日本电影 你懂的网站:建立和完善推进教育公平的公共教育财政制度

    一、教育公平的分析框架   

    首先讲一讲我国教育公平提出的社会历史背景。中国自从改革开放以来，整个经济发展非常迅速，人们的生活水平有了大幅度的提高。在社会经济发展过程当中，有两个问题突显出来：第一个问题，在保持经济快速持续稳定发展的条件下，如何处理城乡之间、区域之间、经济和社会之间、人与自然之间、国内的发展和对外开放之间等的统筹安排和协调问题。这是在经济快速发展过程中出现的第一个问题；第二个问题，如何把社会的公正和正义置于更加突出的位置。为此党的十六届六中全会提出了科学发展观，同时也做出了构建社会主义和谐社会的决定。党的十七大明确提出，教育是民族振兴的基石，教育公平是构建和谐的基础。因此教育公平问题得到了社会广泛高度的关注，成为中国教育改革发展当中的一个重大问题。   

    第一点我想讲一讲教育公平的重要性。教育公平是社会公平和构建和谐社会的重要基础，同时也是社会主义的本质要求，也是国际社会的共同要求。这个问题可以从两个方面来理解：首先教育对个体来说教育可以提高生产率，可以提高他的资源配置能力，从而可以增加他的收入，可以提升他的社会地位；从群体来说，教育可以推动技术进步，可以提高劳动生产率，可以提高管理水平，从而可以推动经济增长。同时教育的普及和提高可以缩小人们收入的差别，来促进社会流动。因此教育就成为实现社会公平的一个重要条件和基础。   

    第二点，教育公平的责任主要是在政府。原因来自两个方面：首先，我们国家实行的是社会主义市场经济体制。市场经济可以提高效率，但不能解决社会公平问题。同时市场可以有效的提供私人产品、私人服务，但是不能有效的提供公共产品公共服务。教育是一种准公共产品，是有一种巨大正外部效应的准公共产品，因此它是政府提供公共服务的重要组成部分。因此推进教育公平的主要责任在政府，教育公平是教育政策的基本取向。   

    第三点，什么叫教育公平？教育公平作为一种价值观，古今中外众说纷纭，作为一种价值观，不同的人可能有不同的判断，以下只是说我个人的见解。我将从宏观和微观两个方面来讲教育公平的含义：在宏观上是指适龄儿童和青少年享有同等的受教育权和教育机会，享有同等的公共教育资源并向弱势群体倾斜；在微观上是指所有的教育者和教育机构同等对待每个受教育者而不应有任何歧视。   

    第四点，按教育公平实现过程，依次为起点公平、过程公平和结果公平。起点公平指受教育权和教育机会公平；过程公平为受教育者享有公共教育资源的公平；结果公平为教育结果的质量公平。从三者的关系来说，起点公平是教育公平的前提，过程公平是教育公平的条件，结果公平是教育公平追求的目标。   

    教育公平有两个特征，其实也是整个社会公平的两个基本特征。第一就是它有历史的阶段性，第二就是具有相对性。作为一种理想和目标来说，教育公平是人类的理想和追求的目标，但是它的实现需要一个漫长的历史过程，在特定历史阶段只能实现有限目标。同时教育公平具有相对性，相对性的含义是它承认差别，教育公平并不意味着绝对的平均。原因有两个方面：首先是因为由于客观条件的限制使教育公平具有相对性。因为任何一个国家，它的社会经济和政治发展都是不均衡的，而且经济发展水平是一个逐步提高的过程，所以教育公平它不可能是绝对的公平；从主观来说，从受教育者的天赋与能力存在差别，同时教育公平作为一种价值观，不同的人对教育公平的判断可能就是不一样的。   

    教育就是一种非常广泛的范畴，比如说它包括家庭教育、社会教育。社会教育包括一些短期的技能培训，如学外语，到新东方，想当驾驶员，可以到一些驾驶学校进行培训。我现在所说的是正规的三级教育，那就是“初等、中等和高等教育”，这是国民教育体系当中的三个组成部分。   

    我们分析评价教育公平，指的是三级正规教育，不涉及家庭教育和社会教育，任何一个国家，它的三级教育都是在不同的区域上分布的，这个区域包括经济区域、行政区域、地理区域。从发展中国家来说，分析和评价范围包括三级正规教育及其在区域间、城乡间、校际间、不同群体间的教育公平状况。   

    前面已经讲到，教育公平具有阶段性特征。我们国家目前处于社会主义初级阶段，这是中国的基本国情。作为社会主义初级阶段，我国现阶段教育公平的目标，应定位实现义务教育起点公平，推进非义务教育起点公平，努力促进基础教育中公共教育资源在区域间、城乡间、校际间、群体间配置公平。对于现阶段教育公平的目标，很多人有不同的看法，这是我个人的看法。

    二、教育公平的评价指标和度量方法

    把教育公平这个概念界定以后，我们需要对一个国家某一个时期教育公平推进的状况和存在问题作出明确的判断。作出判断就需要建立一套教育公平的评价指标体系。有了评价指标，我们才能对教育公平推进的状况作出判断。同时这个评价指标我们还要采用一定的方法来度量它。这里我要讲一讲教育公平的评价指标和度量方法，重点讲一讲评价指标。

    （一）受教育权和入学机会的公平

    评价指标首先是受教育权和入学机会的公平，体现在两个方面。

    第一，三级教育入学率。三级教育入学率从统计上来说，不完全一样的。因为我们国家实行的是九年义务教育，从法律规范来说，我们国家的三级教育可以分为义务教育和非义务教育。初中和初中以下都是义务教育，初中以上，不包括初中，就是高中阶段的教育和高等教育，这属于非义务教育。从统计来说，初等教育，用净入学率来度量。净入学率度量的方法，小学的净入学率计算的公式，分子是小学的在校学生学龄人口数，6-12岁的在校学生人口数。分母是小学学生的人口数，即中国的小学是六年制，就是指6—12岁的孩子，分子分母相除，乘以百分数，就是小学的净入学率。初中，高中和高等教育一般是用毛入学率来计算它的入学率。毛入学率的计算方法，它的分子，在校生的总数，分母是初中、高中阶段教育和高等教育适龄的学生人口数，分子分母相除然后乘以100%，这样计算出就是毛入学率。毛入学率和净入学率的区别就在于分子不一样，净入学率的分子是指在校生当中的学龄人口数，毛入学率的分子是在校生的总数。这样分子就要比净入学率就要大。这两种计算方法计算出来的结果就会不一样。国际上通行的就是小学生一般都算净入学率，初中高中和大学一般都是算毛入学率。教育公平首先是受教育权入学机会的公平，首先表现为三级教育的入学率。

