皮质流苏:宪政制度一览：总统制、内阁制、半总统制与委员制

总统制、内阁制、半总统制与委员制
 

一、总统制的定义及特性
　
? 所谓『总统制』（presidentialism），是指总统由民选（间接选举或直接选举）产生，任期固定，身兼行政大权，而且除非遭受弹劾或主动请辞，不因国会不信任而去职的制度。在此一制度之下，行政、司法、立法三权之间，各有清晰执掌，彼此制衡。行政权与立法权相互独立，不相统属。其优点是总统任期固定，不因政争而去职（但偶有例外），行政权不受立法权宰制，可使总统充分发挥行政效能。其缺点则系总统全力极大，容易导致独裁，甚至使宪政秩序受到摧残。另一方面，如果国会和总统分属不同党派，国会也可以经常运用制衡机制，阻扰行政权运作，造成『跛脚总统』，导致政府效能低落。但又因总统任期固定，无法以『倒阁』或『解散国会』方式径行改选，重新诉诸民意，以解决僵局，因此其弹性较不如议会内阁制。
　
? 总括而言，总统制有下列各项特性：
（一）、  三权分立清晰，相互制衡，各权之间拥有彼此箝制之权，权责分明。但制衡本身则系依赖复杂之制度设计。其中以美国体制设计最为著名。
（二）、  总统系国家元首，兼任行政首长，对人民负责，而且大权在握，既系国家主权象征，亦负责实际政治成败。但因任期固定，除任期届满不再当选连任外，一般而言，民意无法迫其提前去职（因违法失职而受国会弹劾者除外）。
（三）、  阁员仅对总统负责，亦不得兼任国会议员。一般而言，总统有充分权力任命阁员，阁员不对国会负责，但其任命在有些国家则需经由国会的同意。
（四）、  总统可由间接选举或直接选举产生，但是与国会议员选举分开举行，总统本而亦非国会之一员。
（五）、  总统无权解散国会，但可否决（veto）国会所提法案，国会除非以特别多数（通常系三分之二）再行通过，否则无法推翻总统的否决。
（六）、  总统任期通常不超过两任。在拉丁美洲国家，多限制为一次一任，不得连续连任。有的国家甚至规定终身均不得连任。
 
        总统制在实际的实践经验上，往往不是出现强权总统，威胁到宪政民主的成长；就是因国会挚肘，造成『跛脚总统』，行程政府效能不彰的现象，因此除了总统制的创始国美国外，其实际实践经验多不成功。在拉丁美洲国家中，仅有中美的哥斯达黎加一国表现较佳，其它均不理想。目前除了拉丁美洲国家外，实施总统制的国家还包括菲律宾、南韩及部分亚、非国家。一般学界多认为，总统制比较不利于民主体制的巩固与发展。这主要是因为下列的原由：
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        第一，总统制较不具弹性，遇行政权与立法权相持不下时，无法以倒阁获解散国会方式诉诸民意解决，而只有将僵局拖延下去，直到任期届满为止。但在此一过程中，极易引发民怨，或招致军方及情治系统的不满，进而造成政治动荡局面，或是导致民主体制的崩溃及逆退。
　
?    第二，总统选举是一种『零和』(zero-sum)式的竞争，而不似内阁制下的国会大选，失败的党派仍可在国会中拥有一定比例的议席，不会『全盘皆输』，并可继续扮演制衡、监督之角色。但在总统制之下，总统选举失败的党派及其候选人，却只有在数年之后卷土重来，很可能会因再次失败而输掉整个政治生命。因此总统制下的总统大选往往形成极激烈的对决局面，而各方候选人更不惜以『全国式总动员』方式，争取群众的支持，结果极易引发政治动乱或社会失序的危机，比较不利于民主体制的稳定及成长。
　
?    第三，总统制是一人当政，集全国民众之期望于一身。而且总统当选人往往也深具个人魅力。如果执政政绩不佳，则易造成选民寄望的幻灭，甚至引发政治动荡或军人干政。
　
?    第四，总统制对政党组织的发展与党纪的维系，较为不利。总统制下的国会议员，其选举往往并非与总统选举同时举行，而且国会与总统常系由不同政党控制，总统又无法解散国会，提前大选，因此国会议员党纪束缚较小，自主性高。一位议员往往只要尽心照顾本选区的选民利益，而无须党的全力支持，即可当选，因此造成党纪不彰的现象，亦不利政党组织的发展。由于政党党纪维持不易，导致政党政治不易制度化，也较不利于民主成长。
　
? ? 第五，如果总统个人威望甚隆，又得到国会同党议员的全力支持，则其权力将极大无比，甚至使制衡机制无法落实运作，造成独裁局面，进而压抑反对力量，形成民主的倒退。这在许多拉丁美洲国家尤为常见之现象。
 

