淮安装潢公司家装:城市社区居委会建设的现状、存在的问题及对策研究

城市社区居委会建设的现状、存在的问题及对策研究

王曼

十七大将以民生为重点的社会建设放在现代化建设格局的重要位置，而社会建设的落脚点正是社区建设。为此十七大报告提出把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的目标。近年我国城市社区建设取得显著成就，但同时也面临许多普遍性和特殊性问题。因此，深入研究城市社区居委会建设存在的深层次矛盾、新问题及解决的对策，对于改善民生、践行科学发展观、推进和谐社会建设具有基础性的重大现实意义。

一、我国城市社区居委会建设的现状

1991年民政部从谋求社区综合发展的角度提出社区建设思路，逐步形成区、街、居三级框架的社区服务管理体系。1999年在全国确立社区建设实验区以来，各实验区积极探索，总结出许多好的经验并在全国推广。至今，全国城市社区居委会建设已取得丰硕成果和宝贵经验。

（一）建立了新型的社区管理体制和运行机制

在全国基本建立了党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作机制，逐步形成了以社区党建为核心、社区群众性自治组织为主体、社区民间服务组织为补充的立体式的社区发展道路，新型的社区管理体制和运行机制在全国普遍建立。新型社区体制的建立，有效配合了企业改制，承接了企业分离办社会的职能。如近年黑龙江省直接划归社区的企业家属居委会就有1700多个，企业退休人员和下岗分流人员都实行了社区管理。新型社区体制的建立还有效地配合了政府转变职能以及“单位人”向“社会人”的转变，承接了大量社会转型带来的现代社会职能。

（二）科学合理地划分了社区规模

全国范围内对社区规模进行了科学的整合。据民政部统计，全国社区居委会数量从1999年的11.5万个减少到2007年底的8.2万个，2007年底全国居委会成员41.6万人，居民小组122.3万个。黑龙江省自2001年全面推进社区建设以来，将全省934个街道办事处调整为现在的403个，将9704个居民委规划成3015个社区。调整后的社区规模一般达到1000户到3000户。调整后，由于管辖范围扩大，可用资源增加，社区居委会呈现出数量减少、功能增强的发展趋势。

（三）形成了健全的社区组织体系

社区党组织和居民自治组织等体系普遍建立。社区党组织的核心作用得到有效发挥（如上海、沈阳等地的成功经验）；社区居委会的主体地位初步确立，社区居民代表会议、协商议事会议制度基本建立，各类专门委员会依法产生；各种群团组织向社区延伸，民间组织和志愿者队伍广泛建立。这些组织相互合作、相互促进、相互制约，构成了较为科学合理的社区组织体系。

（四）社区居委会工作者的结构得到优化

通过积极培养和选拔，社区居委会成员的政治素质、身体素质、文化素质均比以前有大幅度提高，平均年龄有较大程度下降，使社区工作者的结构得到优化，大大提高了社区工作的质量和效率。

（五）社区基础设施进一步完善

在社区基础设施建设方面，近年来各地都在不同程度地增加投入。各地对社区的办公用房和活动经费都有明确规定，各社区的办公用房和工作经费大都是根据当地的经济和社会发展水平按照所管辖的人口或户数统一配备。全国范围看，城市社区居委会的办公和活动条件总体上在逐步改善，如黑龙江省到2007年底，全省3015个社区中，有2843个解决了办公用房，其中60%以上达到了80平米的标准。100%的社区设有警务室，70%的社区建有卫生服务站（点），60%的社区设有图书室。全省70%的社区配备了电脑，1/4街道和超过1/6的社区建立了社区网站，初步解决了社区办公和开展服务的需要。

但因各地经济和社会发展水平的差异以及对社区建设的重视程度不同，全国各地区之间以及各省、市、区内部之间存在着社区建设基础设施投入和水平上的差距。

（六）形成了多元化的社区服务网络

全国普遍形成无偿、低偿和有偿服务相结合的社区服务网络，社区服务的内容和领域不断拓展，服务层次不断提高。截至2007年底，全国城镇社区服务设施17.2万处，其中：街道社区服务中心10222个，居委会社区服务站50116个。社区从业人员242.2万人，其中：安置下岗失业人员52万人；社区服务志愿者组织47.6万个。综合性的社区服务中心9319个；城市便民、利民服务网点93.7万个。黑龙江省现有区、县级社区服务中心80个，街道级社区服务中心320个，社区综合服务站1834个，便民利民服务网点92363个，社区服务布局日趋合理；劳动、民政、卫生、司法等政府公共服务职能已经覆盖到社区；自助服务日益普及；便民利民服务也已经规范化和市场化；法律咨询、心理咨询、科技文化普及等服务正在满足居民日益提高的服务需求；部分地区实现了社区信息化服务，形成了搭载政府网的大兴安岭模式和社区管理、服务一体化的牡丹江爱民模式，探索出社区信息化建设的路子，提高了社区服务的质量和层次。

