西方政府绩效评估的理论、实践及启示

摘　要：政府绩效改革是西方国家在新公共管理思潮影响下风靡起来的一项管理改革举措,旨在提高政府机构的效率和公信力.作为"重塑政府"活动的重要内容,政府绩效评估在英美等国都得到了很大发展.本文主要介绍了政府绩效评估在英国、美国、澳大利亚、韩国的实施过程,从而为我国政府绩效改革提供有价值的借鉴,以期全面提高我国政府的执行力.

关键词：政府绩效评估;国外实践;启示

政府绩效改革是西方国家在新公共管理思潮影响下风靡起来的一项管理改革举措,旨在提高政府机构的效率和公信力。作为“重塑政府”活动的重要内容,政府绩效评估在英美等国都得到了很大发展。本文主要介绍了政府绩效评估在英国、美国、澳大利亚、韩国的实施过程,从而为我国政府绩效改革提供有价值的借鉴,以期全面提高我国政府的执行力。

1　引　言

20世纪70年代以来,世界范围内掀起了一场规模浩大的行政改革热潮,传统的政府行政理念和以官僚制为基础的行政模式受到了严厉的批判,西方国家开始把私营部门的管理理论、方法及技术运用到政府公共部门之中,政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流。这种以引入市场竞争机制、提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”实践,成为当代西方政府改革最基本的趋势。以绩效为本的政府绩效评估(Government Performance Measurement),正是这场改革运动中所普遍采取的一项重要措施。1993年,美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act,简称GPRA),从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。亚太地区各国政府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。政府绩效评估有助于提高资源投入的效益,而评估结果有利于政府确定问题所在。在我国,随着政府改革的不断深入,政府绩效评估在理论界和实践界得到了重视,但目前尚存在很多问题。因此,有必要明确政府绩效的内涵,了解西方政府绩效评估的历史及现状,以结合我国国情探讨政府绩效评估,促进其在我国的发展。

2　政府绩效评估的基本理念

当代经济学认为,政府的功能是为了弥补“市场失灵”。政府以公开、公平、公正的特性,为社会提供公共产品,满足社会的共同需要,促进社会发展和进步,帮助社会中分散的个人或团体,降低沟通、协调的信息成本。对政府绩效评估的界定是研究探讨政府绩效评估问题的逻辑起点。绩效含有成绩和效益之意,两者是一个相辅相成的统一体。成绩产生效益,效益反映成绩,效益是成绩的导出,而成绩是效益的根本所在。成绩侧重于从定量的角度进行考评,而效益则更侧重于从定性的角度进行考评。一般地说,绩效概念中包含了组织绩效和个人绩效两个层次,是指作为行为主体的组织或个人在其工作和活动中所取得的成就或产生的积极效果。在当今各国政府行政改革中,借鉴企业的经验和做法已成为一种时尚。绩效所具有的多重含义比效率更能真实反映和全面评价政府的表现和状况。近30年来,绩效开始进入公共行政领域,从而确立了“政府绩效”这个范畴。

所谓政府绩效,在西方也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等,它指政府在社会管理中的业绩效果、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。①国内有学者将政府绩效分为政治绩效、经济绩效、文化绩效和社会绩效等方面。

现代政府管理的核心问题是提高绩效。要提高绩效,必须首先了解和评估现有绩效水平,要应用科学的方法、标准和程序,对政府及其部门的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进行改善和提高。政府绩效评估就是将政府及其各职能部门的实际工作结果与绩效目标相比较,根据政府效率、管理能力、管理成本和公众满意程度等方面进行分析与判断,评价政府组织实际工作的成果,从而对政府组织的绩效进行全面的评价。具体地说,就是通过政府部门自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评估体制,运用科学的方法、标准和程序,对政府组织这一行为主体的业绩、实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评价,以提供组织绩效方面的信息,诊断组织中存在的问题,从而推动政府效率和服务质量的提高。

