成都地铁38号线规划图:如何让“免费午餐”计划走得更远？

　　10月26日，国务院常务会议决定实施农村义务教育学生营养改善计划。在这之前，一个由民间爱心人士发起的“中国贫困山区小学生免费午餐”活动，已为77所学校1万多孩子提供了免费午餐。从民间走到政府，从来没有一例民间公益行动像“免费午餐”这样成功。政府与民间的努力形成一种合力，无疑将更加有利于增进民众福祉。

1民间探索引领国家行动

　　半年前，由民间爱心人士邓飞等共同发起的“免费午餐”公益行动启动。半年来，共募集捐款1700万元，惠及湖南、广西、贵州等省区77所小学、1万多小学生。而新近发生的事实表明，它的成功，远不局限于此。

　　10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划：中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。

　　从“免费午餐”到农村义务教育学生营养改善计划，舆论普遍认为，民间探索引领了国家行动。

　　“对‘免费午餐’而言，它是一个奇迹；对当下社会而言，这是民间与政府良性互动的范例。”民政部社会福利和慈善事业促进司前司长、北京师范大学公益研究院院长王振耀坦言自己这两天一直很激动，“在如此短的时间内，取得如此大规模的政府回应，这不仅是中国慈善史上绝无仅有的，就是欧美一些国家也没有。”

　　从来没有一例民间公益行动像“免费午餐”这样成功，或许，这也是重新审视中国式慈善的契机。

2“免费午餐”为什么能成功？

　　初出茅庐的“免费午餐”何以屡屡获得各级政府的积极回应？王振耀认为，这首先要归功于“免费午餐”自身的成功，如果是一个自己都算不上成功的项目，肯定不能获得政府的关注与回应。

　　作为一项旨在为贫困地区小学生提供免费午餐的纯民间公益行动，邓飞及其团队设想并付诸操作的模式是这样的：利用微博平台，通过500名记者的联合倡议发起，通过挂靠既有基金会完善募捐资格，借助区域性主流平面媒体的报道推动，吸引社会力量补给贫困地区儿童营养。

　　“免费午餐”得以迅速推广，媒体的作用立了头功，尤其是微博等新媒体手段和传统媒体的合力推动。邓飞及其团队同样承认，如果没有记者及媒体公信力的保障，“免费午餐”注定无法获得公众的普遍认可。

　　但在王振耀看来，“免费午餐”的成功，固然与它的推广手段有关，但更关键的是它的项目设计本身。

　　“‘免费午餐’选择了公众普遍关心的贫困儿童作为关注点，这使得社会各阶层都易于达成情感的共鸣。但我们同样看到，以往也有一些关注儿童的民间公益项目，但都没有取得这样的成功。”

　　王振耀很欣赏“免费午餐”借鉴国内国外慈善经验推出的创新手段，比如3元钱一顿午餐的准确测算，以及透明与规范化的探索，比如募捐手段的电子商务化。

　　7月13日，“免费午餐”与阿里巴巴集团合作，正式入驻淘宝商城。借助电子商务平台，人们只要登录淘宝商城，即可通过义拍商品或直接购买3元一份的“免费午餐”产品达成捐款。

　　“淘宝模式”的创新保证了“免费午餐”自身更具成长力，邓飞说，根据预算，仅此一项，“免费午餐”一年便可募集捐款2000万元。

3政府“免费午餐”面临的挑战

　　1、腐败

　　印度“免费午餐”挥不去腐败阴影：“国家初等教育营养支持项目”，又称“免费午餐计划”，这是一项印度政府1995年启动的项目，在2002年印度最高法院下令推广到全国后，到如今，已经每年约有1.2亿中小学生每天能享用到一顿免费午餐。每年印度政府为此投入的经费约在20亿美元左右。这也是到目前为止世界上最大的学校免费午餐项目。

　　不过，这个伙食成本相当于人均每天0.3元人民币的项目，实在难以称得上有多成功。2009年联合国粮农组织的报告称，仍有21%的印度人处于营养不良的状态，比起10年前甚至有所增多。除去国家投入的不足外，许多研究报告都声称，腐败是印度“免费午餐”计划没有取得明显效果的最大原因。这方面的例子非常之多，近年来更有愈演愈烈之势。

　　如2005年，警察一次性查获了从国家仓库贪污走的“免费午餐”项目专用的8辆货车，上面装载了2760袋大米；2006年，某村子的居民指控当地老师集体贪污和挪用了“免费午餐”；今年，国大党领袖拉胡尔甘地在视察过一个反对党控制的邦后，指控反对党挪用了经费，让有些学校已经有3个月没有享用到“免费午餐”。今年一家媒体甚至总结到，“广泛”的财务违纪问题在“免费午餐”项目中被暴露出来。

　　台湾营养午餐项目丑闻：就在大陆政府提出“免费午餐”项目后的两天，台湾版的“免费午餐”项目就爆发了丑闻。自台湾“教育部”去年推出“免费营养午餐”政策以来，就不断给地方带来困扰，更是传出不少食物中毒，餐桶长蛆等负面消息。而这几天爆发的新北市“校长集体向营养午餐业者索贿”弊案，导致十余人被收监，更是让整个台湾教育界蒙上了羞耻。

