地方债危机

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地方债危机是指规模庞大的地方融资平台贷款的风险问题，正在迅速显现。国家审计署2011年6月27日公布的数字显示，截至2010年底，全国政府性债务余额共计10.7万亿元。据称，大约有5.7万亿元的债务在未来两年半内到期，偿债压力非常大。同时，媒体传出个别地方融资平台可能现债务违约，引起地方债务危机的担忧。从地方政府欠债数目看，其经济风险有限，但背后反映的政治风险则不容忽视。

• 1 债务黑洞
• 2 危机之辨
• 3 危机根由
• 4 历史背景
• 5 卖地之困

• 1 债务黑洞
• 2 危机之辨
• 3 危机根由
• 4 历史背景
• 5 卖地之困
• 6 现实危害
• 7 化解之道

地方债危机 - 债务黑洞

国家审计署针对地方政府性债务进行全面摸底审计，始于2010年12月中央经济工作会议上所做出的部署，某种程度上也是由于财政部、央行与银监会在地方债务统计口径上的难以统一。

而在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计5.5万亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借3.2万亿元，占29.85%;用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息2.3万亿元，占21.30%。

这意味着，2008年之后地方政府性债务在2年时间内，扩张了一倍。

所谓跨度之广，乃指调查几乎覆盖全国所有省市县三级地方政府。审计结果显示，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家;有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。

这与央行、银监会统计口径大体相似。而从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为3.2万亿元、4.6万亿元和2.8万亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%，市县级地方政府债务拿下7成份额，东部发达地区政府性债务余额为5.3万亿元，占到一半份额。

地方债危机 - 危机之辨

对于这次审计署动用大量人力、耗时3个月、“见账、见人、见物，逐笔、逐项”的地方性债务调查数据，中国社科院金融监管研究中心秘书长尹振涛认为是符合真实情况的，“10.72万亿元介于此前央行调查的14万亿元和银监会的9.1万亿元之间，是比较合理和经得起推敲的。”

至此，解谜一般的地方性债务规模争议暂告段落，但更大的争议随之而来，地方债危机是否迫在眉睫？

地方性债务的增长率曲线明确显示，这些债务的突然暴增源于2009年，这一年地方债增长率高达62%。在2008年底4万亿投资计划推出后，2009年全年人民币各项贷款增加9.59万亿元，同时各地的地方性融资平台也大量涌现。知情人士透露，风险集中度最高的县级融资平台一举增长了80%。

“在某一阶段内，哪个银行在政府融资平台上占的份额越多，某种程度上说明这个银行跟政府关系好，竞争能力强。”一位银行负责人表示。

“泥沙俱下，鱼目混珠，银行认为只要能够跟地方政府扯得上关系就是信用良好，是个地方融资平台就有好几家银行上门争抢。原本这种地方性长期债一直都是国开行和农发行的天下，但在中央政策的刺激下，所有银行都一拥而上，自然谈不上什么严格的资质审核了。”专门为地方融资平台提供投融资咨询服务的大岳咨询有限公司总监李伟对记者表示。

因此，尽管良莠不齐，甚至缺乏还款的保证，地方融资平台还是成为天量信贷的主要流向，并大量投入到市政建设、交通建设等“铁公基”项目中。

从审计署给出的数字来看，10.72万亿元的地方债务相当于2010年全国地方财政本级收入的2.68倍，即使算上去年一年地方政府的土地收入2.7万亿元，地方债也是地方政府收入的1.6倍，这显然大大超过国际通行的政府债务应限制在财政收入的60%这一标准；2005~2008年间地方政府融资平台债务占GDP的比例一直稳定在14%左右，但现在已达到27%。

“很多地方负债率甚至到了300%，是当地财政收入的3、4倍，这存在着严重的风险。今明两年都到了集中偿还期，类似云南高速公路违约事件肯定会出现更多。”中国社科院金融研究所金融市场研究室副主任尹中立表示了自己的忧虑。