    第二，三级教育入学规则或制度。这也是体现教育公平的重要指标。就中国来说，按照2006年修订了义务教育法规定，所有适龄儿童和少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的义务教育权利。义务教育法规定的入学制度是，适龄儿童和少年免试、免费按其户籍所在地学校就近入学。简单的说，第一它是免试的，它是不需要考试的；第二它是免费的；第三它是按照学生家庭户籍所在地就近入学。就近入学的原因是小孩比较小，如果家离学校比较远的话，可能会产生一些安全问题。所以各个国家在小学阶段一般都是要就近入学。就近入学如果要体现公平的话，那么首先是要在这个学区里面，学校分布要相对均衡，而且教育资源配置和学校的质量，应相对比较均衡。在这个条件下，就近入学才能比较公平。不管怎么说，中国的义务教育法规定了，小学入学的基本规则，那就是按学生的家庭的户籍所在地来就近入学。超出这种规则入学则视为不公平。在中国，在小学和初中这个阶段，学生入学并不是完全按照就近入学这个规则入学的。比如在很多大城市有择校问题，择校有的靠权利，被称为条子生，有的是靠金钱，靠交费择校，交所谓的赞助费。这不应该叫赞助，因为它和入学挂钩，不是无偿的赞助。这种“以权择校、以钱择校”就违背了就近入学这个规则，视为不公平，当然还有一些其它的入学方式。中国小学和初中的入学规则就是就近入学。中国的高中阶段的教育和高等教育的入学规则，高中是按地区采取统一招生统一考试的办法入学。大学是全国统一招生统一考试的方式入学。入学的基本制度是通过考试入学的。通过考试的方法来对学生的学习能力进行测试和筛选，安排符合条件的学生入学。入学机会的公平就表现为入学规则的公平。入学机会不因为学习能力和个人意愿等其他条件而存在差距。入学的唯一条件或规则就是考试，超出这个范围就不公平了。

    （二）基础教育中公共资源配置公平

    基础教育中公共教育资源配置公平是第二个评价教育公平的指标。题目中选的是基础教育。中国的基础教育包括小学、初中和高中阶段的教育，没有包括高等教育，这是因为在任何一个国家，高等教育在区域之间、学校之间的资源配置都是不均衡的。公共教育资源，即政府所掌握的公共教育资源。在市场经济条件下，教育资源是多元的，除了政府财政要提供资源以外，还有其他的资源，比如说，家庭要为学生入学提供一定的资源，还有社会无偿的赞助，中国还有民办教育，相当于西方的私立教育。我们现在讨论的范围仅仅限于公共教育资源。

    基础教育中公共教育投入的资源包括人力资源和物力资源。人力资源最主要的是教师，还包括管理人员和服务人员。物力资源包括三个方面：首先是校舍建筑，然后是教学仪器设备，其次是学生和教师教学所需要的图书和其他资料。人力资源和物力资源在市场经济条件下它的货币表现就是财力资源。因为如果要招聘教师，那就需要发工资，这需要花钱。盖房子、买设备、买图书，都需要花钱，这就表现为经费，所以投入教育当中的资源，包括人力资源，物力资源和财力资源。

    基础教育当中，公共教育资源配置是否公平，我们选择这样一些指标。

    首先就是生均预算内教育经费，生均教育事业费和生均公用经费。教育经费在中国分为两部分，第一就是教育事业费，第二就是教育基本建设经费。教育事业费包括人员经费、公用经费，是为了维持学校正常运转所必需的经费。基本建设经费是通过基建投资，最终形成学校的固定资产，包括各种建筑物，达到一定价值的教学仪器设备。教育经费指的是公共教育经费，也就是财政所支付的教育经费。这里面所有人财物的指标我们都是用的生均，不是用的总量。因为各级各类教育和各级各类学校的规模大小不一样，用总量指标它不能够体现公平。所以我用的是生均预算内教育经费，这是中国特有的一种概念，叫预算内的教育经费，因为中国的财政资金分为预算内和预算外。我们用的是生均预算内的教育经费。西方和国际上通用的指标是“公共教育支出”，中国是用“预算内的教育经费”。另外还包括生均预算内的教育事业费，因为教育事业费是维持学校正常运转的基本经费，包括人员经费和公用经费。在基础教育当中，教育事业费分为人员经费和公用经费，人员经费都是大头。中国义务教育当中，用于人员的经费至少在80%以上，在贫困的地区可能在90% 以上，都是用于人员经费，就是给老师们发工资，和其他福利开支，公用经费很少。而公用经费恰恰是维持学校正常运转不可少的一部分，所以这个指标也可以拿来度量教育资源配置是否公平。所以第一组指标是生均预算内的教育经费、生均预算内教育事业费和公用经费。这里面没有用生均基建经费，主要原因是因为中国基础教育中，包括高中、初中和小学在内，基本建设，在正常的情况下并非每个年度都有基建经费。它都是一次性的拨款，学校需要盖房子了，通过申请，通过政府有关部门的批准，就会下达基建经费，如果学校不需要新的建筑物的出现，它就没有这笔经费，不像大学，大学每个年度都有正常的基建经费，中小学是没有的。所以生均教育经费当中不包括基建经费。

    第二个指标是生均校舍建筑面积。即平均每个学生所占有的建筑面积。因为对学生的教育教学活动需要一定的场所，的，而且如果要满足一定的教育质量要求的话，建筑面积必需要达到一定的标准。所以生均校舍建筑面积也应当成为一种评价教育资源配置是否公平的指标。危房比，在中国的贫困地区和农村，学校建筑面积当中有一部分属于危房。危房涉及到学生和教师的安全问题，所以危房比的高低大致也能体现教育公平。下面我在评价中国教育公平上会涉及到危房比。这是第二个指标，就是生均校舍建筑面积和危房比。危房比指的是危房占学校整个建筑面积的百分比。

    第三个指标指的是生均教学仪器设备值和生均图书册数。教学仪器设备，是保证一定的教学质量所必需的。图书提供了信息，所以也是必需的。它的配置状况，我们是用生均教学仪器设备值市场价值（值多少钱），图书是用实物来计算的，就是图书的册数。这个指标不一定合理，因为图书单看数量还不能说明问题，因为图书还有质量问题。所以图书册数不一定能反映教育公平，但是这个质量无法评价，所以我们只能用数量来度量。教学仪器设备值也有同样的问题，那就是学校所拥有的教学仪器设备乘以市场价格就是仪器设备值。其实这个也有问题，因同价的设备质量不一定相同，但是由于设备质量难量化，只能以数量度量。教育部和各省教育厅都规定了中小学教学仪器设备配备标准，根据统计当中看，是不是达标了。所以这个只能用生均教学仪器设备值和生均图书册数，和生均校舍建筑面积、危房比这两组指标来度量基础教育当中公共教育资源配置是否公平。

    最后一个指标是教师配置指标。因为对中小学来说，最重要的教育资源是教师。中国有句古话：名师出高徒。教师是影响学生质量最主要的因素。我看过很多国内外研究报告，结论就是影响中小学生质量第一位的因素就是教师的质量，不是房子也不是设备和图书。所以教师人力资源配置是不是公平直接影响到教育是不是公平。