政府绩效评估具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能,通过评估绩效,改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制,属于政府运行机制优化的范畴。从系统组织整合理论角度看,这种运行机制的优化可以在一定程度上弥补一些管理体制方面的缺陷。政府绩效评估是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略,是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法,是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。

3　西方国家政府绩效评估的实践

以政府为对象的绩效评估始于20世纪50年代美国的绩效预算制度,兴起于20世纪70~80年代。从此开始掀起巨大改革浪潮的各国政府重塑运动,强调顾客取向和以结果为导向的政府管理,无一不将绩效评估放在首要位置。美国尼克松政府和英国撒切尔政府的行政改革,都体现出对绩效评估的极大迷恋,其他国家纷纷效仿,以至出现“评估国”的说法。英国、美国、澳大利亚等国家都引进并实施了政府绩效评估,并将其视为提高政府的工作绩效,改善政府公众形象的有效途径之一。

3·1　英国

政府绩效评估贯穿英国行政改革过程的始终,根据侧重点的不同可以分为两个阶段:第一阶段为上世纪80年代,绩效评估的主体内容是以经济、效率为中心,以解决财政危机为主要目标;第二阶段为上世纪90年代以来,主体内容调整为以质量和公共服务为中心的绩效评估行政改革。②下面简单对此过程和实践加以梳理:

3·1·1　效率优位阶段③

自20世纪70年代末以来,在“效率战略”的指导下,撒切尔政府推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施。其中,雷纳评审的重点是经济和效率,其目的是通过评审来终止和避免那些不理想的东西(包括过时的、不合时宜的工作任务,无效率的工作程序和方法等),从而降低政府部门的开支和运营成本。继雷纳评审之后, 1980年,环境大臣赫塞尔廷在环境部内建立的部长管理信息系统是整合目标管理、绩效评估等现代管理方法而设计的信息收集和处理系统。将绩效评估、目标管理、管理信息系统相结合,使公共部门绩效评估更具有战略性、持续性。而财务管理新方案则是部长管理信息系统的扩张、延伸和系统化。在这一时期,公共部门绩效评估已获得初步的发展,但是其评估的侧重点主要是经济、效率。

3·1·2　质量优位阶段

20世纪80年代后期,撒切尔夫人推行的“下一步行动方案”、“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动扭转了80年代以来的“效率战略”改革方向,开创了质量和顾客满意的新方向。1988年撒切尔政府实施的下一步行动方案明确提出在部门内部设立“执行机构”,赋予执行机构在机构编制、人员录用、工资待遇、组织结构、财务管理等方面更大的灵活性和自主性;同时,为了弥补执行机构责任机制上的漏洞,“下一步行动方案”还提出对执行机构的绩效状况进行定期评审并将结果公布于众。

下一步行动方案使政府管理模式开始发生一些根本性变化: (1)从“规则为本”到“结果为本”的转变; (2)从隶属关系到契约关系的转变; (3)从过程控制到结果控制的转变; (4)分权制度化趋势。继撒切尔夫人之后,梅杰政府推行了公民宪章运动和竞争求质量运动,这些改革措施又进一步强化了质量和顾客服务的改革思想。1997年,布莱尔的工党政府上台,基本上保持了保守党政府的改革方针和基本思路,继续推进行政改革,所不同的只是布莱尔政府提出了以“合作政府”模式取代过去的“竞争政府”模式。1999年布莱尔政府出台了《现代化政府白皮书》: (1)在政策制定方面,强调结果导向和公众的广泛参与; (2)在公共服务输出方面,注重高质量和高回应性。把绩效评估作为监控质量的主要途径,改进评估和审查的原则成立公民评估质量组织,加强政府与公民的互动; (3)在公务员制度改革方面,完善结果导向的个人绩效评估体系,把目标的完成与薪酬紧密结合,同时赋予管理者更多的权限以促成目标的实现; (4)建设电子化政府,增强政府的回应性。从英国政府开展绩效评估的全过程来看,追求经济(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness),简称“3E”原则,是其评估的主要内容和出发点,以三者为主线来评估政府提供的公共服务,加强管理,降低行政成本,提高行政效率和效益。可以这么说,英国行政改革的过程就是政府绩效评估的实践过程。