“这些激增的地方性债务不断累积，已经成为中国经济潜伏的一颗定时炸弹。”经济学家赵晓毫不讳言，随着中国房地产市场调控的继续，很大部分依赖土地出让收入的地方债将雪上加霜。

海外机构更是危言频出。标准普尔金融机构评级资深董事曾怡景认为，10.72万亿元的地方债务中的近25%将会成为坏账，内地银行业将成为最大受害者，坏账率可能提升6个百分点；高盛高华的报告也指出，内地银行业在2013年的坏账率可能高达8%。

与之相对的则是不久前银监会宣布，2011年一季度，商业银行不良贷款率仅仅在1.1%左右，并且对地方融资平台潜在的债务风险有足够的把握。

“地方融资平台的风险完全可控，根本不可能出现所谓的违约潮。”招商证券金融行业首席分析师罗毅表示。

罗毅代表了绝大多数银行业分析师的观点，他们的信心一般来自于大型商业银行的统计数据。按照中国工商银行在3月底的统计，工行地方融资平台贷款余额共有5151亿元，在全部的地方融资平台贷款中，有63%的属于现金流全覆盖和基本覆盖，有2125亿元的地方融资平台需要地方政府承担部分还贷任务。这意味着，地方融资平台的偿债风险可能并没有想象中的那么严重。

中国社科院中国经济评价中心主任刘煜辉也认为，超过70%的地方政府负债率并不意味着潜在“破产”风险的增加，在中国这样一个“国有资源+国有资产+国有银行”的制度背景下，简单套用国外的概念抽象地谈政府债务负担率、负债警戒线等指标的约束意义不是很大。

实际上，由国务院发出指示、银监会牵头进行的地方债务清理工作一直在进行，赵军所在的地方融资平台已经濒临清洗之列。但赵军感到十分冤枉，“基建工程完成后，周边土地会有几倍的升值空间，到时不仅还贷没问题，还能够有更多资金支持别的建设”。

无论各方如何看待地方性债务的风险和规模，有两个因素是他们都无法否认的，首先是地方债严重的不透明度是最大的不确定性风险，这使得调查、认知和清理都存在着难以预测的沼泽；其次就是宏观调控下的信贷的紧缩和土地的贬值，会迅速吹大10.72万亿元地方债的风险气球。

地方债危机 - 危机根由

其一：地方政府为什么会产生逾10万亿元人民币债务？此因2008年金融海啸后，中国要推4万亿元人民币刺激方案，挽救国家经济，地方遂顺水推舟，大兴土木，结果地方债务由2008年的5万亿元人民币暴增至2010年底的逾10万亿元人民币。

其二：地方欠缺财务意识，漠视偿债能力。部分县市的债务比率已超100%，更有不少依赖土地收入作担保。一旦楼市大跌或经济转差导致地方收入锐减，地方债务违约比率便急升，可能由20%至30%升到40%至50%。

其三：10.7万亿元人民币的数据是否可信？外界一般认为大致可靠，因这是国家审计署动员四万人在全国进行审计两个月的结果，但地方瞒中国的行为极普遍，假帐、假资料盛行，借债又欠规范,风险难估。

比银行更不规矩的是地方政府。地方政府既有“讲政治”的强大动力，又有GDP崇拜的体制性冲动。平常想上大项目要费不少时间公关，经济刺激无疑提供了一个“项目大跃进”的历史性机遇。过去经验表明，大项目往往也成为官员们“寻租”的沃土。河南连续四任交通厅长“牺牲”在岗位上、刘志军在铁道部长任上的胃口、许宗衡陷身深圳地铁项目、许迈永落马“西溪湿地”，皆为触目惊心的例证。审计署报告也揭示：地方政府债务中有351亿元进入股市、房地产或其他违规项目。

有学者认为，地方政府举债是因为“财权”与“事权”不匹配，也即地方政府责任太多、收入太少。循此思路，周小川行长4月在清华大学提出通过“市政债 财产税”的组合，避免地方政府过度使用土地财政，能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移，有助于解决中国城镇化过程中的融资问题。