（七）探索出各具特色的社区管理模式

如武汉模式、上海模式、北京模式、青岛模式、南京模式、沈阳模式等。

（八）社区自治能力得到加强

一些城市已经做到了还权、赋权于社区，社区居委会的自治属性正在部分地区逐渐回归。如武汉江汉区、沈阳东陵区等极大调动了社区居委会工作的积极性。许多地方通过积极探索和大胆创新，创造出诸如直接选举居委会成员、志愿服务、听证会、协调会、评议会、社区人民联络员、居民公决、社区论坛、民情信息站等多种民主自治管理的新形式和新途径，大大拓宽了居民参与的空间，提高了居民的自治能力和水平，初步形成有中国特色的社区自治体制。

从城市社区建设的现状看，近年在社区体制、机制创新上，组织建设上，内涵和外延的建设上以及在队伍建设等方面，都取得了显著的成绩。社区体制的建立，强化了城市基层微观管理和服务，为企业转制、社会转型、政府转变职能搭建了承接平台，有效发挥了稳定社会的基础性作用、维护民生的保障作用、惠及居民的服务作用和提高居民素质的教育作用。但从社区建设的进程看，还存在着许多制约其发展的全国性和地区性的问题亟待解决。

二、城市社区居委会建设存在的主要问题

（一）领导者的认识有待提高，社会宣传力度有待加强

1．领导者的认识有待提高

主要是指社区建设进展比较缓慢的地区，领导者的观念没有转变，对全面贯彻落实科学发展观，特别是对“以人为本”的理念认识不清，对社区建设这项最能凸显“以人为本”的民生工程重视不够；对经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四者的关系理解模糊，对社会建设重视不到位，没有把社区建设提高到是和谐社会建设的重要基础的高度来抓。因此在具体行动中，推进力度不大，如缺乏对社区建设的总体科学规划、资金投入的力度不大，相关制度落实得不够等。目前，一些省市社区建设的发展速度还是取决于各地党政主要领导对社区建设的认识程度和工作摆布的位置。因此，除去地域发展的差异因素外，地方领导的认识程度和重视程度是决定社区建设进程的重要因素。

2．社会宣传力度有待加强

关于社区理论与实践，在国际上已有一个多世纪的进程，而在中国，真正意义上的社区意识只有20年。可以说，社区理念还远远没有深入人心，社区自治的意义也没有被群众接受。一方面社会人越来越多；另一方面城市社区人际关系冷漠，居民缺乏归宿感和认同感，只把社区当“住处”。所以有学者说，我国社区建设存在的问题，恰恰在于社区还不是真正意义上的“社区”。曾有研究者做过这样的调查：选出100人作随机抽样调查，在100人中公务员占13%，教师占2%，居民54%，公安司法人员2%，工人10%。能够较为明确地说出社区服务与社区理论的只有2人，占2%；有57%的人认为现在的社区就是居委会的翻牌，看不到也得不到社区的实惠；17%的人认为社区是街道；24%的人认为社区是政府的事。这个调查虽然不能代表整个社会，但在一定程度上反映了社区和社区建设还没有与民众的切身利益紧密联系起来，还没有深入人心，说明政府在这方面的宣传还有待进一步的加强。这也是一些城市社区发展比较缓慢的原因之一。

（二）城市管理体制不健全成为制约社区建设的根本性障碍

我国现行城市管理体制的弊端是政社不分，各级政府在很大程度上仍然包揽着城市管理的一切事务，依然靠行政手段管理城市，导致各项职能的错位和扩大化，从而制约了城市社会的自治功能。而城市管理的法制不健全，导致政府管理部门的职责划分不明确，无利则推，有利则争，使街道办承担了规定之外的工作任务，街道办又不得不向居委会推卸任务，导致居委会行政负担过重；居委会行政化又成为制约社区自治和导致社区参与不足的直接因素，而参与不足与自治能力弱互为影响，恶性循环。

1．社区职能定位不够清晰，社区工作行政化倾向严重

这是始终困扰城市社区建设的普遍性和根本性问题。尽管对此已推出社区工作准入制和“权随责走，费随事转”等政策，但落实得还不够或很难落实。如黑龙江省党政部门除审计外的30多个部门，近100项工作、200项任务由社区落实或协助，社区组织不堪重负，个别部门甚至将一些本应政府直接办理的事务，交由社区办理，社区自治组织过度的行政化，导致其过分依赖政府，缺乏自我管理、自我发展的动力。

从表面看居委会的行政化问题，是由于街道办摊派了大量工作造成的，其实街道办同样也是上级政府职能部门制度侵权的受害者。本质的原因是：现行城市管理体制没有理清权责关系。一方面，在职责上，有关规章明确了“条块结合，以块为主”的管理原则，并规定街道办拥有街区综合协调权，但却没有明确相应的保障措施，这些职能部门的业绩还是由区主管部门负责。因此，街道的协调权力往往落空。而且基层政府的各委、办、局，尽管与街道办事处是平级，但自视身份高，也经常向街道办摊派任务。另一方面，有关考核制度要求街道办为辖区所有公共事务（治安、物业等）负主要责任，致使相关职能部门把本应自己承担的事务推卸到街道和居委会身上。所以，街道办在行政职能膨胀、政绩考核的压力下，以及受编制和经费限制的情况下，不得不把急剧膨胀的事务转嫁给居委会。因此说，如果城市行政体制不改革，相关法律不健全，仅靠出台准入制等制度还是难以从根本上解决社区居委会行政化问题。

