青龙高架:论我国法律监督的政治和法治价值

法律监督是我国宪法对检察院的功能定位。我国《宪法》将检察院规定为法律监督机关的必然性和合理性何在? 弄清这个问题，不仅有助于全面正确理解我国《宪法》第 129 条的规定，也是建设我国特色检察制度，深化我国司法制度和检察制度改革的重要环节。

一、法律监督的政治价值

将检察机关定位为法律监督机关，是中国宪法特有的规定，也是中国法学界颇有争议的问题。而所谓争议，主要可以概括为两点: 一是法律监督的合理性何在? 二是检察机关作为法律监督机关的合理性何在? 前一个问题，可以称之为应然性问题。黑格尔有一句名言: 凡是存在的就是合理的，凡是合理的就是存在的。黑格尔所谓“合理的”，就是某种应然性或必然性。那么，在我国，法律监督与社会主义制度之间是否存在一种必然的联系? 我们的答复是肯定的。从理论渊源看，社会主义国家建立法律监督机关，首先与马克思主义的人民主权学说有关。人民主权学说古已有之。公元前 5 世纪的雅典民主中就有人民主权论的经典形式。在中世纪晚期《查士丁尼法典》中也有“与全体有关者必得全体赞同”的表述。托马斯·阿奎那也提出过教皇的权威来源于上帝，而世俗的权威来源于人民的主张。〔1〕 人民主权理论到了近代产生了两种完全不同的走向: 一是从人民主权走向洛克、孟德斯鸠，强调通过分权，保障人民主权; 二是从人民主权走向布丹、卢梭、白哲特，强调人民主权的绝对性、不可分割性和永久性。后者即人民主权不可分割论在实践中最典型的形式就是英国的政体。白哲特通过对英国政体的研究得出结论，英国消除了“以前在立法部门和行政部门的分离，并把他们结合成一个唯一的政治实体”。〔2〕 不难发现，白哲特所主张的英国政体，实际上是一种议行合一的政体。而这后来也成为马克思主义的基本主张。马克思主义经典作家都主张，推翻资本主义建立社会主义国家以后，人民“应当把一切政治权力集中于人民代议机关之手”,〔3〕人民代议机关“应当掌握全部权力，即完整的、统一的和不可分割的权力”。〔4〕并主张人民代议机关应当是议行合一的国家机关并实施统一的法制: 人民代议机关“不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。〔5〕 它使社会主义国家议必行，议行一致，体现人民管理国家高度的权力统一性和效率性，“保证能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来”。〔6〕

人民主权引发的议行合一政体在英国取得了巨大的成功。白哲特认为英国政体是世界上最好的政治制度，而且是一种近乎完美的政治制度。〔7〕 相关的论述我们在恩格斯那里也能看到。恩格斯在 1884 年研究关于英国状况的过程中，也涉及了英国政体，并充满着溢美之词。〔8〕 但是，同样实施议行合一的社会主义国家，却问题颇多，并引发了苏联东欧变革。仍然坚持议行合一政体的社会主义中国，虽然取得了巨大的成就，但也因为腐败和人权问题而饱受质疑。

那么，腐败问题和人权问题与议行合一政体有没有直接联系呢? 显然不能划等号。而腐败和人权问题的根本原因是国家权力不受控制。为什么英国的议行合一政体能够取得极大的成功? 原因就在于它建立了严格控制国家权力的制度———在英国议会内外存在严格的制约和监督机制。英国虽然三权高度融合，但法律对权力的控制并没有淡化。相反，在英国的议会内存在强大的反对党制约———影子内阁，政府的任何决议都会受到影子内阁的制约，政府必须受到议会信任并对议会负责，政府的决议只有过半数的议员同意才能通过，通不过则政府决议就不能实施。此外，在议会外还存在广泛的舆论监督，被称为“第四权”，也有效地约束了国家权力。而在社会主义国家，虽然建立了议行合一政体，但制约和监督的机制长期没有建立起来。以中国为例，权力机关内的制约机制长期不受重视。从监督制度看，唯一体现国家监督功能的法律监督又长期饱受质疑，并导致法律监督制度难以健全。显然，马克思主义议行合一的国家政体有它的合理性、正当性。但议行合一制度要真正实现人民当家作主的目的，还必须建立严格的制约和监督机制，保障宪法和法律的严格实施。法律监督正是完整和统一实施宪法和法律这种制约和监督制度的要求，不仅合理，而且必要。正是由于这个原因，列宁在社会主义国家建立后，反复强调了法律监督机关的重要性: “检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件: 监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响; 检察长的责任是使任何地方的政权的任何决定都与法律不发生抵触，检察长必须仅仅从这一观点出发。”列宁的法律监督思想后来成为社会主义国家法律监督制度主要的理论基础。