3·2　美国政府部门绩效评估的实践

3·2·1　发展进程与成效

美国在20世纪70年代初期也曾尝试推行绩效管理,但由于缺乏有力的技术支持和足够的政治支持,进展不大,成效不佳。美国绩效管理的根本性突破发轫于1993年。1993年初,克林顿总统成立了由副总统戈尔主持的“国家绩效评审委员会(National Performance Review,即NPR)”。该委员会于1993年9月提交的第一份报告《从繁文缛节到以结果为本———创造一个工作更好并且花费更少的政府》(From Red Tape to Result: Creating a Govern-mentThat Works Better and Cost Less)中,提出了384项建议, 1250个具体的步骤,成为克林顿政府行政改革的行动指南。在《戈尔报告》出台前的两个月,即1993年7月,美国国会通过了《政府绩效与结果法案》(The Gov- ernment Performance and Results Act,简称GPRA),从而将政府绩效评估制度化法制化,标志着议会对行政部门的监督开始转到“绩效”和“结果”上来。

3·2·2　评估的指标体系及步骤

在《政府绩效与结果法案》指导下,戈尔和他的委员会建立了一系列衡量部门和个人工作成绩的机制。其中美国政府责任委员会提出了一个指标体系,该体系不同程度地反映了质量、经济、效率、效果等标准。④

第一,投入指标。衡量某一项目或服务消耗的资源。

第二,能量指标。度量一个机构提供服务的能力。

第三,产出指标。衡量为服务人口提供的产品数量或服务单位。

第四,结果指标。衡量项目和服务的结果,具有定量和定性的特征。

第五,效率和成本效益指标。这些指标集中于一个项目是如何实现的。

第六,生产力指标。按照戴维德·N·阿曼斯(Am-mons)的理解,生产力指标是一个融效率和效益为一体的指标。这些只是基本的指标体系,在实际操作过程中,许多市与“县政府使用了150种到1500种不等的指标”,并且各州、各机构都根据自己的特点设置了具体的评估标准。各地的绩效评估都各有特色。

公共部门绩效评估活动是一个过程,是一种有计划、有步骤的活动。美国公共生产力研究中心1997年发布的《地方政府绩效评估简要指南》中提出了实施绩效评估的七大步骤: (1)鉴别要评估的项目; (2)陈述目的并界定所期望的结果; (3)选择衡量的标准或指标; (4)设置业绩和结果(完成目标)的标准; (5)监督结果; (6)业绩报告; (7)使用结果和业绩信息。

3·2·3　评估者

在美国,对公共部门进行绩效评估的主要是公共部门自身、政府部门以及民间机构。公共部门自身均会对本部门的工作绩效进行自我评估。同时,政府的上级部门也会对公共部门进行定期的评估。另外,美国审计总署(GAO)是对公共部门进行绩效评估的重要的政府专门机构之一。它主要在公共部门中进行“3E”审计:经济(Economy)审计、效率(Ef-ficiency)审计、效果(Effectiveness)审计。同时,民间机构也是对公共部门进行绩效评估的一支重要力量,如政府会计标准委员会⑤、坎贝尔研究所⑥、高校⑦等。