居委会的行政化直接制约了社区的自主发展。

2．社区居委会主体地位不突出，居民自治职能弱化

主要表现为随便向社区派机关干部，行政干预社区组织工作过多，有些社区居委会被排挤到次要的位置，居委会负责人代表不了居民定事，居民代表会议形同虚设，不能实行民主管理、民主决策、民主监督，有的社区负责人甚至不知道居民自治是怎么回事。这些现象不仅影响社区建设的进程，而且也影响社区居民参与活动的积极性。

原因分析：第一、体制因素------居委会行政化

表现在两方面：一是社区居委会对基层政府的依附性。虽然法律规定了居委会具有自治性质，但是，在不健全的城市管理体制下，无论从人事权、财务权和决策权的归属，还是从激励机制、监督制度等方面看，居委会都对基层政府具有极大的依附性。很多居委会很难称得上是自治组织，更无法代表居民的利益。二是政府职能部门、专业管理部门的不支持态度。由于政府职能部门、专业管理部门是现行管理体制的受益者，因此不愿意居委会真正实现自治。所以说，体制是制约社区自治属性回归的根本因素。

第二、法律因素------相关法律的缺陷

与居委会相关的法律存在一定缺陷，有些已不能适应现实要求，难以确保其自治性质的实现。

第三、组织因素----业委会和物业公司的出现

可以说，业委会和物业公司的出现，在某种程度上取代了社区居委会的地位。内在的原因有两个：一是这三者之间存在着一定程度的职能重合（如在环境卫生、治安维护等方面），而且在大多数城市社区，还没有明确这三者之间以及与社区居民之间的关系，存在三者间的矛盾以及侵害居民利益的现象，极大地挫伤了居民的参与热情；二是它们在属性上的表现不同。业委会和物业公司是单纯的商业组织和自治组织，可以不受干扰地完成本职工作，容易赢得居民的认同。而居委会的法定属性和现实属性存在很大的差距，使它无法更好地为居民服务。因此其作用某种程度上有可能被物业公司和业委会所替代。

由于居委会的行政化和自治属性回归的艰难，又进一步导致居民对居委会的认同危机和社区参与的动力不足。

3．社区参与不足

社区参与不足是我国社区建设面临的一个突出问题。如果广大居民和社区单位不能通过健全、通畅的基层体制参与社区管理，居民的自治活动如果得不到有效的组织，社区就会缺乏基本的社会凝聚力，社会资源就不能实现共享和整合。归根结底，这还是与城市管理体制有关。

参与不足的主要表现：城市居民和单位社区参与水平低；参与主体不足且结构失衡（主要参与者是低保居民、离退休党员和老年人，存在着年龄结构和阶层结构的失衡）；回报性参与多，奉献性参与少（比如弱势群体在满足了福利需求与再就业需求后，作为回报为社区做一些义务性服务）；文体型参与多，政治型和服务型参与少；参与的内在动力多是基于人际关系，公共参与精神尚未形成。

社区参与不足的原因分析：（四方面）

参与不足的原因之一：社区居委会行政化的影响

大多数居民仍旧把居委会看作基层行政机构，即不了解它的工作职责，也很少把自己的利益与居委会联系起来，认为社区所有事务理所当然应该由居委会负责。另一方面，参与的效能感差。居委会无法解决居民反映迫切的问题，居民对基层管理不满，也失去对社区参与的积极性。

参与不足的原因之二：单位制的影响

长期以来我们国家实行的就是对单位的垂直管理，职工对工作单位存在着强烈的依赖性；单位和社区的横向联系薄弱，缺少利益关联，因此单位领导及其职工普遍缺乏社区意识。

分析：黑龙江省“典型单位体制”对社区发展的制约:黑龙江省作为老工业基地，单位办社会的特征在全国很突出，“典型单位体制”制约着社区发展。主要表现在三个方面：

首先，出现双重的支持不足。即政府推力不足，单位支持力度不足。地方政府相对于这些超大型、直属于中央各部委的企业集团而言，在占有资源方面相对处于弱势地位。因此，对社区建设的推力不足。而绝大多数国有企业的效益普遍不佳，已经不可能拿出更多的资源来支持社区建设。因而出现双重的支持不足，影响我省的社区建设。

其次，一些单位办社会的职能尚未完全剥离。大部分社会资源仍归单位和部门所有，这种现象制约着我省由“单位办社会”向”社区办社会”的转变，这部分资源如何成为社区发展的共享资源，是急需深入探讨的问题。

