耿飚杨得志过节:国内外反贫困理论与实践

中国人民大学反贫困问题研究中心
汪三贵

绝对贫困:
绝对贫困的概念最早是由十九世纪末英国学者朗特里（S. Rowntree）提出的 （1901年出版的《贫困：城镇生活的研究》（Poverty：A Study of Town Life） ）；
一个家庭处于贫困状态是因为它所拥有的收入不足以维持其最低生理上的需要 ；
定义的核心是最低生理上的需要：食物，衣着，住房和医疗 ；
相对贫困:十世纪60-70年代一些学者提出了相对贫困的概念；最早明确提出相对贫困的是美国斯坦福大学经济学教授V. 法克思（Victor Fuchs）。
相对贫困是以社会平均生活状况来衡量的，如果一个人或一个家庭的生活状况（如以收入或消费来衡量）低于社会平均的水平（如平均或中值收入）到了一定的程度，就认为他们出于贫困状态。
低于平均收入（消费）50%的人口；
最低20%收入的人口；
能力贫困能力贫困的概念是由获得诺贝尔经济奖的阿玛蒂亚·森提出的；
收入或消费水平低只是贫困的一种结果，并不能成为贫困的真实状态；
森坚持认为衡量贫困的标准应该是个人福址（Well-being）的高低，而福址的高低是不能简单地用收入来衡量的；
如果两个人相比，一个人身体健康，一个人体弱多病，同样的收入所带来的个人福址是完全不同的；
不同的人群的需要是不同的，是有一定差异的，用单一的贫困线来界定贫困显然会忽视特殊群体的特殊需要 ，如患病的人对医疗的需要
森进一步认为个人的福址是以能力（capability）为保障的；贫困的原因就是能力的匮乏 ；
能力是由一系列功能（functionings）构成的，包括免于饥饿的功能，免于疾病的功能，享受教育的功能，等等；
这些功能的丧失既是贫困的表现，又是贫困产生的原因；基本功能包括获得足够的营养，基本的医疗条件，基本的住房条件，一定的受教育机会等（Sen， 1983）；
如果一个家庭或个人缺少这些功能或者其中的一项功能，那就意味着处于一种贫困状态；
统一的收入/消费贫困线也就没有必要，界定一个家庭或个人是否贫困可以直接观察他们是否缺少这些功能，又在多大程度上缺少这些功能。
它的问题是在没有统一贫困线的贫困下，如何在个人和家庭之间进行比较。二、贫困的测量确定贫困线标准按基本需求成本法来确定贫困线
基本的生活需求又可以分为基本的食物需求和基本的非食物需求两大部分；
满足基本的食物需求需要的食物消费支出（食物成本），或称为食物贫困线（ZF）；
满足基本的非食物需求需要非食物消费支出（非食物成本），或称为非食物贫困线（ZNF）；
基本需求的贫困线（ZBN）食物贫困线是根据营养（热量）需求和与之相应的食物结构及价格确定的
非食物贫困线是根据效用方程推导出来的
贫困测量指标贫困发生率（贫困人头指数）
指贫困人口占总人口的比例；
贫困缺口指数（贫困深度）
贫困缺口（Gi）是指贫困人口离贫困线的距离
贫困缺口指数是指所有人平均离贫困线距离的百分比
贫困缺口的平方（贫困强度）
通过对贫困缺口加权使贫困人口内部的不平等程度在指数上得到反映
权重是缺口本身，即缺口越大，权重越高
中国的农村贫困状况中国定义的农村贫困是绝对贫困
贫困人口是指不能满足基本需求的人口
1998以前，以收入为基础来计算
1998年开始，同时考虑收入和消费水平年份 贫困线 低收入线 贫困线占农民人均纯收入比例(%)
1978 100 　 74.6
1985 206 　 51.8
1990 300 　 43.7
1995 530 　 34.2
2000 625 865 27.7
2005 683 944 21
2007 785 1067 19
2008 1196 25.1
2010 1274 21.5 国家统计局的估计的农村贫困人口 年份 贫困人口 低收入人口 贫困发生率（%）
(万) （万）
1978 25000 　 30.7
1985 12500  14.8
