酱香白酒干将:宿迁调研:积极探索欠发达地区改革创新之路(第7期)2008

来源:百度文库 编辑:偶看新闻 时间:2024/03/28 22:26:06
宿迁调研:积极探索欠发达地区改革创新之路(第7期)
发布时间:2008-05-27 作者: 来源:
【字体:大中小】
第7期
(总第361期)
宿迁市人民政府办公室
宿迁市人民政府研究室                 2008年5月26日
积极探索欠发达地区改革创新之路
市政府研究室
宿迁建市以来的十二年,是经济社会制度不断创新、改革发展活力不断增强的十二年。宿迁在改革中,准确把握政府的角色定位,充分发挥政府的职能作用,切实做到不缺位、不越位、不错位,走出了一条政府主导下的改革创新之路。
一、改革的历史背景与动因
宿迁市位于江苏省北部,于1996年7月经国务院批准,在四个省级贫困县基础上组建而成,人口531万,面积8555平方公里,辖三县两区。1996年建市时,宿迁经济基础十分薄弱。三次产业结构为47.7:30.8:21.5,而同期江苏省三次产业结构为16.1:51.2:32.7,全国三次产业结构为20.0:48.9:31.1;人均地区生产总值2499元,是全省平均水平的30%、全国的45.1%;人均财政收入160元,是全省平均水平的26.6%、全国的26.4%。作为东部沿海发达省份的欠发达市份,宿迁既有一般欠发达地区的共性和面临的困难,同时还有自身的特殊性和面临的特殊挑战,概括起来主要表现为“四特”,即:特殊的市情、特殊的区位、特殊的地位和特定的发展阶段。
1、特殊的市情。1996年实施区划调整,原地级淮阴市分设为淮安市和宿迁市两个地级市,地级宿迁市行政中心设在原省级贫困县的县级宿迁市。由于中心城市零基础、零起步,到2000年宿迁中心城市建成区人口仅25.2 万人,占全市人口的4.96%,市本级一般财政收入4094万元。由于中心城市极为弱小,宿迁突破工业经济缺乏城市大工业支撑、加快城市化进程缺乏中心城市支撑、发展改善民生缺乏中心城市的科教文卫体系支撑。用时任市委书记仇和同志的话说,就是宿迁建市以后人为形成了一套生产关系,却没有形成对应的生产力;人为形成了一套上层建筑,却没有形成对应的经济基础;人为形成了一套与未来经济社会发展相适应的领导、管理、服务体系,却没有对应的财政供养能力。
2、特殊的区位。为发挥各自优势,推进区域共同发展,江苏省实施了“四沿”发展战略,即大力建设沿沪宁线高新技术产业带、沿江基础工业产业带、沿东陇海产业带和沿海经济带,而宿迁均无缘进入,有被“边缘化”的危险。从经济区位看,宿迁处于全省谷底。多数人均经济指标在江苏和沿海地区处于落后位置,与苏北其他四个地级市相比也存在不小差距。建市之初,全市人均地区生产总值分别为苏南、苏中、苏北平均水平的17.8%、19.67%和44.94%;人均财政收入分别为苏南、苏中、苏北平均水平的14.97%、30.9%和60.65%;城镇居民人均可支配收入分别比苏南、苏中、苏北平均水平低3249元、2594元和1517元;农民人均纯收入分别比苏南、苏中、苏北平均水平低2040元、1144元和327元;工业占GDP比重为28.9%,比全省平均水平低17个百分点。宿迁虽地处苏北,但经济社会发展水平可谓苏南、苏中、苏北之后的“第四区域”。在这种地理、经济区位条件下,如与周边发达地区采取同等策略竞争,宿迁必将长期处于明显被动的劣势地位。
3、特殊的地位。根据中央精神,江苏提出了“两个率先”发展战略,即江苏在全国率先全面建成小康社会,率先基本实现现代化。宿迁市人口占全省人口1/14,如果宿迁市不能如期实现全面小康,那么江苏的小康将是不完整、不全面、不彻底的。在江苏省全面建设小康社会发展战略中,宿迁处于非常关键而特殊的地位。按照省委、省政府要求,宿迁应在2019年基本建成全面小康。宿迁在江苏经济社会发展全局中的特殊地位表明,必须发挥后发优势,敢试敢闯,走一条追赶型、跨越式的发展道路。为此,宿迁自加压力,提出力争2017年之前人均GDP跨过3000美元大关,决不拖全省“两个率先”进程的后腿。