地方政府过度负债，根子在于花钱冲动不受制约。如果不控制其不合理、不必要的支出，再多资金也会被挥霍干净。在清华百年校庆时朱镕基说：“去年全国财政收入83000亿，其中地方直接收入4万亿，中央税收返还给地方33000亿，两者相加是73000亿，占了大部分啊。还少啊?还没钱?现在地方有的是钱。我们制定了一个错误的政策，就是房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。地方没少收钱。”

地方债危机 - 历史背景

中国的地方政府债务的积累，经历了改革开放初期的孕育期，94年分税制改革的初创期，97年亚洲金融危机以后的成长期，以及自2008年以来的爆发期。据不完全统计，各级地方政府在危机爆发后建立的各种融资平台多达8000多个，单在2009年一年内就通过遍布全国的各类融资平台融资达3万亿元之巨。导致地方债快速攀升的因素主要有以下几点：

首先，地方政府各级官员的政绩观决定 其不惜一切代价发展经济的冲动，遏制地方投资冲动是多年来中央政府的调控重点，而金融危机的爆发使中国政府不假思索地快速出台了4万亿投资刺激计划，并配合以极度宽松的货币政策，而中央政府的刺激计划使这种冲动顺理成章地转化为行动，同时大量充裕的银行资本使地方政府如鱼得水，快速上马大量并没有经过收益、风险论证的各类项目。

其次，近年来房地产市场泡沫的快速膨胀,带动地价的快速上涨,使得以土地出让为抵押的地方政府可以获得更多的银行信贷授信.再次，中央和地方政府财政收入的分灶吃饭，使得中央和地方政府出现“事权”和“财权”的不匹配现象，导致地方政府预算内财政入不敷出，客观上使地方政府更多的依靠地方举债来上项目.这也是中央政府对地方政府的“土地财政”这一急功近利发展模式睁一只眼闭一只眼的原因之一。

最后，中国银行业本身的高度依赖利息差的盈利模式，在货币供应泛滥的背景下，客观上也给地方政府融资平台的融资创造了便利条件。

地方债危机 - 卖地之困

“违约案例几乎一定会发生，因为银行从一开始借钱给这些平台就没指望它们还。银行更重视的是背后政府方面的第二还款来源，其中很大一部分是土地出让收入。”一位赴地方调查地方融资平台的中信证券分析师说。

地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元，占比38%，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

“贷款-建设-卖地-还贷”的资金运作方式成为很多地方融资平台的典型操作手法，赵军所在的地方融资平台即是其中一员。某种程度上，土地的资产价值和未来收益很大程度上将决定部分地方融资平台的生死。

这部分债务将对未来的地方政府土地出让收入带来多大压力？粗略地计算了一下：由于整体将有42%的地方债将在2011~2012年两年内到期偿还，不妨假定这2.55万亿元承诺用土地出让收入偿还的债务也将有42%将到期，即1.07万亿元。

根据国土资源部相关负责人的说法，土地出让收入并非是纯收益，根据测算，用于土地拆迁补偿以及土地整理的费用能占到土地出让价款的60%，因此一般而言土地出让收入的40%才能算作纯收益。

由此推算，今明两年地方政府至少要卖4.28万亿元的土地，才能恰好偿还这部分债务。

2010年，地方政府土地出让收入为2.7万亿元。如果继续保持这样的收入水平则偿债无忧，但问题是，随着针对房地产市场的宏观调控逐渐深入和中央对于土地财政的抑制，今年以来土地市场出现了滑坡。北京、上海等一线城市前5个月的土地出让收入同比都有大比例下滑，目前尚无权威官方数据显示全国范围内土地出让收入的下滑情况，但据分析人士估计下降比例至少达到10%。