　　虽然，丑闻的出现有一定偶然性，但毫无疑问，政府“免费午餐”政策给了腐败分子可乘之机。

　　据权威国际组织的数据，中国大陆的清廉指数只不过比印度略好，远逊于台湾。谁能保证这每年160亿的中央拨款不会有人想染指呢？

　　2、低效率

　　当政府大到一定地步，层级多到臃肿时，效率本身就低下。这就是为什么有国际报告指出印度想通过政府来推动解决全民营养不足的问题时是那么地困难，以至于说印度政府花钱就是浪费，原因就是政府本身的执行能力不足。在整个“免费午餐”的实施过程中，印度很多邦展现出来的低能可以说不胜枚举。

　　据统计，在印度对“免费午餐”计划预算逐年上升的情况下，“免费午餐”所供应的米和麦子总量却逐年下降。即使其中不涉及腐败，这项目运营的效率也实在太差劲。

　　3、浪费

　　作为发达国家，美国的“免费”午餐制度也是很早就建立起来了。由于制度先进，民众素质高，腐败现象在美国的“免费午餐”项目中比较罕见。但对于国家供给的这项福利，不管是提供者，还是接受者，都不会特别上心或者珍惜。

　　有报道称，美国“免费午餐”项目的安全检疫比不上正规餐馆。项目原先提倡“吃干净你的食物”，慢慢变成了“吃你想吃的”，于是，据统计，“免费午餐”浪费掉的食物平均超过了25%。

4但是--“免费午餐”计划必须靠政府

　　“免费午餐”项目的兴起，并非为慈善而慈善，而是确实有这方面的需求。中国发展研究基金会针对农村贫困学生营养状况的调查显示，中西部贫困地区儿童营养摄入量严重不足：对四省农村1458名10岁-13岁小学生的体检发现，100个农村孩子中，有近12个生长迟缓，平均身高低于同龄城市孩子6至15厘米；此外，还有9个体重低于同龄城市孩子约7至15公斤；在宁夏西吉、广西都安、云南寻甸，这三个地方的寄宿学生，每日摄入的热量，分别为专家推荐量的62%、66%和68%；接受调查的这些农村学生中，有72%的学生在上课期间有饥饿感，其中每天都会有饥饿感的学生高达三分之一。

　　联合国官员也指出，最新数据显示，中国城镇儿童的低体重率为1.8%，而在贫困乡村地区，同龄儿童体重不足比率却高达12.8％，这是十倍以上的巨大差距。此外，在中国许多贫困地区，儿童生长迟缓高发，特别是6-24个月的婴幼儿，其生长迟缓率已达到30％，贫血患病率更高达46％。中国患有营养不良病症的五岁以下儿童人口的绝对数字高达1250万。

　　显然，东西差别、城乡差别反映在营养摄取上，已经是很严重的问题。所以不能光提7%土地养活了22%人口，现在的当务之急就是把所有人都尽量养好喂饱。民间进行“免费午餐”的慈善活动，虽然发展十分迅猛，但最多只不过能筹到几千万元，资助十几万学生。但需要摄入更多营养的农村学生多达几千万，民间慈善承载不了数千万人对“免费午餐”的需求，不可能因政府慈善效率低就不去做。

　　从这个角度看，“免费午餐”不仅仅是慈善，实际上是政府责任，属于社会保障的一部分。

5如何保证政府“免费午餐”的廉洁高效？

　　民间慈善在对腐败的监督上，往往要比政府认真得多。就以邓飞等媒体人发起的“免费午餐”项目为例，可以清楚地看到这一点。该项目要求将信息完全公开透明，资金的进出、流向要在网上都查得到，每一个接受免费午餐的学校校长，每天都要用微博报告午餐情况，接受全体网友的监督。

　　联合国教科文组织等有关机构对教育领域的腐败做过不少相关研究，他们对治理教育腐败的建议就是加强监督。

　　一方面是政府有提供社会福利的责任，一方面是政府服务是否能廉洁高效，那该怎么办呢？

　　首先要制定腐败和低效的标准，树立什么是透明的制度。

　　其次要建立一套标准化监督的流程和制度，例如重点监督个别地区，监督有腐败可能性的重点人物等等。避免这笔钱被挪用或克扣，明确数量、质量和操作标准，补助资金严格用于为学生提供食品，严禁直接发放给学生和家长，严防虚报冒领。

　　在政府接棒“免费午餐”后，公众尤其是媒体不应再回到传统的与政府的那种互动方式，只是不满、牢骚和批评，变成看客，只停留在一般的、简单的追问上。而应该是参与式监督，比如对于某地有多少学生、拨了多少钱、是如何落实的、国务院下发了什么文件、财政部拨了多少款等等，大家完全可以在网络上搭建一个公开的、透明的捐赠平台，这无论是对促进营养改善计划的健康廉洁，还是对政府工作的执行力，以及行政体制改革都会有极大的帮助。