3·2·4　评估结果的反馈及运用

公共部门绩效评估的结果最后会形成一个绩效评估报告。《政府绩效与结果法案》规定每个机构在做出评估后都应作绩效报告。1998年联邦政府也要求所有机构都要作绩效报告。报告要提交上级部门及国会,并向利益相关者公开。国会将依据政府各部门的绩效表现决定对该部门的财政拨款,而政府的上级部门则根据绩效情况决定是否继续对该部门放松规制、下放权力等。⑧美国审计总署在完成审计工作后,也编制审计报告。民间机构进行评估后的结果大多是向社会及公众公布,让公众对公共部门的工作绩效有更清楚的了解。小布什接任总统后,联邦政府的改革持续进行,并着手实施如下的改革策略: (1)改革公务员制度,建立和完善结果导向的绩效评估体系,奖励有卓越表现的人员,以吸引更多优秀的人才来从事公共服务; (2)推行竞争性采购,以节约政府成本,提高绩效; (3)加强绩效审计,强化政府责任; (4)发展电子政府,增强政府的回应性; (5)强调绩效与预算紧密挂钩,从资源配置方面推动部门绩效的提高。

3·3　澳大利亚

澳大利亚的公共组织绩效评估成为政府行政改革的一个重要组成部分,并且与具体的改革计划和措施融为一体,如财务管理改进计划、项目管理和预算改革、国有企业和私有化改革等。在澳洲,国家的所有公共产品和公共服务都必须公开接受社会公众的监督和评价,政府的投入与产出效益必须接受选民的公开考评,公共机构的支出及其绩效必须接受公开监督,政府的可信度是建立在健全而透明的公共支出绩效评估基础之上的。⑨设立绩效指标和制定绩效评估方案成为每个政府机构工作计划的一个部分,这些将正式列入各部门的年度预算文件并公开发布,绩效评估的结果对各部与财政部预算谈判中的地位将发生重要的影响。澳洲绩效考评制度中有两类监督主体:一是政府内部的评估主体,一是外部评估机构。前者包括三类,即内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会;后者也包括三类,即国会参众两院的“财政委员会”、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署。在前述监督主体中,每一评估责任主体应该负有什么样的义务、承担什么样的评估对象、通过什么样的评估方式、具体评估什么样的内容、评估结果有什么样的不同法律效力等方面的内容,都规定得很详尽。澳洲国会的参众两院是名副其实的相互监督、相互制约的关系,真正对选民负责;对于公共财政的监督有明确具体的权力、程序、规则。作为一种监督制度的绩效考评必须遵循一定的程序规则运行,澳洲实施绩效考评制度有四道程序:一是评估的准备阶段。这一阶段,首先进行项目的逻辑性分析,继而加强评估工作的管理和控制。二是起草评估报告。三是对绩效考评的回顾。四是对“评估发现”的使用。绩效考评制度的目的是为决策服务,改进现有项目的管理,增强项目管理者的责任感。

3·4　韩国

20世纪90年代,韩国政府启动了以创建廉价、高效和服务型政府为目标的行政改革。为推动行政改革和提高政府绩效,达到行政改革的最终目标,韩国政府完善和强化了政府绩效评估和管理机制,主要措施包括:⑩(1)韩国金大中政府借鉴了英国撒切尔政府时期行政改革的成功经验,成立了一个由总统直接过问的经营诊断委员会,统一负责对各个政府部门绩效测评指标的开发,并对各部门及其工作进行评估,就政府机构的职能、机制、制度创新和机构设置提出相关建议,使它的工作贯穿于韩国行政改革的整个过程。经营诊断委员会是政府推进改革的咨询和智囊机构,成员由来自研究机构和大学的政治学、行政学、法学、经济学的专家构成。为了推进成果管理体系的法制化,经营诊断委员会拟订了《政府成果管理法》。

(2)加强政府绩效审计,以增进公共部门的效率和竞争力。为了提高公共部门的运营效率,韩国监查院近年来每年都要安排70~80项问题多、影响大的公共项目或领域(如公共建设工程项目和公共金融机构)开展绩效审计。绩效审计的主要目标是建立一个抑制腐败的良好环境,增进公共部门的效率和竞争力。

(3)推行制度评估,通过引进制度评估来提高政府的绩效和责任,评估的不仅是政策和项目的成果,还有对这些政策和项目管理的能力,并且进一步检测政府基础设施按预期设想支持政府运作的能力,既在政府和代理机构内引入竞争机制,又促使政府把重点放在提高绩效上。