从制度机制看，法律监督源于授权性国家政体。人民主权在近代产生了两种不同的国家制度: 一种是分权制度，将国家权力分为几个部分加以制约和抗衡; 另一种是授权制度，即在人民主权的前提下，由主权机关将国家权力授予其他国家机关行使。英国政府的权力就是由议会授予的，它要对议会负责。我国国家的政体采用的也是授权模式。《宪法》第 2 条规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第 3 条规定: “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”分权产生制约，授权产生监督。我国行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，当然要对人民代表大会负责，并受它监督。因此，权力机关监督其他国家机关，是我国人民代表大会制度的授权性所决定的。权力机关不仅有权监督其他国家机关，而且应当监督其他国家机关。这是保障和实现人民民主必不可少的制度保障。因此，法律监督作为权力机关的职能，具有必然性。

但是，为了保障国家权力行使的效率性，人民代表大会特别是全国人民代表大会作为我国权力机关，在将最重要的国家事务留给自己的同时，可以将一些其他职能交付、授权给其他国家机关。法律监督就是这样一种授权性职能。权力机关有权监督其他国家机关。权力机关也有权将法律监督交由其他国家机关实施。如果说，法律监督作为权力机关的职能具有正当性、必然性，则检察机关作为权力机关授权的法律监督机关实施法律监督同样有其正当性和必然性。所谓正当性就是检察机关的法律监督权来源于权力机关的授权，并有宪法的明确规定。在我国，一项国家权力如果没有权力机关的授权，它就是不正当的，因为它没有法律的依据。所谓必然性，是指不仅权力机关监督其他国家机关具有必然性，而且法律监督机关作为权力机关的监督机关也具有必然性。因为权力机关在决定最重要的国家事务的时候，不可能面面俱到地去监督所有的国家机关，虽然它有权这么做。因此，权力机关必须将法律监督权交付给一个国家机关，而这个国家机关的职责和性质也应当适合于这项职能。

法律监督的合理性还在于它与现代民主法治宪政的本质要求有着密切的联系，或者说法律监督正是现代法治之治权本质在中国国家制度中的体现。法律监督的目的是保障宪法和法律完整和统一的实施。而保障宪法和法律统一完整实施最主要的目标就是要将国家权力纳入法律的支配之下。在一个多元立法体系和多种法律渊源同时存在的社会，这种保障不但需要而且必不可缺。否则就难以实现一部法律管天下的目的。此外，即使各种法规、规章能够严格遵守宪法和法律，也不能保证国家工作人员都能够严格地遵守宪法和法律。事实上，在中国无论是宪法和法律以外的法，还是国家工作人员行使公权力，在保障宪法和法律完整和统一实施方面，还存在较严峻的问题。就前者而言，多个法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，甚至互相抵触，使行政执法者无所适从; 《立法法》虽然规定了立法监督和备案审查制度，但在实际执行上往往备而不审，导致规章与规章之间相互冲突，下位法抵触上位法。同时，部门利益法制化，行政责任难以体现。就后者而言，有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，造成部分行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权。可见保障宪法和法律完整而统一实施的严峻性。

二、法律监督的法治价值

如果说法律监督在我国具有合理性，那么，将中国检察机关确立为法律监督机关是否合理? 检察机关在传统上被理解为公诉机关或追诉机关。一个承担追诉责任的国家机关能承担保障宪法和法律完整统一的职责吗? 事实上，中国宪法将检察机关确立为与其他国家机关并存的国家机关，显然不仅因为它是公诉机关或将它作为公诉机关。作为公诉机关的检察机关，在西方国家都隶属于行政机关。而单独作为一种国家权力存在的检察机关，主要是社会主义国家的创造。而这个创造的主要目的就在于保障宪法和法律完整而统一实施。换言之，检察机关被确立为与其他国家机关并存的六大国家机关之一时，它已经不再是西方传统中的公诉机关，虽然它仍然具有公诉的职责。原因在于，为实施法律监督，我国除权力机关以外的五大国家机关，没有哪一个国家机关比检察机关更合适。

检察机关追究犯罪的活动具有强烈的保障宪法和法律实施的功能。为什么要追究犯罪? 其目的就是要通过追究犯罪行为，对其施之以应得的惩罚，确立起宪法和法律的权威，保障公民的合法权益。当然，追究犯罪的活动不是监督，但追究犯罪，保障宪法和法律实施的功能和目标与法律监督是一致的。法律监督同样是一种保障宪法和法律实施的活动。因此，将法律监督职能交付检察机关，符合检察机关的工作性质，无非是扩大了检察机关保障宪法和法律实施的职责范围。而这正是我国宪法将检察机关确立为国家法律监督机关的主要目的。