再次，与辖区单位的共建上缺乏更为有效的协作机制。当前动员单位参与社区建设的方法，主要靠政策法规的强制和行政人员的个人影响力。比如通过建立社区党建联席会议和社区管理委员会等制度把社区单位纳入社区建设中来。但是这种动员方法，还是有悖自愿参与的精神，难以形成长效性。而且一些驻区单位领导对于社区建设的意义认识不够，甚至对街道办和社区工作存有偏见，存在协调上的矛盾。因此，从长远看，除了依靠制度约束以外，还应在双方的利益关联上探索更加稳定、具有内在动力的合作机制。

最后，也是本省存在的特殊性问题，即当前在个别街道社区，国有大中型企业破产后，出现失业、退休职工及党员的接收和管理工作困难重重的新问题。个别企业破产后数百名党员一下子推向社区，而社区既无活动场所、经费，也缺乏相应的组织和机制来管理这么庞大的、原本有严格组织程序的党员队伍，给社区党建工作带来巨大的压力和困难。而且数千职工下岗失业后，企业急于将其推向社区，而社区劳动保障站根本无力管理和服务于这么庞大的“社会人”群体，导致大量下岗失业群体无人管理的局面。

解决思路：首先，对国有企业办社会的职能进行大力度剥离，以实现社会空间的重组和再建。

其次，目前对于企业单位占据主导地位的现象，还不能过高地期望民间自治力量在社区建设中表现出相当的主动性和自觉性，而应以政府的行政力量来发挥主导作用。

再次，目前我省的就业矛盾突出，社会保障问题复杂，弱势群体数量庞大，各种矛盾难以在短期内化解，易产生突发性事件。在这一意义上，我省的社区建设实际上承载着极为艰巨的任务。对此有学者提出“有限社区”的概念，即在社区发展的目标上，不能四面出击，要选好着力点，集中解决弱势群体的紧迫问题。尤其是以企业为主的街道社区，更要找准社区服务的突破口和关键点。目前我省一些城市街道社区，已经在承接企业改制后的社会保障服务工作。如何解决下岗、买断、退休职工的遗留问题和矛盾？如何解决下岗失业职工的再就业和生活困难问题？一些社区正是由于缺乏利益表达渠道和矛盾调处机制，才使得居民走上上访之路。因此，建立有效的矛盾调处机制，解决再就业和社会保障问题，是摆在各级政府面前最为迫切的任务。

在探索矛盾调处机制方面，我省的一些街道探索出了有效的解决方法。如齐齐哈尔市建华区文化街道办事处创建了“七位一体”的整体联动机制，即街道调访办公室、社区调访接待室、社区调访信息点、民间纠纷调解委员会、社区单位、社区民警、社区志愿者指导站“七位一体”的整体联动态势，做到了预测预报、接待调处有机结合，预测走在预防前，预防走在调解前，调解走在激化前，使一大批信访矛盾得到了有效化解。

在解决下岗职工再就业问题上，哈尔滨市道里区抚顺街道坚持“后脚跟前脚”的作法，职工前脚下岗，要求社区工作者后脚就把安置工作做到家。街道和社区开展了家政、医疗、家电修理等职业介绍，从不同层次满足下岗职工的需求。还积极开展了“扶技、扶志”活动，举办了电脑、服装裁剪、家政服务等技能培训班，帮助下岗职工掌握一技之长，使他们能尽快上岗。街道、社区还对已上岗职工进行“扶志”，引导他们不要满足现状，努力创业，安置更多的下岗职工就业。针对有创业志愿的人，街道、社区积极组织他们参加创业培训，并注意发挥再就业明星的带动示范作用。

最后，针对个别街道辖区内国有大型企业破产后，失业、退休职工和党员无人和无力管理的问题，建议由所属的地方政府负责在其所在街道增设社区，全面解决失业、退休职工和党员的管理和服务工作。

参与不足的原因之三：社区服务体系发展不健全的影响

从全国看，各地社区服务业的发展水平存在着较大差距。一些经济发达或社区建设搞得好的地区，社区服务正在朝着专业化、市场化、社会化方向发展。而经济欠发达或社区建设进程较慢的地区，社区服务业还处于低迷状态，还不能很好地满足群众的需要和起到凝聚民众的作用。

分析：哈尔滨市社区服务业目前存在的问题：一是社区服务业发展不平衡，从事社区服务业的人员数量占就业人员总数的比重较低，社区服务设施覆盖面不广。目前发达国家社区服务业就业人员占就业人员总数的20%-30%，据悉美国有9000万人从事社区工作。武汉市2002年社区服务从业人员已占就业人员总数的7%，而哈市2004年仅占1%。按千人所拥有的服务设施计算，武汉市2002年社区服务设施覆盖面达32%,哈市2004年仅为12.9%。二是哈市的社区服务业仍停留在较低的服务层面，缺乏专业性管理人才和专职工作者。据了解，社区服务工作者中，受过专业训练的人员不足5%，专职社会工作者占社区服务人员的比重不超过10%。另外，在社区志愿者队伍中，缺少领导干部和专业技术人员参加，影响了社区服务水平的提升。