    关于教师资源配备是不是公平，我用了三组指标：生师比（一个教师要负担多少个学生）、专任教师学历结构和职称结构。生师比很重要，如果教师负担的学生过多的话，就会影响教育的质量。专任教师，为什么要用专任教师来衡量呢，因为在中国有代课教师，在农村过去还有民办教师。在这里我们指的是专任教师，就是在编的专任教师。学历结构在中国是有标准的。原来规定，小学教师要至少是中等师范或是高中毕业，初中教师是要大专毕业，高中教师要大学本科毕业。过去是要这种要求，现在像上海、北京、浙江、江苏等的标准都提高了，那就学历要求高了。学历结构大体也能反映教师的水平，从平均数来说能反映教师的水平。平均来说，大学毕业要比大专水平高，大专毕业应该比中师水平高，从平均来说是这，从个体来说，当然也会不一定。大学毕业生未必就都比大专毕业水平都高。这是从平均数上来说的。从职称结构来说，大中小学教师都有职称，职称分为若干等级职称结构大体上也反映了教师的整体水平。所以教师的配置是不是公平，这里面既包括数量也包括质量，都是影响教育公平的重要因素。

    （三）基础教育质量公平

    第三种指标是基础教育教育质量公平，就是结果公平。我初步的看法认为结果公平就是质量公平。
教育的结果第一是指学生的知识、技能和能力的增进，第二是社会主流价值观的形成，第三包括学生体质和体能的提升。按照中国是“德、智、体”全面发展。

    但是“德、智、体”在评价方面，首先遇到一个价值观的问题，比如德育，你认为比较好的学生，我认为不是很好，如有的老师认为这个学生很听话，他认为这是好学生，有的老师认为学生调皮捣蛋又很聪明，他认为这是个好学生。这个德育评价起来就会不一样。智育也不好评价，智育中掌握的知识多少一般用考试来评价，但是考试还不能完全反映学生知识和技能的水平。有的学生他可能是高分低能，有的学生可能是低分高能，评价不一样。这是评价首先涉及到一个价值观的问题，什么叫好什么叫不好，质量高低评价是不一样的。

    第二，质量很难量化。要测量一个国家一个时期教育质量是不是公平，必须量化，必须要用数字来表示。质量就很难量化。哪个学校的学生质量比较高，这怎么表示呢，很难量化，“德、智、体”都很难量化。现在很多研究选择了一些可以量化的指标，但是都很难达成共识。达不成共识的原因是因为人们的价值观不一样，什么叫高质量，什么叫低质量，人们的价值观不一样，所以量化的指标就很难达成共识。

    另外对学校的评价当中还有一个问题，即教育的存量和增量就拿智育来说，我们只能拿学校对学生知识的增量进行评价。比如说，某一个名牌大学，它可以在全国招生，它第一批录取，它录取的学生都是最好的，社会上就认为这个学校是最好的，这个学校、教师、各个学科水平都是最高。实际上这种评价并不科学。因为它招的生源最好，有一部分功劳是这所学校教师的作用，有一部分是这些学生的高中初中小学教师的功劳和贡献。学生知识的存量有一部分是前期造就的，并不是这所大学造就的。依次类推，高中初中都有同样的问题。比如某一个重点中学名牌中学它质量高。其实这个质量并不全是这个学校的贡献，至少不完全是，有一部分是前期其他学校教师的贡献。所以应该考虑的是教育的知识增量。

    所以，教育质量在评价方面就十分困难，因为价值观不一样，因为质量数量化非常困难，所以这个指标用的是替代指标，这并不科学合理，但是它有统计，教育系统有公开的统计，它可以操作。如果没有统计指标的话，它就没法操作，最后就无法数量化，所以我用的是替代指标。

    替代指标，在小学和初中用的是巩固率、完成率、升学率，高中用的是升学率。巩固率，小学一般是用五年的巩固率，计算方法是：小学一年级入学的时候，假如这个班是50个学生，到五年级的时候，还是五十个学生，这个巩固率就是100%，如果是40个，减少了10个，这个巩固率就下降了。为什么用五年呢，因为小学的学制不一样，有的地方用的是五年制，有的地区用的是六年制，各个地区不一致。在统计上一般都是用五年，五年相当于小学毕业。完成率也可以用毕业率这个指标来表示，入学60个学生，毕业60个学生，那完成率就是100%，如果只有50个学生毕业，那完成率也就是毕业率就降低了。这也能体现质量的公平。如果毕业的也就是合格的，在这个前提下，完成率也可以来度量质量的公平。升学率，在小学和初中的升学率，即下一级教育升入上一级教育的升学率也能反映教育质量的公平。高中一般也是用升学率，升学率是用每一级教育的招生数和下一级学校的毕业生数，有的用毕业生数，有的用报名数，两个相除，就是升学率。因为高中学生毕业不一定考大学，如果用高中毕业生数和大学录取数来计算，可能不太科学。可以用高中报考大学的人数和大学招生人数来算升学率，这可能更接近实际。小学升初中学生一般都会报名，初中升高中就不一定了，因初中毕业以后有些学生就可能就业了。因为中国劳动法法定的就业年龄就是16岁，16岁按学制来说就是初中毕业，就可以就业了，他不上高中。所以用初中的毕业生数除高中的招生数，得出的数据还不能完全体现公平。应该是用初中报考高中人数除高中招生人数，这才能体现升学率。

    度量教育公平的方法，可以借用经济学仲度量收入分配公平与否的方法，即基尼系数。联合国教科文卫组织已经开始用它来度量教育是不是公平。作为收入分配的度量方法，基尼系数的区间是0-1，0时绝对平均，1是最不平均。中间0.4是从平均走向严重不平均的警戒线。如果一个国家收入分配的基尼系数达到了0.4，那说明这个国家的收入分配已经严重不公平了，应该要引起社会和政府的关注。教育公平当中已经开始运用基尼系数来度量教育公平。   

    三、公共教育财政制度

    我认为一个国家能不能在一个时期实现教育公平，影响它的因素很多，比如说一个国家经济财政发展水平等有直接关系，同时与一个国家某个时期的教育政策有关系。我认为最重要的是制度，制度是保障公平的基础。其中影响教育公平最重要的制度是财政制度，所以第三部分我想讨论一下公共教育财政制度。   

    第一点，教育发展和教育公平的实现以教育资源投入和相关制度的保障为基础。教育财政和公共教育财政制度是推进和实现教育公平的经济基础和重要制度保障。这是讲教育公平与教育财政的关系。

    公共财政是与市场经济相适应的财政。过去中国实行的是计划经济。计划经济条件下的财政，按照陈云同志的说法，一要吃饭二要建设，它属于生产建设性财政。市场经济下的公共财政，它以市场失灵为职能边界。我们国家选择市场经济作为中国经济体制改革的目标，是因为市场经济相对于计划经济来说它更能够实现资源的优化配置。但是市场经济并不是万能的，市场经济也不是一朵鲜花，它有失灵的地方，有缺陷。市场经济的缺陷恰恰是政府应当做的。过去政府财政是无所不管无所不包的，但在市场经济当中，政府和财政的作用是非常有限的。市场失灵的地方就是政府和财政职能的边界。