保障宪法、法律完整和统一实施的监督，主要是针对国家工作人员的监督。因为国家公职人员滥用职权是一种根本性的破坏宪法和法律完整而统一实施的行为。把国家公职人员的行为纳入法治的轨道，才能有效实现保障宪法和法律完整而统一实施的目的。而行政权力是最普遍、最广泛的国家权力。从这意义上说，行政权是最需要受到监督的国家权力。而防范行政权的滥用成为民主法治国家最主要的政治考虑。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，也是危险的。它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”〔9〕法律监督最主要的目的就是要把行政权纳入法治的轨道。如果让行政机关来实施监督，就等于是自我监督和内部监督。不能说这种监督完全无效，但把国家法律监督的重大职责交付给最需要监督的权力，显然是不合适的。美国纽约警察机关的内部监督很能说明这个问题。美国纽约警察局内部虽然有监督，但十多年来，仍有两个明显的不足: 一是滥用私刑得不到有效遏制; 二是公众的举报的作用发挥不理想。

同样，将保障宪法和法律完整和统一实施的监督责任交由审判机关也是不合适的。审判机关的责任是通过行使审判权，解决纠纷。审判权的特点在于它是一种被动的权力。不告不理是审判权的基本原则。将审判权归结于被动的权力，是为了限制审判权，防止审判权的滥用。而将法律监督权赋予审判机关，也就是将一种主动、积极的权力赋予了应当被动行使权力的国家机关，使审判机关具有了两种性质根本不同的权力，而具有强大审判权的审判机关同时又掌握着主动的法律监督权，那是十分可怕的。因为现代法治中的审判权是一种终极性的权力。被动性正是限制其终极性权力滥用的一种工具。如果把法律监督的权力交由审判机关实施，就是免除了审判机关的被动性，使审判机关成为一种主动的终极性权力，这就背离了现代宪政限权和控制、约束国家权力的基本理念。

那么，检察机关作为法律监督机关是否存在职业上的冲突呢? 诉讼法学界最强烈的质疑就是这种规定破坏了刑事诉讼“等腰三角型”结构的公平性。〔10〕 有的学者指出: 它割裂了审判权、损害了审判独立原则，造成刑事诉讼审判程序中控辨双方地位的严重失衡。〔11〕也有的学者指出: “让一个承担刑事追诉甚至刑事侦查职能的国家机构去监督和保证国家法律的统一实施，并在其他国家机构违反法律时作出纠正，这的的确确带有一定的‘乌托邦’的意味，构成了一种制度上的‘神话’。”〔12〕其实，这里存在着某种误解。事实上，我国人民检察院在行使检察权和法律监督职能的时候，宪法和法律是有明确规定和严格区分的。《宪法》第135 条的规定和《人民检察院组织法》第5 条的规定就明确说明了检察院行使检察权和实施法律监督有明确的范围、性质的差异。《宪法》明确规定，检察院在刑事诉讼中行使检察权的时候，与公安机关和法院的关系是互相制约的关系。也就是说，检察院在刑事诉讼中，行使的是检察权，而检察权是一种制约权，即检察院通过行使检察权制约法院。制约不是监督，法院的依法独立审判不会因为有检察院的制约而受到影响。相反，检察制约恰恰是保证法院依法独立审判的重要手段。因为审判权也是一项国家权力，如果没有制约同样会被滥用。检察权正是制约审判机关依法独立审判，不滥用权力，保障“诉讼等腰三角型”关系的重要机制。而法律监督则不适用刑事诉讼。从法理上说，宪法和法律既已明确规定检察机关在刑事诉讼中和公安机关、法院的关系是互相制约的关系，则就不存在法律监督的问题，否则就会破坏这种制约的互相性。也就是说，检察院在刑事诉讼中只能通过检察制约保障在刑事诉讼中实现公平正义。