参与不足的原因之四：中介组织发育缓慢以及志愿服务体系不完善的影响

中介组织是参与社区建设的非常重要的社会力量。目前，从全国总的形势看，中介组织存在着资源不足、缺乏自治、能力不强、管理不善等问题，无法满足居民多样化、专业化的公共服务需求。一些地区很多民间协会组织没有建立，居民非常缺乏以组织形式参与社区事务的渠道。

分析：哈尔滨市社区志愿服务工作存在的问题

目前，哈市社区志愿者队伍的日常运作机制尚不规范，具体表现在以下三方面：

首先，服务项目的设置还未实现科学化。目前，服务项目大多停留在以体力劳动为主的层面，项目单一，与社区发展的趋势和居民的多样化需求不相适应，也不能充分发挥志愿者的专长、技能，一定程度上影响了参与的积极性。而且由于大部分活动安排在工作时间，双休日和非工作时间的活动项目少，导致在职人员参加志愿服务的比例低。

其次，社区志愿者的招募还未实现社会化。大多采用组织招募的方式，难以真正调动志愿者的积极性和主动性。

再次，社区志愿者的调配管理还未实现系统化。主要有两个原因：一是未建立细致、科学的志愿者信息库，对志愿者的个人信息进行信息化管理；二是在习惯上偏重于按服务项目分类，而不是按志愿者的特长、优势分类。以上问题，很大程度上影响了哈市志愿者参与社区服务的程度和范围。

总之，由于城市管理体制不健全，使得居委会的行政化倾向仍然存在，导致社区参与不足和社区自治能力的缺乏。制度变迁是个整体推进的过程，城市行政体制不改革，相关法律不健全，只靠单项制度创新难以根本解决居委会行政化问题，也难以实现基层民主和社区建设目标。

（三）社区建设投资机制不健全

与发达国家不同，中国社区建设的最关键问题是，虽然社区建设早已成为发展战略，但是，社区建设所需要的资金问题一直没有明确的规定，这注定了社区财政的模糊角色。如地方政府和中央政府在社区建设问题上没有明确的事权划定。据不完全统计，目前全国社区建设的资金绝大部分来自地方政府的财政收入。由于中央政府在社区建设资金问题上没有明确的规定，所以，各地社区发展状况就是由当地经济发展状况决定的。一般来说，经济状况较好的地区或城市，社区建设也较好，资金也能够得到保障。经济落后地区基本依赖民政部其它资金，如福利事业资金或福利彩票资金。而这部分资金也只是针对社区建设的一部分项目的。许多经济不发达的中小城市，社区建设几乎没有任何资金来源。

目前从全国情况看，社区建设投资机制不健全具体表现在以下两个方面：

一方面是缺少社区建设的长效资金投入机制，投入力度不够。一些城市社区建设尚未正式列入财政预算，即使列入财政预算的地区，财政投入力度也不够。另外，各职能部门在社区建设方面的投入，往往根据本部门或本系统的需要，资金使用分散，管理不规范，尚未制度化，综合效益不佳。另一方面是筹资渠道狭窄，资金来源不足。除去政府的专项投入外，街道、居委会、中介组织在自筹资金方面很困难，且缺乏一套自筹资金的机制与途径。而在社区自治尚未形成的情况下，驻区企事业单位、社会福利募捐和个人资助等社会性集资的数量都十分有限。过度依赖政府投资，势必又导致行政全能主义的趋向，社区自治更加困难。

分析：黑龙江省及哈尔滨市社区建设投入严重不足，制约了社区发展

目前，我省大多数地方还没有将社区建设资金列入财政预算，投入严重不足。主要体现在社区工作用房和公益性服务设施严重缺乏，有90%的社区用房达不到省级300平米标准；办公经费不足，严重影响社区工作的开展。哈尔滨市的社区办公经费尽管已从2006年前的20元/月提高到2008年的1000元/月，但由于社区承担的职能越来越多，办公人数大幅度增加等原因，致使打印费、交通费、水电费等项开支增加，仍呈现经费不足；社区工作者待遇较低，与工作量反差较大。2008年哈尔滨市社区居委会正、副主任的生活补贴提高到900-800元/月，而50%的市、区、县社区工作人员补贴在当地最低工资标准以下，养老保险、医疗保险缴纳还未普及。这与他们承担的繁重工作量和重要责任仍有反差。

（四）相关法律法规存在缺陷

1．社区治理中法制建设存在的问题

目前关于社区治理的法律存在严重的滞后性，首先，表现为法律的陈旧性，已不适应社会发展。比如目前社会流动人口大幅增加，按原来的《居委会组织法》规定居委会管理是以户籍为基础，无疑会把许多外来人员拒之门外。其次，表现为立法空白。如在社区服务方面，还没有适合全国范围的社区服务法律；社区管理也缺少综合立法，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制推行；社区社会工作立法也是空白，影响专业社区工作机构和工作者的培育与发展。

2． 在社区治理实践中存在的法律问题

街道办在行政管理中的依法行政问题：存在着街道办事处和政府职能部门派出机构之间的职责不清。从《街道办事处组织条例》和“相关法”有关条文的规定看，两者在各自职责中有许多是重合的、界限模糊。这就为政府职能部门任意向街道办布置任务留下了制度上的漏洞。