    现在公认的公共财政的基本职能：1）资源配置。虽然政府所拥有的资源只是其中的一部分，政府所能支配的只有政府所拥有的资源，从经费来说就是财政，但是通过这个它可以影响全社会的资源配置；2）收入分配，因为在市场经济当中，收入分配肯定有差别，它能够提高效率。没有差别当然就没有效率。但是市场经济这种分配导致收入分配不公平，需要财政进行再分配，来促进社会收入分配的公平；3）宏观经济调控，这是中国的说法，一般叫做经济稳定或稳定经济。因为市场经济条件下，经济都是有周期的，它不稳定。比如中国现在可能面临一轮新的通货膨胀的危险。经济并不是非常平稳持续的发展，它是有周期的，有时候增长速度很快，有时候就可能很慢。要使经济能够保证稳定的持续的增长，就需要通过财政、货币手段。财政手段包括收入和支出，收入主要是指税收。这是财政的一个基本职能，当宏观经济不稳定时，出现不均衡时，需要通过财政手段加以调整。   

    市场经济条件下的公共财政不同于计划经济时期的财政的地方：首先它具有公共性，它以要满足社会共同的需要为其宗旨，言外之意它不是满足一部分人或是少数人的需要；第二它具有公平性，因为财政的钱就是纳税人的钱，在分配当中要体现公平；第三是公益性，所有的财政支出都不是以营利为目的，政府本身就是一个非营利性部门；最后，它具有法制性。财政的收入和支出都必须要以国家的法律规范来操作。

    既然教育财政制度是保障教育公平的最重要的基本制度，公共教育财政制度包括哪些内容呢？我个人的看法，包括这样一些内容。

    首先是公共教育预算管理制度。预算管理制度要回答这样一些问题，第一，它的收入和支出如何规范。第二，预算编制的内容和方法应做出明确的界定。如中国整个财政预算实行部门预算，分为基本支出和项目支出。从教育来说，这种基本支出相当于教育事业费，包括人员经费与公共经费；项目支出相当于原来的基建经费和专项经费。方法，新的一轮财政预算要求实行零级预算，即过去的都不算数，每一个年度都从零开始。过去我们按照上一年的基数来编制收支预算，现在不这样算了。特别是基本支出，按照基本的需求和成本来核定对经费的需求。第三，编制的程序，它和国家预算编制了程序基本一样，目前实行的是两上两下的程序。第四，教育预算的监管制度，即监督和管理。其中涉及的问题很多，我只提到一点，就是教育预算必须公开化和透明化，包括教育财政和学校的财务，必须公开化透明化。现在我们还没有做到。虽然编制了国家的教育预算，教育部门也编制的教育经费的统计资料，但是这都比较简单，还没有把整个预算的收入和支出全部公开，没有细化。所以从学校的财务来说，一般来说，大中小学学校财务都是不公开，收入是多少、支出是多少，收入有哪些，支出有哪些，这些都是不公开的，甚至有些单位都是有好几本帐，应付上面检查一本帐，内部一本帐，有好几本帐。财政和财务的公开化，这是最有效的一个监督机制。只要公开，就有法监督。即便公开的数字有虚假，那也有法监督。如上市公司，每年有年报，财务状况要向社会公布，特别是向其股民公布。股民便有法监督有所选择。他买哪个公司的股票，股票如何组合。国家规定上市公司必须每年公布它的财务状况。从教育来说，我们应对公共教育资源和经费进行监督。其来源：一是纳税人交的税收，最后变成财政收入；二是非义务教育的学生所缴纳的学费；三是社会上包括团体和个人对公共教育事业无偿的捐赠。大致包括这三种。财政是纳税人的钱，非义务教育缴纳的学费是学生和家长的钱，社会捐赠是社会的钱，当然出资人就有权监督收了多少钱，这些钱都干什么用了，他们完全有这个权利。这个权利要实现，就必须让教育财政和学校财务公开化。这是很重要的监管制度，当然还涉及其他，如审计制度。   

    第二个制度是教育财政转移支付制度。中国是个大国，区域之间经济发展不均衡，教育发展也不均衡，比如东部地区，北京上海天津重庆这些直辖市，广东浙江江苏这些发达地区，因为经济发展水平高，财政收入多，教育比较发达。而西部地区教育比较落后。中国的教育是分级管理。高等教育是由中央和省一级管理、基础教育主要是由地方管理，义务教育是以县为主进行管理。这样一来，各个省、市、县之间由于经济发展不均衡导致教育发展不均衡，进而不能实现教育公平。要解决这个问题，上级政府对下级政府可以通过转移支付来支持贫困地区的教育，特别是中部和西部，来解决教育公平问题，使资源配置相对的比较均衡。  

    政府间转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是指中央对省、省对市、市对县、县对乡的无条件的政府性转移支付。无条件是指支付给下级，干什么都可以，可以因地制宜，上级政府不直接作出规定。专项转移支付是指有条件的转移支付，条件包括两点：一是专项必须指定用途。中国有句话：打酱油的钱不能打醋。如果这笔钱用于农村义务教育来解决危房问题，就只能用来改造危房。比如说前几年教师工资不能按时足额的发放，中央财政拿出50个亿，这个钱就只能用来发工资，不能用来干别的。即一是指定用途，体现上级政府政策意图；二是要配套（不一定都有），简单的说，中央和省政府出一块钱，你要配套一块钱，1：1的配套，1：2的配套，1：0.5的配套比例，通俗的称法叫“钓鱼”，我拿钱你也要拿钱。如果只是中央拿钱，地方政府就会产生依赖思想，反正我的钱不够用，需要中央和省政府掏钱，自己就不努力了。   

    中国的转移支付，大量是专项转移支付。温家宝总理在这次政府工作报告中讲到，今后要增大一般性转移支付的比重，减少专项转移支付的比重。专项转移支付太多了，可能有几百项。这也是解决区域之间教育资源不均衡的重要制度。

    第三项制度就是教育成本核算制度。这个问题现在中国还没有，其他国家也没有，原因在于教育和学校是非营利性组织，和银行、商店、工厂等营利性企业组织不一样，企业的目标是追求利润最大化，学校的目标是培养学生。非营利性组织，在各国，会计制都是收付实现制，而营利性组织，会计制度是权责发生制。企业在权责发生制下就有成本核算制。比如汽车制造厂，汽车产出后要卖，那一辆汽车的成本是多少，哪些可以进入成本，哪些不可以进入成本，都有严格的规定。但作为非营利性组织是没有成本核算制度。它的会计制度是收付实现制，所以它不能生成成本。