1990 8500  9.5
1995 6548  7.1
2000 3209 6213 3.4
2005 2365 4067 2.5
2007 1478 2840 1.6
2008 4007 4.2
2010 2688 2.8 三、贫困的原因分类区域性贫困 与一定的地理区域相联的集中连片的贫困
不利的地理位置
脆弱的生态环境
贫瘠的土地和其它自然资源
落后的基础设施
低下的教育水平和健康状况导致人力资本不足
低下的农业生产率
在多种因素的共同作用下，形成贫困陷阱
基本的食物消费得不到保障，发展能力得不到提高，从而陷入持续性的绝对贫困
制度性贫困：由于非自然的制度性因素导致的贫困
最基本的表现是穷人没有生产性资产，如土地。这在土地实行私用制，土地分配极端不公平的发展中国家十分普遍
穷人不能平等的享受基本公共服务，穷人享受服务需要支付更高的成本
经济制度没有效率，如中国的人民公社体制导致60－70年代大规模农村贫困，尽管公共服务比较有效
多种不合理的制度叠加在一起，会造成更加严重的贫困问题
政策性贫困国家政策的失误或某一政策使社会中某一群体或某些区域处于不利地位而导致的贫困
中国60－70年代实施的区域性粮食自给政策
1958－1961年的“大跃进”
税费改革之前的农业税政策
扶贫重点县不同收入组农户的税费负担，2002年四、国际反贫困理论、计划和经验 区域综合开发
区域综合开发基本的理论前提是，区域性贫困是一系列因素综合作用的结果，只有同时改变这些不利因素，开发投资的效率才可能达到最大，并且能从根本上使整个贫困地区和贫困人口的生产条件、生产能力和水平
单一的项目只能使贫困地区和贫困人口某一方面的条件和能力得到改善，投资效率和对贫困人口的影响必然低于综合开发
广义信贷计划除了认为穷人有利用信贷资金的需要和能力外，还有储蓄能力。这种能力在缺乏良好的金融体制和激励机制的情况下，通常以其它形式表现出来。能否将其转变为金融储蓄，完全取决于能否提供适合穷人的金融服务
狭义的信贷计划只重视穷人的信贷需求，而忽视穷人的储蓄能力贴息贷款
提供给穷人的贷款利率低于市场利率，利率差额必须由财政或其它资金补贴，否则贷款总规模会不断缩小
贴息贷款的基本理论假设有两条
一是穷人对资金有需求但付不起高利息
二是从扶贫的角度对穷人最好提供无偿的生产资金，但无偿提供资金容易养成依赖心理，为了防治依赖心理的产生，最好是提供低息的有偿资金。无偿资金支持生产活动成本太高
许多发展中国家政府实施的信贷扶贫计划都是贴息贷款
印度乡村综合开发计划中贴息贷款
印度尼西亚的水稻生产信贷计划
贴息贷款项目没有一个被证明是十分成功的
为什么贴息贷款项目不能达到预期的目标？
漏出问题：穷人在社会上是弱势群体，在没有严格监督体制下，各个层次有权有势的部门和个人都可能影响贷款的分配。利息补贴越多，漏出的可能性越大。建立完善的监督机制成本可能很高，有时甚至是不可能的
还贷问题：政府提供的资金经常被认为是救济性的，可还可不还。一旦形成这种观念或有不还款的历史，农户还款的积极性就非常低。此外，如果农户觉得贷款只是一次性的，还款的可能性就更小
金融机构的积极性问题：商业性银行发放贴息贷款有利益冲突，政策性银行的能力、交易成本及财政约束
财政问题：政府有多大的能力长期提供利息补贴
小额信贷
小额信贷的理论基础：
正规商业银行不愿意为穷人提供信贷服务。因数额小、没有抵押、风险大、交易成本高
穷人信贷需求，有能力使用信贷资金
对穷人提供的信贷服务必须有别于一般商业性信贷服务。穷人对一般金融机构非常陌生、有距离感，对穷人的信贷服务必须从地理距离和心理距离上都接近穷人
减少交易成本。一是扩大基层营业机构和人员服务农户的数量；二是通过与农户的接近减少信息成本
适当的高利率，以保证利息收入能补偿经营费用，保持信贷项目的可持续性，同时也可以防止信贷资金的漏出
用社会压力替代抵押，同时提供良好的激励机制
一些成功的小额信贷计划也强调对农户的储蓄能力的培养