社区自治组织中的法律问题：如果说街道办的问题主要是法律对其职责没有明确规定的话，居委会的问题主要在于虽然有法律的明文规定，但由于行政上的干预过多，使得居委会工作并没有依法运行。另一方面，1989年颁布的《居委会组织法》中，虽然有许多原则规定，但缺乏具体的保障措施，从而使居委会职责模糊。因此需要尽快修订出台新的居委会组织法。

（五）社区工作者的专业化水平亟待提高

目前，经选举的居委会成员的知识水平和综合素质，尽管比以前有较大的提高，但与社区建设的要求还存在较大的距离，同时也制约了社区工作专业化发展。社区工作者多为下岗、内退职工，十几年甚至几十年在企业工作，思维模式、工作方式都已形成定势，吃苦精神强，但知识水平、专业水平低，创新意识不够。因此，许多城市采取少选多聘的办法，来解决社区工作者的素质问题。而一些社区向社会招聘的人员尽管学历较高，或有着较强的行政能力和政治素质，但很少有人受过社会工作专业的训练，仍然不能适应专业化的社区服务的要求。从发达国家社区发展的历程看，社区工作向着专业化、职业化和社会化方向发展是个必然趋势。因此，提高社区工作者的专业化水平是我国社区建设的越来越紧迫的任务。

对于上述社区建设中存在的问题，本课题组在借鉴国内外理论观点、总结国内外先进经验以及在对黑龙江省及哈尔滨市社区建设进行充分调研的基础上，提出如下解决思路。

三、解决城市社区居委会建设问题的对策及建议

（一）提高认识、强化宣传

1．提高认识，强化党政主要领导的责任

建议将社区建设理论知识和政策学习作为各级党政主要领导干部必备知识培训内容。通过学习使领导干部能够认识到建设和谐社区与践行科学发展观和构建和谐社会的内在关系。各级党委、政府要强化统筹，提高领导力，把社区建设作为一项十分重要的基础性工作纳入城市建设发展的总体布局，把社区服务纳入当地经济社会发展规划，把社区服务设施纳入公共设施配套建设规划。为此，要进一步建立健全社区建设工作责任制，把各级各有关部门参与社区建设工作成效纳入党委政府目标考核，作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的一项重要内容。

2． 加大宣传力度，营造社区参与的氛围

要从全国的范围大力宣传、培养公民的社区意识。在这方面可以借鉴河南省焦作市解放区的做法：他们首先从培养驻区单位和广大居民的社区理念入手，广泛开展了入户宣传、借助新闻媒体宣传、面向社会宣传等一系列宣传活动。把每年6月份定为社区建设宣传月，通过举办社区知识讲座、文艺巡回演出、发放致全区居民的公开信等形式，全面提高广大居民和驻区单位的社区意识。

如果说焦作市的做法主要是从外在培养社区意识的话，那么美国的做法也有某种启示。

在美国，每年中学生必须在社区从事一定时间的社区志愿者义务劳动，否则不能毕业，以此增强社区意识。这种强烈社区意识的培养主要体现在以下方面：

一是政府导向明确，把提倡、鼓励社区意识作为提高居民整体素质的手段。

二是社区居民维护自身利益的需要。居民把参与社区发展看作是提高荣誉感，培养民主意识和决策能力的重要途径。置个人利益于社区利益之中。

三是作为新的经营理念。许多金融、工商企业通过社区经营了解市场行情，制定经营策略。

四、社区会议和社区听证会是普通市民参政议政的主要渠道。可以说，美国更注重从内在、以及政府、公民、市场等不同角度和需求出发，培养社区意识。所以美国有80%以上的成年人自觉参加各种社区志愿服务活动。

（二）加快城市管理体制改革

要解决社区居委会行政化和社区自治能力弱及参与不足的问题，必须进一步深化城市管理体制改革。围绕政府职能转变、工作重心下移，改革区、街行政运行体制，理顺区、街、社区的关系，并还权于社区，树立政府依法行政意识，为社区建设快速发展奠定体制基础。

1． 理顺政府与社区的关系

要从责权利三方面入手，实行责、权、利的统一。合理分担责任，相互尊重权利和合理整合资源配置。

在理顺政府与社区的关系方面，武汉市江汉区的做法值得各地推广借鉴，通过文件协议明确规范街道办事处、区政府职能部门和居委会的职责关系，是解决居委会工作行政化的切实有效的办法。具体来说，在和街道办事处的关系上，主要是根据《居组法》，对居委会落实人事权、资金支配权和资产管理权，把街道的行政工作收缩回街道，仅就法定的工作责任落实到居委会，建立居委会对街道的评议考核制度。在和区政府职能部门的关系上，真正体现合作协助关系，而不是行政指派任务的关系，区政府职能部门如果有在社区基层的工作，应作到“五个到社区：工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区，工作经费划拨到社区”。武汉的社区治理模式是要形成政府行政体系和社区自治体系的“两种机制结合、两种功能互补、两种资源整合、两种力量互动”的新机制。