    这是全世界的一个难题，但是这个问题又很重要，它涉及到两方面的问题：公立的教育，政府要拨钱，但是一个学校要给它多少钱，首先要考虑培养一个学生的成本是多少，即生均成本是多少。因为政府拨款只是其中的一部分；第二，非义务教育还要收费，收费也要考虑成本。西方有高等教育成本分担理论，即高等教育成本要分担，政府要拿一部分，学生要拿一部分，学校要拿一部分，社会还要拿一部分。学校要创收，特别是大学里，校办产业和企业，其中有一部分要缴纳给学校作为教育支出。学校收入多元化，但学校基本是靠政府拨款和学生学费。那政府到底该拨多少学生该交多少呢，这就要考虑成本问题。而分割比例难定。假如培养一个大学生一万块钱，那政府应当负担多少，是30% 还是40% ，学生应该负担多少，其他的要负担多少，这个很难确定，但是不管是政府拨款也好还是对学生收费也好，肯定先要考虑成本多少问题，这是一个最基本的依据。因此就要有一个成本核算制度和成本核算方法，现在报纸上或是学术刊物上提供的并不是成本，虽然它用了教育成本这样一个术语，它说的是教育经费的支出。支出并不等于成本。比如一个大学一年花了一千万，支出了一千万，它的学生是一千个，一除成本是一万。但这一千万其中有很多与学生培养根本就没关系。比如校长请客吃饭搞公关，这个钱跟学生培养没关系，不应该记入成本，但是中国现在用公款吃饭的钱不是一个小数，它不应该记入成本，但在支出里它是有体现的。另外还有一部分应该记入成本的，没有记入。比如学校基建所形成的房子，大型的设备，这些造价都很高，但是没有记入。在年度支出里体现不出来，因为房子可能是很多年前就建好的，可以用很多年。所以媒体上说的教育成本实际是教育经费的支出。支出并不等于成本。因为现有的会计制度下，它不可能生成教育成本。

    从2003年开始，我所在的团队在现行的会计制度下按权责发生制的原则来计算培养学生的成本。这是可以做到的。我们研究出一种方法，叫会计调整法。就是把不该记入成本的剔除，该记入成本的加进去，该分摊的就分摊。当然这种方法操作起来比较难，就是操作的成本比较高，推广比较难，这种方法还不成熟，我们还需要进一步改进。改进到这样一种程度，能让学校财务人员自己可以操作。但不管怎么说，成本核算制度是一种重要的教育财政制度，它关系到政府对学校的拨款，关系到学生的缴费。如果没有成本核算制度，至少也需要一种成本核算的方法。   

    第四项制度是财政对各级各类教育和学校的分配和拨款制度。这里包括两层意思：第一层是指对各级各类教育的分配制度。教育经费总量在国家预算里已经定了。中国教育分为三级，高等、中等和初等，中等以上的教育还分普通教育和职业教育，各级就是指三级，各类就是指普通教育和职业教育。总量如果是一千个亿，怎么分配，给每一级教育多少钱，这涉及到怎么分配问题，在制度上如何分配，所以要作一个明确的规范。还有对学校的拨款制度，假如是一千亿，给了四百亿给义务教育，义务教育的学校可能有好几十万，要把钱分到各个学校，怎么分，按照什么标准什么模式来分，这也要在制度上做出明确的规范。中国现在对各级各类学校的教育经费分配还没有制度规范，但对学校的拨款制度还是有的。

    第五项就是非义务教育的学费制度。非义务教育对中国来说指的是初中以上，包括普通高中、中等职业教育和高等教育，这些都是要收费的。过去是免费，认为这样是公平的。实际上这样并不公平，比如中国的大学，过去规模很小，在80年代的时候，中国大学的毛入学率可能只有2% 到5%，净入学率可能只有2%，那就是100个同龄人中只有2个人能上，98个人不能上大学。而钱是纳税人的钱，免费等于纳税人出钱少数人受益，这能叫公平吗？显然是不公平的，不收费并不意味着公平。而收费以后也有一个公平问题。 

    学费制度涉及到这样几个问题。

    一是收费标准如何确立。根据什么来确立，大学收多少钱，中学收多少钱，这要在制度上做出明确的确定。实际上，各国都是一样，首先要考虑到成本；第二要考虑到居民的支付能力。这是确定学费标准两个最基本的因素，但是这两个因素都是很难操作的。成本，现在没有成本核算制度，不知道成本是多少。第二居民的支付能力即收入水平，现在国家统计，只有县级以上的才有一个平均统计，比如一个县农民年平均收入是多少，城市居民年可支配收入是多少，一个县一个省和国家都有统计数字。这是群体，学生是个体，比如一个大学，学生来自不同地区不同家庭。中国的居民收入是不公开的，你跟本就不知道每个家庭的收入是多少。这两个因素是决定学生交费的两个重要因素，但是很难操作。

    第二，谁来定学费，学费标准是谁定的，这个要在制度上做出规定。在中国公立学校学费都是由政府定，私立学校民办学校政府至少要备案。政府定还有一个由哪一级政府定的问题。中国目前是这样做的。比如中国大学是两级管理，有中央各部委直属院校，有省属院校，市属院校，这三级，实际上只有两级。中国高等学校的学费是由学校所在地的省级政府决定。比如北京市有80多所大学，北京市属院校是有17所，其他就是中央直属院校。北京这80多所学校的学费都是由北京市政府定的，不是校长和学校定的。中小学收费标准，小学属义务教育，农村已经取消收费，城市也很快会取消，高中和中等职业学校的收费标准也是由省级政府决定。这个标准在不同的省可能会不一样。由于区域不一样，居民的收入水平不一样，收费标准也会不一样。

    第三，学费的管理。学费收上来以后学校怎么管理，管理涉及到学费做什么用，学费应该是用来培养学生的。中国对此有规定，学费不能用来发工资，严格的说，也不能用来建造房子。实际生活里并不是这样子，收了学费用来发工资，特别是贫困地区，收了学费发工资现象很普遍。管理，我认为应该公开化，大学、中学、小学，一个学校收了多少学费，应该向社会和家长公布，支出，学费都干什么用了，这个也必须要公布，因为这是学生的钱，他们有权来监督你。当然中国居民和家长还没有这种意识。作为居民，第一有义务纳税，这是法定的，你只要够条件就必须得纳税，你不纳税，那就违法；同时你有监督权，政府的钱就是老百姓的钱，老白姓的钱，你收了我的钱，你干什么用了，收了多少钱，花了多少钱，你必须明明白白的告诉我，这是居民的一个基本权利。   

    第五项是贫困学生的和弱势群体的资助制度。这也是一项非常重要的教育财政制度，在任何一个国家，从居民来说，收入都是不均衡的，财产分布也是不均衡的。从教育来说，其中有一部分学生是贫困学生。收费过高他们支付不起，交不起学费。即便是免费了，他的家里也会有一部分教育支出，比如大学生，在异地上学，他首先有一个交通费。在学校吃饭肯定要比在家花的钱多。中小学还有校服，家庭肯定还会有一些支出。由于家庭收入水平不一样，有一部分家庭是贫困家庭，当他们负担不起学费时，这就要求建立一种资助制度。弱势群体更是如此，政府的义务就是要援助弱势群体。弱势群体，譬如留守儿童、残疾人、进城务工人员子弟，这些都是弱势群体，政府都应该对他们进行援助，建立一个贫困学生和弱势群体的资助制度。   