4、特定的发展阶段。由于没有中心城市,宿迁是全省农业、农民、农村“三农”比例最高、比重最大的地级市,也是工业化、城市化、市场化“三化”进程最慢的地级市,经济社会发展与其他地区相比处在不同的平台上。1996年,宿迁市人均地区生产总值不足400美元,按照钱纳里经济发展模型测算,处于工业化的初级阶段;城市化水平仅10.1%,处于城市化初始阶段。
面对特殊的市情、特殊的区位、特殊的地位和特定的发展阶段,市委、市政府认为,宿迁只有把握好发展机遇,锐意改革创新,实行差别竞争,才能实现洼地崛起,后发快进。
第一,大力推进改革创新,是顺时之策。改革创新历来是推动社会文明进步和生产力飞跃的强大力量,是从根本上解决制约经济社会发展诸多矛盾和问题的必由之路。改革开放30年,中国经济社会每一轮大发展、每一次质的飞跃都得益于改革创新。宿迁要实现跨越发展、富民强市的目标,就必须以更大的决心不断改革创新,冲破妨碍发展的思想观念,改变束缚发展的做法和规定,革除影响发展的体制弊端。改革创新既是最大的政策、最大的资源,也是必须坚持的工作导向。党的十七大强调“中国特色社会主义事业是改革创新的事业”。省委、省政府则明确提出,“在不违背国家政策法规的前提下,允许和支持宿迁市采取比其他地区更加灵活的政策措施”,“集中力量帮助宿迁实现更大突破”。所有这些,都为宿迁大力推进改革创新创造了机遇,指明了方向,拓展了空间。
第二,大力推进改革创新,是应势之举。当前正处于区域经济发展竞争极为激烈的关键时期,惟有敢试敢闯、敢为人先,走改革创新发展的新路子,才能在新一轮区域竞争中赢得主动,才能破解经济社会发展中的种种矛盾和问题。宿迁作为经济欠发达地区,受计划经济的影响根深蒂固,从人的思想观念、工作方式方法,到经济运行体制机制,都难以适应形势发展的需要。特别是因缺乏竞争机制、利益机制,各种生产要素得不到充分竞争,难以实现资源的优化整合和配置。因此必须通过深化改革,努力消除影响科学发展的各种体制机制障碍,纠正各种不符合科学发展观要求的行为方式。通过不断创新,赢得改革和发展的先机和主动权,不断创新思想理念、思维模式、工作方法,向创新要发展的动力、发展的资源、发展的空间,努力以制度建设和体制创新来推动宿迁经济社会的快速发展。
第三,大力推进改革创新,是责任所在。宿迁是全省经济社会发展中不可忽略的板块。把宿迁早日建成全面小康社会,实现富民强市,既是市委、市政府的庄严责任和神圣使命,也是广大人民群众的共同期盼。建市十二年的巨大变化充分表明,改革创新是宿迁加快发展的根本动力,是改变宿迁贫困落后面貌的治本之策。现阶段,宿迁经济社会发展依然比较滞后,实现宿迁洼地崛起,必须继续走改革创新之路,保持改革的锐气、创新的勇气,不断改革体制机制弊端,实现宿迁经济社会发展的后发快进。
宿迁作为欠发达地区,没有多少包袱可背,也没有任何退路可走;作为新建市,最大的优势是改革,最大的希望在改革,最根本的出路也在改革。改革是发展之需,也是群众所愿,更是形势所逼,不改就没有出路,就没有希望。唯有依靠改革,在创新体制机制上求突破,才能得以生存和发展,这是现实的呼唤、历史的选择。
二、改革的历程与效果
建市以来,宿迁遵循整体推进与重点突破相结合的原则,坚持从体制、体系、机制、制度和队伍入手,大力度、全方位、深层次推进经济社会制度改革和创新,有力地推动了全市经济社会的跨越式发展。产生较大影响的改革创新之举主要有以下几个方面:
(一)大力推进产权制度改革,重塑经济发展主体。
