任主任时，不仅副主任积极性受影响，代表履职时也有顾虑。在我国现有体制下，党政的意见基本一致，书记与政府首长基本是商量办事，人大代表要监督政府，肯定要考虑书记的感受，因为书记是“班长”。

有一年平昌县人代会期间，有人提议搞一个化解乡村债务的议案。当时是书记兼主任，书记立即站在政府的角度说，如果议案提起了，政府哪有那么多钱还债？最终议案没通过。

2006年到2008年8月平昌县委书记兼任主任期间，县人大只在2007年提起过一个关于要求建设文体会展中心的议案，那也是因为书记和县长都想干，于是让人大提议案，他们去落实。2008年8月郑南贵就任人大常委会专职主任后至今，人大提出了5个议案。

郑南贵说，兼任模式下，人代会期间代表提意见也会少些，因为书记不鼓励监督政府力度过大。此外，作为一项法定职责，人大常委会每年都要进行执法检查，但书记兼任时，年度工作计划要书记来定。往往书记同意的执法检查，也是那些不疼不痒的检查。

分设：监督更有力

“兼任的弊端很快引起了巴中市委领导的注意。”11月1日，原巴中市人大常委会研究室主任杜洪对南方周末记者说。2008年，巴中市委决定区县人大常委会主任不再由党委书记兼任。提出这一想法的，是原巴中市委书记兼人大常委会主任李仲彬。李今年1月辞去了市人大常委会主任，3月调任省司法厅长。

“人大常委会设立专职主任后，工作效率高多了。”平昌县人大常委会党组副书记池春林说，监督也更加有力。

今年上半年，平昌县有人反映刚建成的天山公路有质量问题，人大常委会立即委派一副主任调查，并拍了照片。回来后就召开了主任会议，向县政府发了督办函，次日有关部门就去现场施工纠正质量问题。池春林说，以前至少要先请示书记，书记回复了才能启动程序。

一些政府部门也感到设立专职主任之后的监督压力。2009年平昌县高考成绩在全市最差，很多家长和人大代表对教育局意见很大。人大常委会对全县教育现状做调查后，准备启动质询案，启动前教育局长主动辞职了。郑南贵说，如果还是书记兼主任，他作为副主任就未必会推动这件事情。

11月10日，原巴中市委书记李仲彬婉拒了南方周末记者的采访。而巴中下辖四个区县的党委书记从上一届中到此次换届，已陆续全部调离巴中，记者采访期间没能听到他们的看法。

不过，原巴州区委书记廖伦志曾在和区人大常委会主任刘青宁的交流中认为，书记工作繁忙，兼任时难以将更多精力放在人大。廖的一个困惑是，兼任时监督政府不能太过，因为要考虑到区长的感受，书记和区长是商量办事的。不兼任人大常委会主任后，廖伦志觉得监督更有力，有些党委意图可以通过人大实现，反而更方便。

例如，去年一次检查中，巴州区被指城市环境不好。廖伦志随后找到刘青宁，让他在今年人代会上提个议案。议案通过后，他要求，“人大的议案，政府要执行。”

去年巴中市还搞过一次农村风貌建设评比，巴州区落后了，廖又与人大常委会主任刘青宁商量搞次人大代表视察。视察过后，廖伦志又对政府提出意见，要求按人大代表视察暴露的问题进行完善。之后巴州区落实了3个新农村建设综合试点。

党的领导不放松

“分设两年多来，四个地方的人大常委会主任都干得很好。”巴中市委组织部常务副部长张家生说，加之都没到退休年龄，此次换届，市委继续将他们提名，延续分设模式。

南方周末记者了解到，实际在十届全国人大期间（2003年到2008年）有些省份的市县已放弃兼任模式，如成都2005年就开始分设，陕西2007年换届后在省内107个县（市区）基本分设。

以15个副省级城市为例，截止到11月14日的统计，只有宁波、武汉、西安、厦门还采取兼任模式，其他的都已分设，其中广州、深圳、杭州都是2010年分设的。

上述原全国人大常委会研究室主任认为，这反映了原有任职模式的弊端，各地在自行调整，中央至今没有明确态度。

而据南方周末记者了解，各地表明“书记和人大常委会主任可以分设”的态度，在2009年后比较集中。这一年是地方各级人大设立常委会30周年，各地都以党委名义召开了人大工作会议，并出台了一些文件，传递出人大常委会主任与书记可以兼任、也可分设的态度。

2009年，四川出台了《中共四川省委关于进一步加强人大工作的意见》，明确指出市、县、区可由书记兼任，也可由其他合适人选担任。此次换届，四川省内不少县区的党委书记都不再兼任人大常委会主任。

湖北的态度则更加明确。2009年9月28日，省委发出了《关于进一步加强和改进人大工作的决定》，规定“市县人大常委会一般配备专职主任”，并明确到此次市县乡班子换届时统一调整配备。

巴中市巴州区人大常委会主任刘青宁说，“分设后，党对人大的领导不能放松。”为保证对人大的领导，巴州区人大常委会每次开会的议题都要提前报告给区委，区委常委会研究后给予书面回复，有时来不及就先口头回复。

前年，区委就让人大常委会暂缓了一个议题，当时巴州区南坝地区社会矛盾较多，区人大常委准备听取南坝管委会做汇报，议题报到区委后，批复是因为矛盾太多，让人大暂缓听取汇报。

“实际是怕我们听了汇报后会激化矛盾。”刘青宁说，半年后当地矛盾有所缓和，区委批复了人大常委会听取管委会的汇报。他说，人大开展工作必须在党委的领导下进行。