    第六项是社会对教育的捐赠制度。这个制度可能不是独立的，在有的国家可能是对公益事业的捐赠制度。这个要做出制度规范，这个制度对增加教育经费来说很重要，比如香港的李嘉诚、邵逸夫、霍英东对大陆的教育都有很多的捐赠，反而大陆的富翁对社会公益事业的捐赠倒是比较少。如今年的雪灾，也有捐赠，大富翁捐赠的不多。这个问题主要还是在于税收制度安排。中国对此已有规定，对教育事业等公益事业的捐赠，可以在税前列支，这等于他享受了税收减免的优惠。各国都有这样的制度，是对捐赠的激励制度，不一定是要给他们什么，而是让他们有名有利，有名，对这个学校的捐赠，学校建个楼，全部都是由“你”出资建的，可以由“你”的名字命名。比如北京师范大学英东教育大楼，这个大楼是霍英东出了500万美元建的，就由他的名字命名；有利，税前列支，他可以享受税收减免，如果你不捐赠，最后也会变为政府税收。作为捐赠者，他当然会考虑捐赠。作为企业来讲，这也是一种公关行为。比如我们开奥运会，就会有赞助商，它的目的是公关，扩大它的影响力，扩大销售，占领市场。对教育的捐赠，这是无偿的，需要建立一种激励制度，最重要的还是一种税收制度的安排。只要税收制度合理的话，就可以激励捐赠。现在还没有一个专门对教育的捐赠制度，只是对公益事业的捐赠制度，且还不叫法定，只是国务院的一种条例。

    最后一项制度是对公共教育机构的税收减免制度。中央文件在讲教育是一种公益事业，对实施教育的机构即学校应该有税收减免制度，这个也有，也是中国教育财政制度的一项制度。

    四、教育财政公平的评价标准和我国教育公平与公共财政制度的初步评价

    教育财政和财政制度的评价标准：充足、公平、效率。从三者的关系来说，在相对充足的基础上，公平优先，兼顾效率。主要原因在于教育是一个公益事业，教育是社会公平和构建和谐社会的基础，所以它首先要体现公平，同时要兼顾效率。

    我国教育公平和公共教育财政制度初步评价。

    （一）教育公平的进展和问题。

    义务教育初步实现了入学机会公平，高中阶段和高等教育入学率大大提高，也就是入学机会的程度提高。中国小学的入学率95年是98.5%，05年达到99.2%，也就是说这个年龄段的儿童和少年基本上都能接受义务教育。初中的毛入学率95年是78.4%，2005年是95%。高中的毛入学率2000年42.7%，05年达到52.7%，大学毛入学率，90年是3.4%，05年达到21%，99年后大学扩招，入学率大大提高。按照美国一个学者的说法，当一个国家的大学入学率达到15%以上时，就进入高等教育大众化阶段，15%以下是精英化阶段，45%以上是普及化阶段。中国目前进入第二阶段，大众化阶段。

    基础教育资源配置区域间、城乡间差别在逐步缩小。差别是一种客观存在，区域之间包括东部、中部和西部，省区之间、县区之间、城乡之间。这里我选择了几个指标，比如预算内的教育经费和公用经费，在2000年到2005年，小学比例是这样的：2000年东西部是1：8.1，2005年东部和西部的差别从3.2：1缩小到2：1。初中，东部和西部预算内公用经费的差别，从1.7：1缩小到1.4：1，东部和中部的差别从2.9：1缩小到2.3：1。资源配置我只选择一个公用经费指标，因为公用经费最能说明问题。而人员经费，国家都有标准工资，差别都不大，差别大的还是公用经费。

    基础教育入学规则和接受优质教育服务方面存在不公平。义务教育阶段的入学规则是按照学生户籍所在地就近入学，没有官方统计，事实上，全国到底有多少小学生、初中生是就近入学，我曾听说，全国大城市小学初中按照就近入学的充其量就是40%，60%都不是就近入学。我曾经在03年作过调查，北京市三所初中五年的入学方式结构。我把入学的方式分为5种，一种就是就近入学，第二种是考试入学，比如奥林匹克考试，这是一种能力筛选，第三种是特长生，比如艺术体育科技特长生，第四种就是靠票子，靠钱，择校费，第五种靠权利，靠关系。其中一所市级重点中学一年招1500个学生，前五年，这1500个学生里就近入学的不到30%，靠权利靠金钱的占30%以上，而最差的学校全部都是就近入学。义务教育入学的规则就是就近，其他方式都是违规的，违规就是不公平。基础教育学校分为三六九等，有好的有差的，还有非常差的，学校资源配置不一样，学校质量就不一样，家长都希望自己的孩子上好的学校，好的学校有很多就不是按照就近入学原则，就出现了不公平现象。高中，教育部就规定了三限制，“限人数、限分数、限钱数”，计划外招生，限人数，限分数，即可以降多少分，限钱数，择校费是三万还是两万，这样靠交钱择校就合法化了，这就是不公平。高中入学规则是靠考试，分数面前人人平等，分不够时可以靠权和钱入学，这就是不公平。靠权利择校我认为这是腐败，公职人员靠公共权力为自己谋利。以钱择校，这就是教育的市场化，什么叫教育的市场化，那就是花钱买服务，有钱就念书，没钱就不能念书。但教育绝对不能这样做，教育部也是坚决反对的。但事实上存在这样的问题。核心的问题就是以权择校和以钱择校，背后是同一个区域之间学校教育资源配置不均衡，导致学校质量不均衡，在这种情况下，就出现择校。美国等发达国家也有择校，但背景不一样，西方好的学校都是私立学校，公立学校差别不是很大，但也有差别。中国的基础教育，好的学校都是公立学校，民办学校要达到公立学校的水平那还须时日。因为过去中国限制民办学校的发展，它起步比较晚，水平要达到或超过公立学校最好的水平，那得要相当长时间，不是短期能达到的。所以权钱择校这是一种不公平。   

    高等教育公平有两个问题：一是区域之间入学机会不公平，二是区域之间接受优质教育机会不公平。正规的普通高教，中国高等学校分为中央直属院校和省市属院校，两级管理，经费来源也是两级财政负担。中央管的学校由中央出钱，地方管的学校由地方出钱，当然中央财政要比地方财政雄厚，发达地区比不发达地区有钱，这就造成不均衡。77年高考恢复后，入学制度是统一招生、统一考试，是与高中一样的入学制度。通过考试筛选，把水平高能力强的选拔出来，因为不可能全部上大学，只能是一部分人上大学。如果说公平，那应该是在分数面前人人平等。如果某一个大学录取分是一百分，只要我考了一百分，不管我在那个地区，都应该要录取我，实行这个制度。但事实上不是这样，因为中国大学招生指标是按省分配，录取的分数线是按省划定的。全国大学招生，总量是国家控制的，一年招多少个大学生，然后分解到各个省，各个省再分解到各个学校。在分解的过程中，各个省的分解并不公平。这里有很多人为的因素，比如北京上海这些大城市，招生指标就比较多，当然它的高等教育也比较发达，这样在分数面前并不是人人平等。所以好几年前青岛有两个高考生状告教育部，他们的高考分数在北京可以上北京大学，但是在山东，连山东大学都上不了。北京的录取分可能是比较低的，因为高考录取线是按省区划分的。招生指标多，划定的录取分数线就低，招生指标少，录取分数线肯定就高。这种制度就导致了区域之间入学规则和入学机会不公平。这背后有一个高等教育区域质量发展不平衡。因为高等教育集中在大城市，集中在东部和东北地区，中部也有，但西部比较少。这是50年代我们新建大学布局造成的。但是我现在讨论的是入学规则要公平。入学规则不公平，入学机会就可能不公平。这是第一个问题。   