姑且以此假定为全年的下降比例，并且明年也保持相同的下降比例，则今明两年的地方政府土地出让收入分别为2.43万亿元和2.19万亿元，尚可满足上述“卖地安全水位”。

但实际情况或许并没有这么简单。一位银行人士指出，“2.55万亿仅仅是审计署能够获得的明确表态与土地捆绑的债务数字，如果算上很多隐性的被迫临时以土地收入为偿还来源、或以土地收入为担保的债务，可能远远要超过这一数字。”

一份某银行对一家城市建投集团的调研分析报告显示，该建投集团将以指定的土地出让收入为还款来源。根据规定，指定的各宗土地出让收入中80%上交市财政局，20%留在所在区域并能够作为还款使用。但实际上，由于负责卖地的该区土地整理储备中心职能未能有效实施，负责处理该建投集团还款的相关单位一直没有收到任何土地出让净收益。

由于近年来国务院严格规范土地出让收入的使用范围，要求重点向新农村建设、保障性住房等领域倾斜，用于基建的土地收益被置于最后顺序，再加上由于各种土地拆迁问题造成土地出让周期的不断拉长，土地出让资金回流用于还款的不确定性也开始增加。

地方债危机 - 现实危害

快速膨胀的地方债在短暂拉动地方经济快速增长的同时，其弊病正逐步显现：

一是地方债务的大量积累,给整个金融系统的稳定和安全带来极大的风险。

二是地方债的积累是以土地财政为基础的，中国房地产行业近十年的发展已经导致房地产泡沫高度积累，也使地方政府对土地财政的依赖欲罢不能。但随着中国经济面临的日益严重的通货膨胀压力，也使房地产市场的发展面临调整，多米诺骨牌效应的发展将使地方债务风险暴露出来。

三是地方债务的快速积累拉动资产泡沫发展，使得大量的社会和居民资本沉淀到房地产市场，从而使居民消费能力萎缩，不利于中国政府的“内需拉动型”经济模式的转变。

地方债危机 - 化解之道

为预防地方政府的债务危机爆发首先要减少地方政府对经济的干预能力，同时削弱地方政府考核升迁的政绩观，减弱地方盲目投资上项目的冲动。然后通过政府主导的地方融资平台模式的改革，阻断对地方举债的金融支撑。同时加强对举债的预算管理和地方政府举债用途的监督与考核。

如何化解目前地方政府债务风险固然重要，而使地方政府能够真正步入减少不良负债的损失更加重要。比如首先要将所有投资方向明晰化，以及出具负债投资项目清单，通过对负债投资项目进行产业投资价值评估，初步划分良性负债和不良负债或可能不良的债务投资。在此基础上，建立自下而上的政府债务监测评估机制，是控制和把握未来地方债务风险并对其实时预警、防范的关键性措施。

在国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌看来，中央正面临两难局面：地方融资平台不整顿，可能导致整个银行体系被拖垮；而严格整顿，又担心进一步推动经济增速下滑。那么，应该如何在避免整体经济下滑的情况下化解潜在的地方债务风险呢？又应由谁来埋单？

对此，有专家认为，当务之急是厘清哪些债务是为全球金融危机时埋单的，哪些是中央政府必须埋单的。厘清之后，可以通过卖掉一些国有资产或发行市政债来偿债。这样不仅有效解决还债问题，还可以推进市场化改革的力度。

“其实，地方融资平台的长期解决出路之一或许可以是由财政部来挑选、管理并直接贷款给此类项目，另一个办法是由市级政府将土地出让收入与此类投资项目一并纳入地方财政预算，由财政部指导管理，并受地方人大监督。”渣打银行大中华区研究部主管王志浩也表达了自己的观点。

如果说这些办法更倾向于治标，目光更长远的治本则在于对地方政府的“一松一紧”，即财权的放松和行为的约束。多数接受采访人士表示，即使短期能够化解这次危机，还会有新的风险不断卷土重来，只能随着财税改革的不断深化，给地方政府以更宽裕的财政空间，同时以更严格的监督审核去约束地方政府的“躁动”，才能彻底化解地方性债务的痼疾。^[1]