2． 政府职能转变，工作重心下移

进一步剥离市级政府现有的权力，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事交给群众自己依法办理。市、区政府职能部门应进一步改革行政运行模式，由向社区下派工作变成工作进社区，主动履行公共服务职能。各级政府应充分利用社区服务中心直接服务于社区。

3．依法行政

需要政府树立基层民主自治的法制意识，树立依法行政意识，在此基础上重新检讨一些部门的条例和政府行为。特别要强调的是：为了保证政府部门依法行政，必须建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制，评分结果列入政府目标管理和公务员考核的重要内容，作为单位和个人奖惩的重要依据。即采取上下双向的审批把关和监督考核制度，来保证政府部门依法行政，逐步解决社区居委会的行政化和自治性质回归的问题。

4．实行“议行分设”，组建社区工作站

针对社区承担大量行政职能工作影响自治功能发挥的问题，组建社区工作站，专门承担管理工作，形成以社区党组织为核心，以社区居委会、社区工作站为两翼的组织体系。目前，黑龙江省已在齐齐哈尔市龙沙区等地试行该方法。

5．探索取消街道办事处

借鉴武汉、青岛等地经验，探索取消街道办事处，增强社区力量，使社区直接对应区政府，既减少一个层面，又节省了开支。目前哈尔滨市一些新建社区正在试点，成功后可望推广。

（三）整合资源，建立多层次全方位的社区参与网络

解决社区参与不足的基本路径是，在从体制上解决居委会行政化的基础上，还应充分发挥党组织的协调作用, 完善社区服务体系，加速培育社区中介组织和志愿者队伍。

1． 发挥党组织的协调作用

这方面全国各地总结出许多好经验，比如伊春市伊春区红升街道党工委通过街道社区党组织与驻区单位签订《社区资源共享承诺书》的形式，重新整合经济、社会资源，形成了街道社区共驻共建的合力。首先，整合物质资源，实现单位设施资源向社区设施资源的转化。比如除了通过党建联席会议来整合驻区单位经营或空闲的设施外，还通过与驻区单位联合投资，开发服务项目。其次，整合教育资源和人才资源，实现单位行业资源、人力资源向社区服务项目的转化，充分挖掘、利用了社区现有资源，有效提高了社区服务居民的质量。

2．培育社区民间组织和志愿者队伍

大力培育社区民间组织和志愿者队伍，以专业化、高效灵活的方式满足群众的多样化需求。

南京市鼓楼区将社区体制改革的重点放在培育社区民间组织上，大力扶持。充分发挥社区文体骨干的作用，组织成立以兴趣爱好为纽带的各类群众团体，如腰鼓队、舞蹈队、合唱队、书法协会、棋社等，社区努力为群众团体的活动创造条件，让居民在参与活动中培育对社区的认同感和归属感。又如哈尔滨市燎原街道文化家园社区，依托哈尔滨工程大学的资源优势，建立了以文化科技为内涵的各种民间组织，如木兰扇表演队、书画协会、科普志愿者服务队、夕阳红老年合唱团，培养出浓郁的社区文化氛围。

培育手段：减少民间组织的审批手续，给予政策优惠；鼓励企业家和有意愿者兴办慈善事业，向社会捐款可以纳入企业成本，允许税前捐赠等。通过组织建设来吸引居民参与社区建设。

完善哈尔滨市社区志愿服务工作的建议

第一，加强社区志愿服务的组织建设。成立社区志愿服务指导中心，受街道工委、办事处直接领导；继续推进志愿者服务站建设。第二，完善社区志愿服务机制建设。出台政策(联系有关部门出台《社区志愿服务管理办法》)；完善制度（招募、注册、培训、服务、管理）；引入激励机制（探索建立“小时制”为主要取向的志愿服务认证制度，实行服务时间的储蓄和回报制度，激励志愿者参与志愿服务）；建立考评体系（各级志愿者组织和指导中心每年对做出突出贡献的志愿者进行表彰奖励）。第三，拓展服务项目建设。应当围绕群众关心的热点难点问题，在法律允许范围内拓展项目。如扶贫助困、道德矫正、素质提升、便民服务项目等。另外，服务时间安排要考虑到在职人员的特点。第四，强化队伍建设。协调多方力量参与志愿服务活动（调动驻区机关、企业、社会团体及居民和外来务工者的积极性）；组建专业型服务队伍，充分发挥在职和离退休专业技术人员的资源优势，开展传授式志愿服务活动，成立特色服务小分队。

通过完善的社区志愿服务体系，提升社区服务水平，来吸引群众广泛参与社区建设。

3．完善社区服务体系

社区建设的好坏，关键是看居民满意与否。要想达到群众满意，最基本的工作就是从满足居民急需的服务项目入手，这样才能与他们建立联系并在互动中发现其共同兴趣和利益需求，进而培育社区认同感，实现社区参与。因此完善社区服务体系是解决社区参与不足的基础性工作。