    第二个问题是接受优质高等教育的不公平。比如中国的大学分为三六九等，最好的是985和211工程的学校，也是重点大学，全国1000多所大学，教育部直属的院校只有70多所，这些虽然不算最好的，但是属于一流的学校。我认为教育部和国务院其他部委的学校是国立大学，招生指标在全国和各个省之间的分布中应该相对均衡，但事实上是不均衡的。   

    我有一组数据，先说区域之间入学不公平，比如说，根据03年的统计，高等教育毛入学率，东部地区是50% ，西部地区只有15%。每十万人口在校大学生数，05年东部比西部要高出1289人，平均水平要高出902人。在优质教育分布上，70多所部属院校，在学校所在地招生的百分比有的高达40%，剩下的60%在其他省分布，还有几所大学在当地招生高达54%，严重不均衡，导致不同区域之间享受优质教育的机会不均等。原因，除了人为的原因外还有客观原因。如2000年后大学合并和大学下放，中央把有些大学下放了，以及与地方共建。比如说某一个省一个大学可能兼并了四五所大学，这所大学本身可能是直属院校，其他四五个大学可能是地方院校，他们本来就是在当地招生，经费来源也是靠本省支持，中央不给钱。地方出钱了，本来就应该在地方招生。现在合并到中央直属院校，成为中央直属院校了。中央院校应该在全国招生。部分中央院校把大量的招生比重分配给当地，它认为是合理的，不存在不公平的地方。这就是由于中央院校优质教育资源在区域之间分布不均衡导致高中生升入大学享受优质教育资源的机会不均衡。    

    基础教育公共教育资源配置在区域间、城乡间、校际间不均衡。高中初中小学在区域间、城乡间、校际间出现严重不均衡，城里面的学校就比农村的学校好，发达地区就比落后地区好，学校间人财物资源配置不均衡，结果导致学校质量就不一样。我重点说一说校际之间的不均衡。

    学校之间的不均衡，是指以县为单位，同一个行政区，同一级学校，校际之间资源配置严重的不均衡，结果导致了教育质量严重不均衡。教育财政制度中有一项拨款制度，从拨款制度设计中来看是公平的，一个学生一份钱，十个学生十份钱，学校的规模大了学校钱就多了。它是按照定员定额的方法拨款。有了学生数和生师比就知道教师数，有了教师数和标准工资，就可以知道人员经费是多少。有了学生数就知道了应该要多少教学仪器设备，需要多少房子，这都是有标准的，拨款制度这样来看是公平的。但事实上在操作当中并不是这样。

    有这样几方面原因：第一有重点学校政策。解放以来我们国家历来都实行重点学校政策，国务院和教育部都有文件。重点学校在财政拨款当中是有倾斜的。第二共建，政府机构和大型的国有企业与名牌学校共建。共建需要他们掏钱，然后他们就要带指标，他们的子弟没有达到分数线也要进重点学校。政府机构和国有企业的钱也是公共资源，他们的钱给了重点学校，导致了学校资源配置不均衡。长期这样下去就会产生一种“马太效应”，好的学校越来越好，差的学校越来越差。

    总之，重点学校倾斜政策和共建措施导致学校之间资源配置和质量严重不均衡，进而导致择校，家长都要求学生上好的学校，便出现了以钱择校和以权择校。以钱择校我认为是一种腐败，共建我认为也是一种腐败。拿公共权力和公共资源为少数人谋利益。以钱择校就是把教育市场化，把学校当商店，跟电视机一样，有钱就买，没有钱你就买不了，上学也是一样，有钱就能上好的学校，没钱就不能上好的学校。这就是教育市场化，教育部也是历来反对的。这违背了教育的宗旨。

    校际之间不均衡是老百姓最为反对的，至于区域之间的教育不均衡，老百姓他们也不是很关注不是很了解，比如我在某省某一个县念中学，你在北京念中学，北京的中学肯定比该省该县的中学要好得多，他并不关心这个事，他也不知道。在同省同一个县都上高中，有权有钱的人能上好的高中，无权无钱的人只能上差的高中，学校分为三六九等，这导致教育的严重不公平。重点校政策导致了基础教育资源严重不均衡和教育质量不均衡，然后就引发了以钱择校和以权择校。而且是三令五申都制止不了。义务教育法律规定就近入学，不得设重点校重点班，事实上不是这样的。    

    弱势群体教育机会和享有公共教育资源上还存在不公平。弱势群体，如进城务工的农民工的子弟义务教育阶段在入学机会在享受公共教育资源上严重不公平。这说的可能是过去的。全国有1亿2千万人进城务工农民，务工子弟义务教育阶段的学生至少有2千万。这些学生在进城之后要上当地的学校要交钱，当地的学生不交借读费。农民工自己办了一些学校，条件很差，可能都不符合教学标准，教育资源都很差。他们也是儿童少年，义务教育法规定了所有适龄儿童都有权享受九年义务教育，资源配置应该都是均等化的。这些弱势群体的孩子要交很多钱，还只能上比较差的学校。城里的孩子，相对农民工子弟是一种强势群体，这两种群体在义务教育机会上就不平等，在教育资源配置上也不平等。

    新的义务教育法作了这样一个规定，打工子弟义务教育入学以流入地的公办学校为主，经费负担以流入地的财政负担为主。比如北京，有数百万打工的外地农民，义务教育阶段的学生大概是34万。这些学生应该上北京市的公立学校，它的经费应该是由北京市的财政来负担。法律规定是为主，没有说全部，这比过去大大前进一步了。这完全是有道理的。农民工进城，他为城市的发展作贡献了，他也纳税了，他完全有权利享受这个城市的义务教育公共服务。但是没有界定“为主”这个概念，50%以上都是为主，界定不明确，要么全部以流入地财政负担，或规定一个百分比也可以。流入地有一个担心，都是我掏钱，都是上我的学校，最后农民都上我这来了，我也负担不了。就产生移民，这当然与户籍制度有关，户籍制度还没有改，与管理也有关，管理上也有问题。流动人口流动性很强，今天可能在北京，明天可能就去上海了，学校管理和质量监控也是一个问题。