那么，如何理解《人民检察院组织法》第 5 条“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”的规定? 在明确了检察权在刑事诉讼中与审判权是一种制约关系后，则检察院对法院的审判活动是否合法实行监督，就必须遵行《宪法》第 135 条的规定，或者说必须在《宪法》第 135 条规定的框架内实施监督，也即通过检察制约来实施监督。因为在刑事诉讼中公、检、法的关系是互相制约关系，即使法律监督也必须遵循宪法关于制约的规定。但这样一来，针对法院审判活动的法律监督还有什么意义? 它的意义就在于其是一种广泛的针对国家公职人员的合法性监督，而这种监督当然也包括对法官是否忠实遵守法律的监督。法院是审判机关，故针对法院和法官的监督，当然会围绕着审判行为，但它不是诉讼监督。比如法官吃请、受贿、程序违法等就属于法律监督的范围，而所有这些行为都会影响审判公正, 但对这些行为的监督并不在诉讼程序中。此外，法律监督与检察制约的后果不同。后者通过检察手段制约法院的审判活动，而前者则通过法律监督发现法官在审判中的违法行为并加以纠正和预防。再者，我国宪法对法律监督的规定是一般规定，不是专门针对刑事诉讼的监督。在我国宪法结构中，它是一种国家的法律监督行为。故针对法院及其法官的法律监督不能局限于刑事诉讼，还应当包括所有的诉讼活动。此外，我国宪法结构中法律监督的性质及其作用，也不是专门针对司法人员的监督，而是针对包括司法人员在内的所有国家公职人员是否守法的监督。这是检察院作为法律监督机关并成为六大国家机关之一的主要理由。反过来，如果中国检察机关只是公诉机关，则它完全没有必要成为独立的与行政机关、审判机关并列的国家机关。只有当检察机关是国家法律监督机关的时候，它才有资格与行政机关、审判机关并列。

由此，我国宪法框架下的检察机关已经不是传统的公诉机关，或主要不是公诉机关，而是国家法律监督机关，担负着权力机关授予的保障宪法和法律完整统一实施的重要职责。我们不能再用公诉机关的眼光来看待检察机关。反过来，却要从国家法律监督机关的高度来看待、理解检察机关。正是从这个高度，诉讼法学界强烈质疑的所谓“诉讼等腰三角型”结构公平性问题，实际上得到了化解。国家法律监督机关的目的是保障宪法和法律完整、统一的实施。而为了实现这一目标，即使作为追诉机关的检察机关在刑事诉讼中也有义务严格遵守“诉讼等腰三角型”规则。也就是说，遵循“诉讼等腰三角型”规则在西方检察制度是一种游戏规则，而在中国则是检察机关作为国家法律监督机关保障宪法和法律完整、统一实施的基本要求。此外，检察机关代表国家追究犯罪的行为是一种申张正义的活动，这一点，即使在英美法系和大陆法系国家检察制度中也获得了普遍认可: “在所有的案件中，他主要关心的是法律应当被正确地解释和运用。”〔13〕“在刑事诉讼中，它的利益不是要打赢官司而是要实现正义。因此，在特别的或非常肯定的意义上，它是法律的仆人。他的两个相重叠的目标是: 不能让有罪之人逃避惩罚，也不能让无罪的人受到惩处。”〔14〕显然，不能将检察官的活动与民事诉讼中权利的争夺相等同。上述所有这些都印证了，检察机关作为国家的法律监督机关不但合理而且正当。

三、对于法律监督的若干思考和回应

面对严峻的保障宪法和法律完整和统一实施的使命，有人会问，为什么发达国家没有法律监督机关? 而我们一定要用法律监督机关这种形式来限制国家权力? 这涉及到宪政和法治国家的宪政理念和传统。

其实，在当代世界，没有一个国家的限权模式是一样的。但国外没有法律监督机关，并不等于国外没有针对国家权力的法律监督。比如，美国警察机构中就存在针对警察违法的法律监督。众所周知，美国警察滥用权力的现象是比较严重的。为了遏制美国警察滥用权力，美国警察局内部建立了监督部门。如美国纽约警察局内部事务调查署就是美国典型的内部监督部门。内部事务调查署与巡逻部门、侦缉部门以及人事部门平级，由副局长担任负责人，调查员全是专职警员。该部门每年出台内部调查报告，供警局高层官员参考。〔15〕 事实上，美国警察的内部监督机制在某些方面也有效地遏制了警察腐败。如从 1992 年到2008 年，有近 2000 名纽约警察因违法而被捕。其中尤其涉及警察循私违法，如打劫银行、与毒贩勾结、偷犯人的信用卡消费，以及向街头小贩收取保护费等等。但由于内部监督，“此类案件的发生率大幅度下降。”〔16〕

诚然，法律监督是中国宪法的规定。在当代宪法中，法律监督的规定是社会主义国家特有的。宪法最本质的特点是控权。以控权为特点的法律监督所体现的正是现代宪法最本质的精神。因此，法律监督是否可能，实际上有一个如何判断宪法优劣的问题。有学者说，有宪法未必有宪政。