 

三、 半总统制与双重首长制
　
    所谓半总统制(semi-presidential system)，是指总统经由直选产生，而总理及内阁系对国会负责，并将两者结合于一的制度。根据此一定义，民主国家一共有七个合乎此一制度的例子，分别是：
 
(一)、 威玛共和时期（1919--1933）的德国（注A），及当前的：
(二)、 奥地利
(三)、 冰岛
(四)、 爱尔兰
(五)、 葡萄牙
(六)、 芬兰
(七)、 法国 
  
        (注A)
        威玛共和的宪法系于一九一九年七月三十一日由德国国民会议通过。一九三三年，希特勒上台后，此一宪法实际上被废除。由于国民会议在威玛(Weimar)城召开，故名威玛宪法，此一时期（1919-1933）亦称为『威玛德国』，或『威玛共和』。威玛宪法全文共181条。规定『德国为一共和国，一切权力来自人民』。实行联邦制。外交、国防、殖民、货币、关税、财政、邮电等归中央政府管辖。联邦有权变更各邦疆域或设立新邦。各邦如有不依德国宪法和法律尽其职守者，总统得以压力迫其遵守。各邦也设有宪法、议会和政府，有掌握警察之权以及在教育和某些税收方面的权力。各邦之间发生争端由最高法院裁决。宪法规定实行议会民主制。国会议员由年满二十岁的男女公民，按比例代表制，通过普遍、平等、直接和秘密的选举产生。国会行使立法权，并有权任命内阁，总理和各部部长必须向国会负责。参议院由各城邦政府选派的代表组成，是一个咨询性机构。总统是国家元首，由普选产生，任期七年，可连选连任。总统在任期内，可由国会2/3多数提请全民投票予以免职。总统有权任命总理和部长，有权解散国会和下令举行改选。总统还担任全国武装力量的统帅。可以在他认为『公共安宁和秩序遭到扰乱或危害』时使用武力，并宣布公民基本权力停止生效。宪法规定『法官地位独立并只服从法律』。由最高法院解释法律，裁决各种争端，并推荐下属国务法院、劳工法院等机构的法官人选。宪法还规定，『所有德国人民在法律面前平等』；废除等级特权及贵族称号；公民人身自由、住宅和通讯自由不得侵犯；公民有不携带武器举行和平集会的权力，但露天集会需予以申报，直接危害公共治安者，得禁止之。规定选举自由和选举秘密受到保障，人民有同等受教育的权力。规定人民有工作自由、结社（指结成劳工团体）自由、契约自由、经营工商业自由、财产自由（私人财产不容侵犯）等等。此外，宪法中还包括实行所谓『经济民主』和『社会主义』的内容。威玛宪法被宪法界视为一部相当先进的宪法。
 