(4)引入以目标管理为基础的公务员绩效评估制度,在政府各部门的公务员中实施目标管理,引入绩效工资制,以目标管理为基础的新的绩效评估制度建立起来。所有的部门都要求提交工作目标计划表,而且要为每个目标制定完成的具体方案、完成的时间等。

(5)在政府绩效评估的实践经验基础上,为促进政府绩效评估的制度化和规范化,韩国政府政策协调办公室于2000年颁布实施了《政府绩效评估框架法案》,对政府绩效评估的定义、目的、原则、程序、评估机构以及评估结果的运用等作了明确的规定。

韩国政府绩效评估对我国政府绩效评估制度建设有重要的借鉴意义:要把政府绩效评估与行政改革结合起来;提高公民对绩效评估的参与度;要重视对公务员个人的绩效评估;绩效评估要与管理模式相适应;绩效评估要制度化和规范化,等等。

4　西方国家政府绩效评估理念对中国的启示

政府绩效评估已经引起了我国理论界和实践部门高度重视,并出现了一些零星的绩效评估实践,如江苏省推行的“万人评议”政府活动和河北省推行的“干部实绩考核制度”等等。但客观地说,我国政府绩效评估还处于起步阶段,仍存在不少亟待解决的现实问题。基于对西方政府实施绩效评估的客观分析,提出完善我国的政府绩效评估的几点启示:

4·1　解决政府绩效评估的4个基本问题,即“4W”。

4·1·1　为什么评估(Why)

这是指政府绩效评估的价值问题,主要体现在两个方面:其一,建立责任政府的必然要求。其二,有助于改进政府管理、提高政府绩效。对于我国而言,目前市场经济与民主政治所要求的服务行政和责任行政观念并不成熟,政府管理理念过分强调统治功能和管制功能,忽视服务功能和政府自身的责任。这种情况的必然后果是政府权力的膨胀和失范,政府责任意识的淡化和责任机制的缺失,政府服务功能的萎缩和服务质量的下降。推行绩效评估有助于转变我国政府管理理念,从强调对上级负责转向为对公众负责,强调政府自身的公共责任;从强调政府管制功能转向服务性功能;从强调投入和过程转向结果。

4·1·2　评估什么(What)

西方政府绩效评估的经验告诉我们,政府绩效评估应当包括投入、产出、效率和有效性等因素,其中,有效性评估应当是政府绩效评估的重心,这是受“公共”管理本身的特点决定的。当前我国政府绩效评估仍没有摆脱传统的效率评估模式,过度关注投入、过程和有形产出等效率因素,而忽视服务质量、结果、公民满意度等有效性因素。甚至有些地方政府片面的以GDP论英雄的观念仍根深蒂固。

4·1·3　谁来评估(Who)

西方政府绩效评估的传统主体是政府部门自身,但随着政府服务意识提高和公民权利观念的增强,公民和其他主体在政府绩效评估中的重要性迅速增加。政府自身、大学和研究机构、非营利组织、顾客和公众等都是当代西方政府绩效评估的重要主体。我国政府绩效评估的传统主体是上级管理部门,导致了只对上级负责而不对公众负责的必然后果。要改变这种状况,就必须扩大政府绩效评估的主体范围,降低政府自身在绩效评估中的主导地位,同时提升公民、大学、研究机构和其他组织在绩效评估中的地位,方能保证绩效评估的客观性,增强政府的责任意识。

4·1·4　怎样评估(How)

从过程控制到结果控制的转变。无论是美国的“绩效报告”还是英国的“责任条款”,都明确绩效管理的原则从“规则为本”向“结果为本”转变,主管部门与其所属各部门签订绩效合同要求部门对其结果负责。给予执行机构更大的灵活性和自主性,包括内部组织机构、财务管理、人力资源管理与开发等各方面。执行机构可以充分发挥主动性与创造性,在政策执行和服务提供方面实现效益的最大化和资金的价值。