小额信贷服务主要有三种不同的模式：
一是以小组联保技术著称和针对最贫困人口的孟加拉乡村银行（GB）模式
二是以完全商业化方式运作的印度尼西亚人民银行的农村信贷部（BRI-Unit）模式
三是以社区自我管理为核心理念的社区基金模式，如拉丁美洲的村庄金融 ，非洲的村庄存款和贷款协会 ，印度的自助小组金融 ，中国的村级互助资金
科技和产业扶贫计划
为贫困者提供更多可选择的项目机会
信贷扶贫计划的理论假设是“信贷制约论”，而技术和产业扶贫计划的理论基础是“项目制约论”，即穷人提高生产率最大的障碍是没有可盈利的项目
提供新的技术和产业项目被认为是提高穷人生产率的关键
选择的产业和推广的技术符不符合穷人的需要是计划能不能达到扶贫目标的关键
穷人的参与方式和机制是需要重点考虑的问题
70年代，印度、菲尼宾、泰国、印尼等国“绿色革命” ，中国的科技扶贫和农业产业化扶贫公共工程计划
目标是在为贫困者提供就业机会的同时，建造一些基础设施
公共工程计划的支持者认为，劳动力是贫困人口拥有的最大的资源，由于各种条件的限制，多数情况下没有得到充分的利用
与此同时，贫困地区的基础设施十分落后。如果利用穷人的劳动力资源进行基础设施建设，即可以为贫困者提供就业计划，增加工资收入，同时又可以改善贫困地区长期发展的能力
工程技术的选择对贫困人口短期和长期的收入增长起决定作用，资本密集性和劳动密集性
工资率的选择也十分关键，既影响工程的成本和技术的选择，也影响穷人从就业中受益的可能性
公共工程计划在一些中等收入国家（智利、阿根廷和南非）已经被证明是奏效的，但是在其他许多国家则并不如此
中国的以工代赈既有成功的经验，也有值得注意的问题
早期儿童开发
在许多国家，当贫困儿童到了上学的年龄，他们在认知能力和交往能力方面存在显著的不足
最近的研究发现修正了认为大脑结构是在出生时就由基因遗传决定的最初看法，并且将其归于早期经历（从胎儿到6岁，特别是前3年）对大脑构造和成人能力起决定性作用
对学生成绩的国际比较研究证实，社会经济环境是影响学习成绩的压倒性的决定因素，而学校的因素则仅解释了20％的成绩差异
重点是重视儿童健康（尤其是营 养）和感知、交际激励
扩大公共资助幼儿园规模，使其向所有儿童开放
营养餐计划
将普遍推行学前教育计划和有条件的现金转移支付方案整合在一起
对发展中国家相关计划的研究表明，计划对所有儿童均有丰厚收益：成本－收益分析表明每1美元投资有2－5美元收益
基础教育
教育是穷人和富人之间以及男性和女性之间的重要的机会均衡器
儿童从学校获益的能力受到他们早期获得的认知和交往能力的巨大影响。证据表明，如果弱势儿童继续在低质量的初级学校中学习，那么早期干预的成效就会逐渐消失
教育成就有广泛的社会收益，而且这些收益并没有完全被个体获取 ，具有一定的外部性
研究表明，基础教育的社会效率要远远大于高等教育，政府应该重点投资于基础教育而不是高等教育
改善基础教育的方式
提高上学的便利程度，学校的距离对孩子是否上学和成绩都有很大的影响
提高教育质量
降低学费或者提供激励，甚至为入学买单
对贫困家庭提供有条件现金转移支付，送孩子上学能得到补贴
免费营养餐
健康与医疗卫生计划
健康是最基本的人力资本，贫困人口往往健康状况不佳
因病致贫不仅是普遍的现象，具有短期和长期的严重后果
家庭医疗支出大幅度增加
发展能力降低甚至完全丧失发展能力
健康状况不佳和预期寿命低也会影响家庭的教育投资
改善穷人的健康状况具有很高的社会效率
改善健康的措施
增强人们对基本卫生实践和服务的知识
扩大人们对可负担医疗服务的可及性
医疗卫生服务机构的建设
医疗保险
低成本、广覆盖的基本医疗卫生服务
医疗救助
对特殊人群（特别是产妇和儿童）提供有针对性的服务，如孕产妇检查、分娩服务，儿童免疫和营养补助等
马来西亚和斯里兰卡在健康和医疗服务领域比较成功
中国在60-70年代是发展中国家的楷模