        但诚如前文所指出的，总统直选并非议会内阁制的常态。但实施总统直选的三个国家（奥地利、冰岛、爱尔兰）基本上仍系实施议会内阁制，并不因总统系采直选方式，就使其失去议会内阁制的特质。而且在这些国家中，总统的行政权力甚为有限，有时甚至只扮演仪式性角色而已。尤其是当总统与总理为同一党籍，而总统又非该党领袖时，总统个人的角色并不重要，因此总统民选与否，实在无足轻重。更不可能仅仅因为是由直选，就想逾越宪法所赋予的职权，而获得行政大权。基于此，一般宪政学者，均将此三国列为『议会内阁制』，而非『半总统制』。
　
?  至于芬兰的总统则因一九一九年宪法规定其与国会共享立法权，与国务委员共享政权，并拥有广泛的外交权，情况较为特殊。在立法方面，总统有权发布议会选举命令，解散议会；有权向议会提出法案，或对现行法律提出修改、解释或废止之建议。政府拟定的法案也需经由总统批准才能提交议会讨论，若法案送交总统三个月内未被批准，则被视为否决。
　
?    在行政方面，总统拥有最高行政权，有权任命内阁总理，内阁虽需得到国会的信任，但若系总统与议会间对信任问题发生歧见时，总统有权解散国会。但是总统的命令却必须在内阁会议中通过，并由有关部长副署，方得生效，此又与议会内阁制的规定相符。在外交方面，总统负责对外政策，委任驻外使节，征得国会同意后，可与外国缔约、宣战或媾和。在司法方面，总统可征得最高法院同意，宣布特赦或缓刑。

 

 

 

         但在实际运作上，芬兰总统最重要权限实系外交权。由于芬兰系分歧的多党制国家，内阁更动频仍，而芬兰又地处北隅，与苏联为邻，特别需要充分而灵活的外交权运作才能在国际生存。因此相对于变动不拘的内阁总理职位，总统就扮演着一股持久稳定的力量，持续的以『积极的和平中立』政策，发挥芬兰的国际角色。芬兰不但对东西强权保持一定的距离，而且还积极的运用它的中立地位，承担国际仲裁、禁武、废核等重要任务。这时与芬兰总统的外交权运用，关系密切。从一九四六至一九八一这三十五年间，芬兰内阁平均寿命止有十三个月，但总统却只有巴锡基威（J.K. Paasikivi）和克克宁(Urho kekkonen)这两位担任过。因此芬兰的总统每任任期虽然只有六年，但实际担任的期间却远超过于此。而芬兰总统虽然系由政治人物出身，但一当选总统后，却均能超越党派囿见，保持超然立场，追求国家整理利益，因此芬兰的选举人团也一再选举他们续任总统。（注B）
　 
 ?  芬兰总统每一任任期六年，连选得连任。选举总统系直接间接混和，由301位选举团选举。原规定系第一轮选举中得票过半数者当选总统，否则就要进行第二、第三轮选举。第二轮中得票前两位的候选人才有资格进入第三轮选举。但在一九八八年后重新规定，第二轮改由选民直接投票，而如果任何一位候选人得到超过百分之五十的直接选票，选举人团就无须再行投票，得过半数选民支持的候选人自然当选。 
  
        相对于总统的外交权运作，芬兰的内阁总理则将注意集中于内政事务。此种内、外分工的『半总统制』，实系总统制与议会内阁制之间的一种特例。
　
?    至于法国第五共和的政制安排，一般多认为，其主要特色实系总统制，而非总统制与议会内阁制之折衷。因此在实践上并非真正的『半总统制』。
　
?   依据一九五八年制订的法国第五共和宪法，总统任期七年，由总数达八万人的选举人团选举产生（一九六二年修宪改为直选产生）。而国会任期则为五年，并采责任内阁制，总理及其政府需对国会负责。但是总统本人则拥有庞大的权限，其权力甚至超过实行总统制的美国总统，但却又不对国会负行政责任，享有违反『责任内阁制』原则的个人权限。在戴高乐总统执政十年间，他曾运用此一宪法所赋予之权力，四度举行公民复决投票，两度解散国会，三度撤换总理，并曾一度行使紧急措施特权。结果不但使得总理成为总统之属员，而且使第五共和宪法成为一部实质的超级总统制宪法。
　
?    根据第五共和的宪法规定及宪政运作，总统可不经由副署任命总理（不需经国会信任投票之程序）、使用紧急权力、举行公民复决、解散国民议会、提请宪法委员会解释未公布之法律是否违宪，对国会两院提出咨文、实施特赦、任命国家文武官员、担任三军统帅并主持国防最高会议、主持最高司法会议、担任部长会议之主席、派任大使或特使驻节外国。此外根据一九六四年公布的行政命令，总统还拥有『核子使用权』。这些广泛的权力显示法国总统权力远较芬兰为大，不仅限于外交、国防范围，而且成为『行政的泉源』。戴高乐个人并曾指出，『总统必须成为行政权的真正首脑，……由他真正的指派政府并主持会议，真正的任命民政、军政、司法各项职务，真正的统帅三军；总之，一切重要决策及权力自总统衍生。』
　
?   在实际的权力运作上，由于自一九五八年至一九八六年间，法国总统与总理均为同一党籍，而总统又系该党之实际领袖，因此总理一直成为其僚属。在此二十八年间，戴高乐、庞毕度、季斯卡和密特朗四位总统，均享有超级的总统大权，他们由民选产生，在国会中拥有绝对多数议员的支持，其政绩受到议会或选民抨击时，又有总理及内阁可为替罪羔羊，并以更换总理方式解决。当总统与总理间发生歧见时，也是以总理辞职方式解决（注C）。基于此，许多人将第五共和的双首长制体制比拟为『强势总统制』、『超级总统制』。