确实如此。宪政的前提是有好的宪法。但问题是什么才是好的宪法? 当代各国，宪法的模式多种多样，即使是已经被认为是宪政比较规范的国家，宪法的差异性也极大。“没有两个政府在其制度结构或运作模式上是一模一样的。”〔17〕比如，都讲西方国家是三权分立，但英国的基本上不是。英国的立法权、行政权、司法权高度融合，政府就在议会内，且具有极大的行政支配权。英国 80%的议会立法都是政府推动的，议会 60% 的时间都由政府安排。英国议会内的枢密院是英国最高法院。按照三权分立的概念，英国政体显然不是最好的，甚至不符合三权分立的理念。但近代以来，最稳定的政体恰恰就是英国的政体。英国革命后国家几乎没有出现过大的动荡。而法国在法国大革命的后一百五十多年内，经历了二次革命、二次复辟和五次共和; 德国则在 20 世纪初出现了法西斯怪胎，给全世界带来了灾难; 美国的三权分立都说是最严格的，但一些南美、亚洲国家仿照美国模式却屡见动荡。三权分立如此，其他宪法问题也是如此。

因此，判断一国宪法的好坏，不是看国外有没有，而是看是否适合本国民主法治的本质需要，即是不是符合民主法治控制约束国家权力、保障公民基本权利的需要，并是否存在这种控制约束国家权力、保障公民基本权利的制度。而且，宪法的好坏，还可能取决于一个国家的历史文化传统。

宪政制度设计之好坏，不在于有什么制度，关键在于是否有正确的宪政理念。一个好的宪政性政体，一定是符合宪政基本理念的。英国、法国虽然制度设计不同，但有一个理念是始终贯穿始终的，这就是对国家权力的制约和监督。美国总统号称是世界上权力最大的总统，但美国总统权力再大，也受到了极为严格限制。当年美国总统里根在莫斯科大学作演讲时，曾讲到美国总统是被关在笼子里的。这个笼子就是法律。此外，国外的舆论监督，也是强大的约束公权的力量。在现代民主法治国家，没有一种国家权力能够漠视舆论监督。因此，判断宪法的好坏，就在于控制国家权力的双重机制: 制约和监督机制是否已经建立，或者说，是不是建立了完善的权力制约和监督机制。

显然，法律监督正是我国人大制度下对国家权力实施监督的一种形式。当然，法律监督是否可能，还与法律监督的实践效能相联系。我国法律监督的效能不理想也是法律监督常常受到质疑的一个原因。有学者对全国检察机关 1988 年到 2007 年的主要检察工作做过统计，〔18〕侦查、批捕、公诉职能和法律监督职能之间的比例为 31∶ 1。这表明，虽然中国检察机关一直在强调法律监督，但法律监督事实上的效能极低。原因正如有的学者所分析的: “法律监督职能仅表现为诉讼监督，……其中，诉讼监督也主要是刑事诉讼监督。”〔19〕中国法律监督机关的法律监督被归结于诉讼监督，而诉讼监督又被归于刑事诉讼监督，这就是法律监督效能的现状。另一方面，即使刑事诉讼监督中也存在大量问题，如法律规范太窄、监督措施无力、缺乏保障措施、公诉职能与法律监督职能的冲突、抗诉权与审判权的冲突等等。〔20〕所有这些问题都严重影响了中国法律监督的实际效能，以致人们不得不思考: 法律监督是否可能? 但是，仅仅以法律监督效能不理想就怀疑甚至否定法律监督，是难以成立的。就像我国法院的司法公正也饱受质疑，但怎能因为司法不公就取消法院的审判活动? 法律监督的效能不理想有许多原因，其中，对法律监督价值中内涵的必然性、正当性缺乏应有的认识，无疑是重要原因。

毫无疑问，在中国，具有必然性和正当性价值诉求的法律监督机关及其法律监督，是维护宪法和法律权威的重要力量。它既追究犯罪，又保障权利。为了保障权利，必须严格控制和约束国家权力。而只有严格控制和约束国家权力，才能真正有效地追究犯罪。显然，中国检察机关要全面完整地发挥法律监督的功能，就必须大大提升中国检察机关法律监督的正当性和合理性。只有这样，才能真正实现法律监督保障宪法和法律完整、统一实施的功能，实现如法国法学家马萨别所说的，它“始终是朝气蓬勃的、站在前线的社会秩序的捍卫者，一切家庭的安宁、公民的安全、政党自由的维护、对宪法和法律秩序的遵守等，都是依托给他的。它揭露一切侵犯社会秩序的行为，如果这种秩序遭受到非法的侵犯，这本身必须负责任。”正是在这一点上，中国法律监督制度与当代检察制度具有某种价值共同性，并成为当代检察制度的重要形式。