完善黑龙江省社区服务体系的建议：

针对我省再就业需求大、社会保障问题复杂、贫困人口多等特点，在社区服务的项目选择上，要立足于再就业服务、福利服务，以及社会保障服务。在此基础上，不断扩大服务范围，由福利性、公益性服务向便民利民的新兴城市服务经济发展；并在条件较好的社区实现高科技网络服务与实体服务的结合；充分挖掘利用社区单位资源，探索互利互惠的联合服务模式。（比如道里区抚顺街道办事处就做到了：将自己的资源用足，把辖区内单位的资源用好，把社区共有的资源用实，形成了“社区资源共享共建共育共荣”的局面。街道与驻街的九三学社医院、武警边防总队医院等多家医疗门诊加强联系，为困难群众办理“爱心救助卡”，实行低偿的医疗便民服务）；尽快建立一支高水平的专职服务队伍，特别是高素质的管理队伍。借鉴国外经验，创办社区服务技术学校。

（四） 加强关于社区建设的法律法规建设

1．加快《城市居民委员会组织法（修订稿）》的出台

2004年民政部公布了《城市居民委员会组织法（修订稿）》，增加了近十条条款，新条款强调了居委会的自治性和公共服务职责，对居委会的选举、罢免和职权等作出明确规定，还规定了政府及其有关部门对社区居委会实行有偿委办等。其中，关于物业管理机构、业委会和社区居委会的权限关系问题疑义较大。总之，新《居组法》的出台，将对解决社区建设中存在的矛盾和问题提供有力的法律依据，推动我国社区建设良性发展。

2．抓紧制定或修改其他相关法律法规，以及地方性的配套法规

如民间组织基本法、社区服务法规、社区工作法规、有关社区管理的综合立法等等。各地要抓紧修定《社区居民代表会议议事规则》、《社区自治章程》、《社区志愿服务管理办法》、《社会工作者职业资格认证办法》等，用完善的法律、法规来保障社区建设的健康发展。

（五） 建立多元筹资机制，整合财政资源和民间资源
　目前社区建设的其它方面进程较快，但资金投入机制却滞后，这是当前我国社区建设必须突破的问题。要把各级政府、各相关部门的社区建设的事权通过制度确定下来，凡属中央政府承担的财政支出事项，中央政府要积极筹措资金，不得转嫁给地方财政，地方政府要建立和完善社区建设财政收支机制，不得将责任内的支出事项转移给中央政府或社会。

1． 从政府的角度

在资源分散的条件下，增强地方政府的筹资责任，提高地方政府的筹资能力，尤为重要。地方政府需要依托职能部门，利用行政机制，整合财政资源；依托社区组织和民间组织，利用自愿捐资机制，整合社区资源；依托辖区单位，利用共建机制，整合单位资源。针对社区服务的公益性特点，逐步建立起政府主导、社会参与的多元投入机制，包括募集机制。在继续扩大财政扶持力度的同时，要逐步引导社会各方关注和支助社区服务。

2． 从街道的角度

政府应给予街道更大的优惠政策，从税源中筹集资金。比如在城市街道范围内，每月一定营业额以下的社区服务点、商业网点等下放给街道管理，列入社区服务系统，税收归街道。另外，针对新开发小区不执行配置社区办公用房的情况，出台配套制度，如赋予街道办事处参与新建小区验收权等，以此保证社区办公用房和公益用房的落实。

3．从社区的角度

要不断创新社区服务方式，通过义演、义诊和义卖等活动募集义款义物。国外的经验是成立社区发展基金会、互助基金会，由社区居民、企业捐款解决社区财政问题。目前广州有些社区也开始了这方面尝试。同时要建立有效的社区服务募集资金的管理办法，使其规范化运作。

社区辖区内的单位，根据其所有制形式，鼓励与社区建立不同的合作方式；社区辖区内的公立学校，应当在不影响学校正常教学情况下，开放其公共设施；鼓励社区内的私人部门、股份合作制部门与社区建立共建机制。此外，通过实行有偿委办解决社区居委会的部份经费来源及鼓励社区有偿服务的开展。

（六）提高社区工作者素质和工作条件，逐步实现社区工作专业化、职业化

1．设置专职社区工作者类别，进行资格认证，提高社区工作的职业化、专业化程度。

2． 逐步提高社区工作人员的工作条件和生活待遇，增强其安全感和荣誉感，以此吸引和留住高素质人才投身社区建设。

3． 通过组织培训、岗位练兵、学习考察等方式提高社区工作人员的职业能力和综合素质。

4． 全面推行社区工作人员评议制度，建立社区工作人员罢免制度，增加工作人员的危机感和责任感，促使其主动提高工作质量和个人素质。

总之，我国城市社区居委会建设正处在边实践边总结，边试验边推广的发展阶段，许多问题和经验都具有动态性和不确定性。但我们有理由相信，在有中国特色社会主义理论体系和科学发展观的正确指导下，我国城市社区居委会建设必将向着管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的目标迈进，最终实现和谐社会。