 

 

 

      （注C）
        例如在一九七六年右派执政期间，当时任总理的席哈克要求总统季斯卡强化总理权力，惟遭季斯卡拒绝，席哈克乃于七月间辞去总理之职。另外在戴高乐期间，一九六二年总理戴布瑞亦因对阿尔及利亚政策见解不同。而以总理辞职收场。 
  
        但是如果总统和国会多数党为不同党派时，总统的『宪法权力』就将面临到国会实质的『多数权力』的箝制，讲管他仍然可以任命他自己所属意的总理候选人，但国会却可以『不信任案』的方式，拒绝他所任命的总理人选（见第五共和宪法第五十条），形成『倒阁』及『跛脚总统』的局面。在这样的处境下，总统只有以接受国会多数党的领袖出任总理，或解散国会、重新大选（但一年只能改选一次）的方式，解决僵局由于总统任期为七年，国会任期为五年，因此每格五年，就有一次发生上述僵局的可能机会。所幸在第五共和的最初二十八年间，上述情况并未发生。

?   可是在一九八六年三月的国会大选后，上述的僵局却终于出现了。执政已五年的社会党总统密特朗（任期制一九八八年届满），由于该党在国会中失去多数席次，被迫任命右派『自由共和联盟』领袖之一的席哈克出任总理（席哈克曾在季斯卡总统时代出任过总理）。进而展开了为期两年两个月（自一九八六年三月至一九八八年五月）的『左右共治』（Cohabitation）
　
        在这两年多的期间里，『超级总统』以不复存在。但总统依然可以运用宪法赋予的各种权力发挥他在外交、国防及人事任命等方面的优势性角色。而总理也可运用国会多数的优势，实质的限制了总统的行政权力（注D）。尽管密特朗和席哈克两人都小心翼翼的处理权力互动问题，并尽量避免发生宪政危机，但仍然出现了多次权力冲突。譬如，密特朗总统曾经三次拒绝席哈克政府施政的条例草案，但席哈克政府都将其改写为法律草案，送交国会通过，完成立法程序，而使其实质上获得通过。但这以证明密特朗总统即使是以『少数总统』在任，却并非『虚位元首』。另外，密特朗总统也否决了右派政府原先所提的外交、国防、司法三部部长人选，迫使席哈克重新提名党派色彩较淡的人选。但即使如此，席哈克政府仍大幅度的介入外交与国防事务，使此二权限不再仅归总统独掌。再者，密特朗与席哈克两人共同出席东京的七国高峰会议、海牙的欧市高峰会议、魁北克的法语国家高峰会议等，均凸显了外交权不再由总统所独掌，以及一个国家有两位行政领袖的事实。
　 
        （注D）
        例如外交部长雷蒙即下令驻外大使尽可能将重要电讯呈报总理府或外交部，而密特朗总统所得知的外交情报，则经过外交部的筛检，使密特朗的外交权限，大受影响，亦不易掌握外交全盘情势。另外，在国防权限方面，密特朗的权限除核武使用权未受影响外，其它的国防主动权均为总理席哈克所掌握。席哈克政府并命令『对外安全总署』主管缩减其与密特朗总统的合作事项。而在当时非洲查德危机中的法国军事行动，以及在伊朗危机中法国战舰的调遣，亦由席哈克所掌握。由此可见，密特朗总统虽然仍拥有宪法所赋予的外交与国防权力，但实权却已大受影响。 
  