泰国的“30铢”计划（或普遍覆盖计划） ，越南为贫困人群引入了健康卡片制度
社会保障传统的观点认为，社会保障政策是一种再分配方式
最近的理论和实践工作同样强调了社会保障至关重要的增强机会作用
通过帮助穷人管理风险，社会保障计划扩大了他们的能力并提高了整体效率。即使最纯粹的再分配计划都有重要的增强机会作用。
以社会养老金计划为例，这些计划是纯粹对老年人的有针对性的转移支付，以避免他们陷入贫困， 但由于养老金的有规律支付，计划增强了项目参与者对贷款的可获得性，这就可以促进了对居民的身体资本和儿童及老人的人力资本的更高的投资。
社会保障系统同样有助于社会开展改革，因为没有社会保障系统，改革将有不可克服的公平和政治成本。主要扶贫策略
经济增长与扶贫相结合
以项目为中心的开发式扶贫
区域瞄准（贫困县和贫困村）
政府主导下的全社会扶贫
政府大规模扶贫投资农村扶贫的主要阶段及其政策中国的农村扶贫可以大致分为四个阶段：
农村改革 (1979-1985)
建立专门的扶贫机构和实施专项扶贫计划 (1986-1993)
八七扶贫攻坚计划的实施 (1994-2000)
农村贫困开发纲要的实施(2001-2010) 农村经济改革 (1979-1985)
经营制度的改革 (家庭联产承包责任制)：给农户更大的决策权和提高生产的积极性。
收入转移(大幅度提高农产品收购价格，平均价格提高25%）：直接增加农户的收入。
市场改革 (放开自由市场，缩小农产品统派购的范围）：为农户创造更大的经济活动空间。
“八七扶贫攻坚计划”的实施（1994－2000）
总体目标：从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。
主要措施
重新确定了592个国定贫困县；
“四到省”原则的确定（资金到省、权力到省、任务到省、责任到省）；
提出东西对口扶贫；
扩大和强化了部门定点扶贫；
大幅度增加了扶贫投资；
调整资金分配结构，减少沿海六省的扶贫资金分配；
鼓励国际和民间机构的参与；
强调扶贫到户；
加强了扶贫监测。
新时期农村贫困开发纲要的实施(2001-2010)
主要目标：在本世纪的头10年内解决剩余的绝对贫困人口的温饱问题，并巩固现有的扶贫成果，进一步改善贫困地区和贫困人口的生产和生活条件。主要政策调整
对扶贫投资的瞄准方式进行了调整：由县到村。
重新确定了592各扶贫重点县，全部在中西部。
确定了14.8万个贫困村
实施参与式村级规划并以村为单位进行扶贫投资。
投资重点：整村推进、劳动力培训和转移、农业产业开发、自愿移民扶贫。
逐步形成大扶贫的格局，特别是在基础教育、基本医疗服务和社会保障方面。
总体成就
自1978年改革开放以来， 由于经济的高速增长和有针对性扶贫政策的实施，中国在大规模减贫方面取得了举世瞩目的成就。
根据官方的估计，农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到2007年的1478万，年均下降9.3%;
根据世界银行1天1美元的标准估计，贫困人口则从1981年的6.38亿减少到2005年的7160万，年均下降8.7%。
中国的扶贫成就是联合国实现千年发展目标的主要保证。
中国减贫的主要推动力量：经济增长经济增长是30年来中国快速减贫的决定性因素
经济（特别是农村经济）快速增长的时期，也是贫困人口大幅度下降的时期，如80年代初期和90年代中期。
经济增长的减贫弹性达到3－4 。
农业增长对减贫的作用比其它任何部门都大，减贫作用是第二和第三产业的4倍左右。
按1978年的可比价计算，中国的GDP从1978年的3645亿增加到2007年的5.47万亿，增加了14倍，年均增长为9.8％
GDP的增加速度与贫困人口的下降速度十分接近
比较GDP的增长率与国家统计局估计的贫困发生率的变化率之间的关系
有明显的负相关关系
经济增长的减贫弹性为-0.52，但统计上并不显著