    总之，弱势群体农民工子弟在义务教育阶段入学机会和享受公共教育资源服务上存在不公平，虽然立法了，但是操作还没有到位。   

    （二）公共教育财政和财政制度的进展和问题

    教育预算财政制度已经起步。从2000年开始国务院就要求各部委开始编制各部门的预算，各部所属的学校也要编制预算，从中央到地方都是一样。

    教育财政转移支付制度已经初步形成，主要是义务教育中的专项转移支付。这里有一系列的工程，比如第一第二期国家级贫困县的义务教育工程，危房改造工程等。对农村贫困地区教育财政转移支付制度已经有了，这主要是专项转移支付。中等职业教育，前年国务院发了文件，拿出140个亿来支持中等职业教育的发展，其中50个亿建立中等职业教育的实习基地，50个亿建立教师的培训基地，40个亿来资助中等职业教育的贫困学生。

    义务教育免费制度、非义务教育的学费和学生资助制度已初步形成。

    存在的问题是：

    第一，教育财政转移支付制度不够规范。专项转移支付，靠申请和批准这样的程序来实施的，包括过去世界银行对中国的贷款也是这样实施的。制度上不规范，比如对国家级贫困县的转移支付，标准首先是国家级贫困县。你没有进入这个圈你就不能享受。但事实上不是这样子，它有人为因素。比如我到一个省开会，透露这样一个消息，第二期义务教育工程马上就要出台了，这是针对未“普九”的国家级贫困县。这个省的教育厅长就找我了。他说我们很多县都已经通过验收了，已经普九了，但事实上没有普九，说白了就是弄虚作假。而且我看到一个学校，参加了一个初中学校普九的验收，后来我是通过其他人访谈才知道的。他说验收就三天，验收的时候初中的学生都到校，一个学生一天发十块钱，三天过了以后他就不上了，他就打工去了，辍学率非常高。由于他们不是国家级贫困县，不能享受这个待遇。当听到这个消息后他们就走后门拉关系，说我这里确实没有普九，只是为了应付上级检查，才谎称普九，如果给了他，这样就不规范了。这种转移支付以及救灾，我都遇到过这样的问题。80年代，一个省受灾了，与这次南方雪灾一样，中央拨款社会捐赠。学校受灾后，他们找我，我这个学校房子倒了塌了，盖房子没钱，他希望教育部给他拨钱，我跟他开玩笑说你来晚了，那钱都分光了。别人拿的是录像带，你拿的却是一个打字打出来的本，口头上汇报，拿录像带的人把钱都给领走了，你来晚了，当然这是开玩笑的。在这些方面，确实有这样做的，夸大灾情，中央政府也不可能一个个去核查，受灾面积到底有多大，房子倒塌的有多少，损失了多少钱，没法去核查，充其量就是一种估算。所以，我认为这个转移支付制度不够规范，不透明。他会想各种方法拿到这个钱。这里面腐败就会产生。

    第二，各级教育成本核算制度缺失。

    第三，基础教育拨款制度未能均等化。对学校拨款均等化已经有制度规范了，但是共建的方式，不同财政级别的拨款，导致财政拨款不能均等化。如都是北京的学校，有区里面管的有县里面管的，还有市政府管的，还有国务院管的，教育部直属院校有附中附小，拨款的标准和数量是不一样的。由于没有义务教育办学标准，如果有了标准，我可以算标准成本，有了标准成本，我可以按照标准成本拨款，这就比较科学。首先你根本就没有办学标准，当然就不可能有标准办学成本，在加上人为的因素，所以拨款还没有做到均等化。

    教育收费和学生资助制度尚待规范和完善，弱势群体中进城务工子女和残疾人教育财政制度仍需完善和加强，教育捐赠制度中激励强度不足，教育财政和学校财务公开化制度尚待建立。   

    顺便说一说高等教育财政问题。现在对高等教育的均衡和公平看法有分歧。有一种意见认为高等教育在区域之间是不可能均衡的，学校之间也不可能是均衡的，中国如此，别的国家也是如此。另外一种意见认为不均衡可以，但是应该缩小差别，这就涉及到资源配置和财政拨款。中国高等学校最有名的两个工程，一个211工程，2000年起始的，覆盖100多个学校，第二个是985工程，开始是7个大学，不久就是十几个大学，额度是非常大的。比如985工程第一批学校，三年一个学校拨款就是18个亿，其他学校是得不到的。这件事就存在争议，有的人认为国家要建立世界一流大学，就应该倾斜，就应该扶持那些名牌学校重点大学，通过多投入达到世界一流大学水平，承担培养精英的任务，就应该这样做，而相反的意见则认为不应该这样做，都是公立大学，学生都是居民的一部分，凭什么他们就享受高质量的大学资源，他认为这是一种不公平，认为大学的资源配置就应该均等化，过程至少应该是缩小这个差别。   

    我的看法是高等教育在区域之间和学校之间从长期来看是不可能均等化的，但是我们的目标不是要扩大差别，是要缩小差别。通过专项转移支付专项拨款是可以推进的，但是我认为这种专项实施的对象不能是学校，而是支持学科和教师队伍的建设，大学水平的高低主要取决于学科和教师水平。任何一个名牌大学都有优势学科和弱势学科，不可能所有学科都是一样，教师也不可能都是一样。第二应该改进机制，不能人为的圈定，应该通过招投标的方法，就是引入竞争机制，政府要实施985工程了，要建世界一流大学了，所有大学你都有权利申请，大家竞标，最后中标者可能还是原来的那几个大学，但是毕竟给了所有大学公平竞争的机会。机会是公平的，是不是得到这个钱那是竞争的结果。总之，我认为应该是机制要改变，支持的对象要改变。   

    关于高校负债的问题。根据社科院的蓝皮书统计，扩招过程中有将近两千个亿，主要是银行贷款。2000个亿怎么造成的，怎么化解，造成的原因有一种说法是高校扩张，教育投入经费没有相应的增加，所以导致学校借钱盖房子买设备，负债，这是一种解释。除了这个解释，还有的认为，除了这个原因外还有其他原因，就是学校的校长书记搞政绩工程，借钱造很漂亮的房子，这是他的政绩。这些豪华工程是一种浪费。解决的办法就不是一个简单的一刀切办法，有的人认为高校负债全部应该财政买单，原因在于高校扩招，财政投入不足所以导致银行贷款，所以贷款应该全部财政买单。但是事实上高校负债并不是全部因为投入不足造成的，如豪华工程、浪费，这都是不必要的，如果都让财政买单，这是不合理的。如果真由财政全部买单，可能会导致这样一个结果，那就是“撑死胆大的，饿死胆小的”。学校是个非营利组织，它没有还款能力，如果高校债务负担全部由财政买单，会导致学校之间更不均衡。

    五、教育公平的展望

    两句话：一，通过经济的发展和教育的发展，教育公平将大大的向前推进。就是以发展促公平；二，通过的改革，包括经济体制政治体制和教育体制的改革，改革的导向当中其中就有公平。随着公平导向制度的变革，也会推进中国教育的公平。所以从教育公平来说，伴随着中国的经济发展或经济改革，教育公平会向前大大的推进。

    我的看法就是这样的。所说的观点纯粹是个人的观点，有不对的地方还请大家批评指正，百家争鸣，谢谢大家。

    （注：本文稿根据王善迈教授2008年4月8日在国家教育行政学院所作讲座的视频资料整理而成，并经由王善迈教授审核）