        基于在『共治』时期法国的确出现双重行政首长的事实，有些学者认为此二年的共治期，才是真正的『半总统制』或『折衷制』出现的年代，但也有学者认为，这实系『议会内阁制』体现的年代。因为此时的权力核心是国会与政府，而不再是总统。但是无论如何，共治期间的强势总统的确已不再存在，也并非『总统制』当道的时候了。
　 
         不过，如果我们将法国的第五共和和芬兰的『半总统制』相比较，当可发现两者之间的重要歧异：
　
        （一）、 芬兰总统的任期相当长，而且系超越党派政治而实施其权力。法国总统任期相对较短，却并未摆脱党派政治而运作其权力。因此芬兰的总统具有真正的全国性威望，公正无私的实施外交、国防等权限，法国总统却依然是为其权力的巩固做考量，而且身深的介入权力争夺的党派斗争。因此，在芬兰，总统可以扮演一股安定、持久的政治稳定力量。在法国，总统却常是政争的泉源和宪政危机的焦点。
        （二）、 芬兰的总统不轻易介入内政事务，亦不涉及党争。而法国的总统却主导行政大权，并且当其与国会多数同党时，更主导该党的权力布局，涉及国内政治、经济、财政等公共事务。不过由于有总理为其分担责任，因此总统常常可在政治责任上置身事外，而形成『有权无责』的局面。
        （三）、 由于第五共和体制的权责不清、设计不当，每五年即有可能因总统与总理不同党籍而形成的宪政危机，颇不利于民主的稳定成长。而且由于总统系直选产生，又拥有广泛的宪法权力，因此不易扮演公正无私的仲裁者的角色，国会也颇难对总统的权力加以实质的限制。相对的，芬兰的宪政体制却无此一缺陷，而且由于总统和总理一样都是由间接选举产生，也免除了大权在握，国会无法约制的缺憾。
 
? ? 基于此，自一九一八年以来，芬兰的宪政体制并无实际的运行困难，也无强权总统或超级总统、尾大不掉的困境。但法国的第五共和体制，却被视为一套不易运作，而且可能为民主带来危机的制度。在总统制、议会内阁制、委员会制、半总统制及其它中间类型里，法国第五共和也不被视为一种宪政制度的理想类型，更非其它新兴民主国家的宪政楷模。

 

四、委员制及其变体
　
? ? 除了总统制及议会内阁制之外，还有几种特殊的民主体制，其中最著名的是瑞士的委员制（council system），以及法国第五共和的半总统制（semi-presidential system）。但是，严格说来，这两种制度仍可归类为上述两种基本体制之一，只是它们离总统制会议会内阁制的原始模型较远罢了。有的学者将这种中间类型的制度称之为『折衷制』或『混和制』，但因此种制度的发展并不稳定，亦非折衷之产物，因此本书仅以『中间类型』称之，而不采用『折衷制』命名。
 
? ? 瑞士的委员制是一种特殊历史及环境下的产物。瑞士的中央政府称之为联邦委员会（Federal Council），由七名委员组成。这七位委员是每四年一任，由联邦议会（包括两百位议员组成的『众议院』即由四十六位议员组成的『参议院』两部分）（注E）从众议员中选出，每州之当选人不得超过一人。众议院改选后，这七位委员全部改选。议员若当选委员后，则需辞去议员之职。当委员出缺时，则由联邦议会补选。
　 
        （注E）
? ? 瑞士是联邦制国家，人口约六百五十万人，领土四万一千三百平方公里。全国共有二十三的州，其中有三个州实施分制，形成六个『半州』。议会采两院制，众议院亦称国民议会，共有两百名议员，系由普选产生，任期四年。参议院亦称联邦院，有四十六名议员，每州选派两名，每『半州』则选派一名。选派议员的方是由各州自行决定，有的由公民普选，有的由州议会选举，有的则由公民大会直接选举。每州议员任期一至四年不等。众议院与参议院合称为联邦议会。联邦议会负责宪法的制订和修改、审议各州州宪、审议和批准国际条约、制订预算、通过决算、宣战、媾和、发布动员令、宣布大赦特赦，并选举联邦委员会委员及联邦主席、副主席，战时并选举一名将军任全军统帅。因此联邦议会本系瑞士的实权机构。 
  