由于中国的贫困人口主要在农村，容易使农村人口收益的部门增长会具有更显著的减贫作用
比较中国人均第一产业增加值的增长率与官方贫困发生率的变化率之间的关系
可以地看两种之间具有更明显负相关关系
以农业为主的第一产业增长对贫困发生率的弹性为-1.13，是整体经济增长减贫弹性的2.2倍，而且在6％的水平上显著
农业在中国具有最大减贫效果的原因
一是中国的土地等主要农业资源的分配相对比较平等，绝大多数农户容易从农业增长中受益
二是越是贫困家庭，越以农业为生，家庭收入的大部分来自农业
2006年贫困家庭从第一产业获得的收入占人均纯收入54.5％，而全国农村人口从第一产业获得的收入占人均纯收入的42.4％，农村最高20％收入组第一产业收入只占人均纯收入的32.8％
三是在农户层面上，农业增长对家庭经济具有最明显的正外部性，如农业的增长能推动家庭非农活动的发展
中国的农村扶贫政策与减贫尽管推动改革开放以来30年中国大规模减贫的主要力量是农业和农村经济的增长，但中国政府从80年代中期开始实施的有针对性的减贫政策，对农村贫困的减缓也起到了重要的推动作用
扶贫投资产生明显的效果
简单比较贫困县与全国农村的主要经济增长指标，可以发现贫困县在粮食、农业生产和农民人均纯收入方面的增长速度明显快于全国平均水平
1994-2000年
国定贫困县农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年均增长速度
粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度（0.6%）的3.2倍
农民人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12.8%，比全国平均增长速度快2个百分点
2002-2008年
重点村的人均纯收入增长速度要快于重点县和全国的平均增长速度3个百分点以上。除了工资收入低于全国平均增长率外，重点村其它收入的增长都高于全国平均水平和重点县
基础设施的变化也更快实证研究表明：扶贫投资对贫困县农户的平均收入和消费增长有显著的影响
消费增长每年快 1.1% , 投资回报率12% (Ravallion and Jalan 1999 )；
收入增长快 2.2% （1986-1991） 和 0.9% （1992-1995）, 回报率: 15.5% 和11.6% (Park, Wang and Wu 2002)。
扶贫投资中，农业、教育和卫生方面的投资有更高的回报率 (Rozelle et al, 1998; Zhang, Huang and Rozelle 2002)。
在贫困村内部，相对富裕的农户获得了更多的利益，绝对贫困人口受益不明显（Park and Wang 2006）
总体而言，中国开发式的扶贫政策通过推动贫困地区的经济增长在一定程度上促进了中国大规模减贫进程，同时也减缓了区域差距的扩大趋势
挑战与展望在微观层面上，物质资本和人力资本投资并重，特别强调对贫困家庭进行人力资本投资，使他们有能力利用市场上的各种创收机会，人力资本投资也是阻断贫困在代际间传递的有效途径
继续加大贫困地区基础设施建设和产业发展
普及12年基础教育并对贫困家庭提供必要的补助
实施营养干预计划，改善贫困地区儿童普遍的营养不良问题
改革农村医疗卫生体制，减少因病致贫现象的发生，保证贫困家庭基本的医疗卫生服务
这些都涉及到公共财政体制的改革和公共服务的均等化
二是在增加扶贫投资的同时，通过项目瞄准方式的改进，使贫困人口更多地参与和受益，提高扶贫投资的针对性和效果
根据不同的项目类型，采用多元化的瞄准方式
小型基础设施项目的区域瞄准与自动瞄准相结合
教育与营养干预项目的活动瞄准
生产和培训项目的家庭和个人瞄准等
三是逐步建立更加协调的扶贫机制
大扶贫格局下的多部门参与和协调
开发式扶贫与社会保障
物质资本与人力资本的开发
城乡扶贫的一体化