4·2　确立绩效评估的法律制度

英美等国绩效评估的成功经验告诉我们,成熟的法律框架是绩效评估成功的前提和保证。当代美国联邦政府的绩效评估之所以能够取得很大成功,其中一个很重要的原因就是结果法案确立了绩效评估的制度框架。在行政效率难以评估的传统观念下,我国各级政府绩效评估大多停留于抽象层次上,没有具体的、可操作性的政策性指导,更没有绩效评估的法律框架。由此造成的直接后果是:绩效评估处于自发状态,不能在政府系统全面推行;没有建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架,绩效评估的随意性很大;缺乏统一的领导机构和绩效标准,部门各自为政,无法进行部门或地区间的比较评估。因此,从长远来看,通过绩效评估立法确立绩效评估的法律框架是解决我国绩效评估困境的一项重大制度安排。

4·3　建立完备的绩效评估指标体系和灵活的评估标准

政府绩效评估的顺利推进,离不开一个合理的绩效评估指标体系。建立一个能反映机构、项目、程序或功能如何运作的指标体系,同时使不确定因素、活动、产品、结果及其他对绩效具有重要意义的方面量化。既要有经济指标,也要有社会发展和环境建设的指标;既要考核已经表现出来的显绩,也要考核潜力绩效;既要考虑当前,也要考虑未来。要借鉴西方发达国家的成功做法,完善指标体系,使评估活动规范化、科学化,且注重加强对顾客满意度和质量的评估。

4·4　公共部门自我评估与民间机构评估内外相结合的评估体系。不管是公共部门的自我评估还是民间机构的评估都有其优势和不足。公共部门对其自身的工作有全面的了解,掌握了详细的第一手资料,有利于评估活动的开展。但公共部门对自己活动的评估片面并带有浓厚的主观色彩,缺乏客观公正。并且进行评估需要有相关理论知识,熟悉掌握专门的评估方法和技术,而公共部门自己的评估人员往往缺乏这方面的系统训练。对于民间机构来说,它们具有完备的专业评估知识和技术,评估也能做到不带偏见,比较客观公正。但是要获取公共部门详细的活动资料比较困难,而且评估缺乏权威性,结论也不易受到重视。因此,最理想的解决办法就是把公共部门的自我评估和民间机构的外部评估结合起来,优势互补,以提高评估的准确性和公正性。

当今世界是一个多样化的世界,多样化的政治、经济和社会制度伴随着多样化的行政传统或模式。即使在具体的改革措施上,由于国情不同,同一措施也有着不同的含义并具有不同的性质。因而对如何界定政府部门绩效还存在着管理理念、管理制度和管理方法上的巨大差异,其关注点和研究的角度也有很大不同。绩效管理作为一种工具,是在体制结构改革和行政文化重建的基础上应用,所以基本体制的改革必须先行。中国政府开展绩效评估必须立足国情,深入研究,渐进推行。

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[5]它是一个非政府机构,但却是美国注册会计师协会承认拥有制定州与地方政府的一般可接受会计准则权力的唯一实体.20世纪80年代后期,该委员会开始发布针对州与地方政府绩效报告的分析结果.

[6]1998年,它对全美50个州政府展开了大规模的绩效测评活动,并公布了各州政府的测评分数和排名,引起了较大的社会反响.1999年又对全美35个财政收入最好的市政府进行了绩效测评.其对政府绩效进行评估并公布分数和排名的作法,被评为1999年美国十大新闻之一.2000年,该研究所第二次开展了对全美50个州的绩效测评.坎贝尔研究所主要是从财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理及基础设施管理五个方面对政府进行绩效评估.

[7]哈佛大学、罗各斯大学等高校一直在关注和研究公共部门的绩效评估,它们提出了各自有关公共部门绩效评估的理论、方法、指标体系或步骤等.

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