        这七位委员之间互不统属、权力平等，实行集体领导，其主席即为联邦主席，亦即国家元首，任期一年，不得在次年连任。任满后则由副主席升任。而联邦议会则再从七位委员中选一位担任副主席。这七位均可继续连任委员。自一九五九年以来，七位委员一直由瑞士的四个主要政党：基督教民主党、社会党、激进民主党和中间民主联盟依2：2：2：1的比例分配。其中前三者各得二席，中间民主联盟则分配一席。此一分配方式使得瑞士政府长期以来一直是维持多数党政府统治，而且不仅是多党联合和多数党当政，且为各党的大联合（grand coalition）型态，政局自然十分稳定。
　
? ? 瑞士的委员制虽然与总统制及议会内阁制均不相同，但究实而论，此一体制实较接近议会内阁制。其理由如次：
　 
      （一）、 国家元首每年一任，不得连任，其权力与其它委员相等，实系象征角色的元首，而非行政权集于一身的总统，此实较接近议会内阁制之下国家元首的角色。
      （二）、 议会决定政府委员的任免，亦即政府建立在国会同意的基础之上。此亦系议会内阁制之特质。
      （三）、 政府委员的政党分布反映了议会内部政党分配的现实，政府委员必须先当选众议员，才能担任委员，这亦符合议会内阁制的特性。
 
? ? 但委员制之下的集体领导型态，却与议会内阁制的阁揆一人领导方式，相当不同。而议会内阁制的特色之一，国家元首与行政首长分由两人担任，在集体领导体制下，亦不复见，这也可视为委员制之独特之处。另外，议会不得以不信任投票方式推翻联邦委员会，亦系特色之一。但若视『委员制』为议会内阁制的某种变体，亦无不可。
　
? ? 采取委员制的国家，除了瑞士之外，还包括南美的乌拉圭和东欧的南斯拉夫。
　
? ? 根据一九五一年的乌拉圭宪法，为防止总统独裁，以『联合执政』制替代总统制。并成立一个由九人组成的『国务委员会』，委员任期四年，其中六人由大选的多数党成员担任，另三人由第二大党的成员担任。这九位委员各由一位国务秘书协助，处理有关各部之工作。国务委员会主席，及国家元首，由多数党六名委员中得票最多的前四位委员轮流担任，每人任期一年。但是此一制度只实施到一九六六年，即重新为总统制所取代。
　
? ? 至于南斯拉夫的委员制则只是一个象征性领导机构，其实权则由共党（名称为共产主义联盟）掌握，并非真正的民主体制。根据一九七四年的南国宪法，联邦主席团由南国境内的六个共和国及两个自治省各派一位代表，加上南共联盟主席一人，共九人组成，每届任期五年，任何人不得连任两届以上。南国共党领导人迪托在世时，联邦主席团主席一直由其担任。在他逝世后，主席团主席、副主席每年改选一次，由主席团九位成员轮流担任。主席团的工作必须遵循集体决定、集体负责及协商一致的原则。对内对外代表国家，统率武装力量和管理国防事务，并有立法提案权，颁布议会通过的法律和命令，也有权建议联邦议会通过某项对内对外政策。但是主席团作为一集团并不直接对议会负责，主席团个别成员却需对选举它的个别议会负责（主席团主席系由各共和国或自治省的议会出）。而且在主席团之下，还有以总理为核心的政府行政机构。因此南斯拉夫的主席团制和瑞士、乌拉圭的委员制均不相同，它并非行政（执行）机构，而仅系一集体性的国家元首的制度性安排，而且此一制度也已在一九九一年南斯拉夫内战爆发后，失去了功效。