1997年,宿迁确立了“能售不股、能股不租、能租不包、以售为主”和“大中小企业齐改,一二三产业联动”的改革思路,全面深化企业改革。至2000年底,全市城镇集体以上企业改制面达95%。但从企业改制的具体情况来看,真正触及产权制度、一步到位改革的比例还不大。一些企业虽然实行了股份合作制,但由于人人持股、人人不负责任、人人没有压力,形成新的平均主义,未能有效调动经营者和职工的积极性。为此,市委、市政府于2001年10月召开了全市产权制度改革工作会议,就加快推进“两化”(即股份化、民营化),“三置换”(即产权置换、职工身份置换、土地使用权置换),“一保障”(即建立健全社会保障体系)进行了部署。至目前,全市122户国有企业中除洋河、双沟、箭鹿3个企业还持有国有股份外,其余都进行了较为彻底的改制。全市国有中小型企业土地使用权通过转让、冲抵负债和用于职工身份补偿等途径基本得到了置换;有16213名职工置换了身份,企业的经营者、经营层持股比例明显提高,基本达到了经营层持股占总股本50%、经营者持大股的要求。董事会成员与经理层重复比例明显下降,基本建立了责权统一、运转协调、有效制衡的法人治理结构。企业内部人事、劳动、分配制度改革不断深化,普遍实行了按需设岗、竞争上岗、绩效挂钩制度,经营机制得到明显转换。一大批国有集体工商企业焕发出了新的生机活力。至2007年底,全市规模以上企业数量从1998年的340家增加到1328家,洋河酒厂销售收入突破24亿元,双沟酒厂销售收入突破11亿元。
(二)准确定位政府职能,努力增加社会公共产品供给。
政府是社会公共产品的投入主体,保障社会公共产品有效供给是政府应尽的职责。2000年以来,宿迁市把社会事业领域改革作为重头戏来抓,坚持“四个分开”原则,即将社会事业领域的市场行为和政府行为分开、竞争性领域和非竞争性领域分开、产业性质和事业性质分开、经济性和社会性分开,努力推进教育卫生领域改革。
一是按照“一保三放开”的改革思路大力发展民办教育。根据市场经济发展规律和社会事业发展方向,从2001年起,宿迁市按照“办学形式多样化、投入渠道多元化、学校办学主体化、资源效益最大化”的总体目标,创新教育发展路径,创造性地提出了“一保三放开”的教育事业改革思路,即在保住九年制义务教育的基础上,逐步放开学前教育、高中教育和职业教育,鼓励各类社会资本投资兴办民办教育,致力打破体制机制约束,实现多主体办学,增强发展活力和动力,积极探索穷市办大教育、强教育、新教育、富教育和人民满意教育的新路子。为此,市委、市政府先后制定出台了《关于鼓励社会力量兴办教育事业的意见》、《关于进一步加快民办教育发展的规定》等文件,实行民办教育与公办教育同等对待、同样管理和同步发展,实现公办教育与民办教育的平等竞争、平等招生、平等办学、平等待遇。为进一步加大对民办学校政策扶持力度,市委、市政府又分别于2005年12月和2006年2月出台了《关于加快建设教育强市打造教育产业集聚城的决定》、《关于进一步加快民办教育发展的意见》,明确提出进一步深化办学体制改革,非义务教育阶段的公办学校可以吸纳社会资本进行股份制改造,可以试行“国有民办”,可以举办或者参与举办民办学校,可以整体转制为民办学校。同时,在土地使用、税费减免等方面对新建民办学校进一步放宽政策。目前,全市民资教育投入累计达到24.8亿元,举办民办中小学和幼儿园816所,其中高中26所、初中59所,在校生43.3万人。在高等教育上,采取“省市共建,八校联建,公有民营,高层推进”的办学机制创办宿迁学院,不仅实现了高等学校零的突破,而且实现了超常规、跨越式发展,学院在校生已达到1.6万人。
二是集中精力加强职业教育和劳动力技能培训。为迅速改变职业教育和培训机构数量少、规模小、自我发展能力弱的局面,实现职业教育跨越发展,2003年以来,宿迁按照“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与,公办与民办共同发展”的办学思路,大力开展职教招商活动,积极引导、鼓励社会资本、民间资本投资兴办职业教育,对公办、民办职业学校教师学生一视同仁,并出台了“以奖代补、以奖代投”政策,鼓励社会力量举办民办职业学校,有力促进了全市民办职业教育的迅猛发展。同时,大力实施“两后双百工程” (初中毕业后、高中毕业后不能升学的毕业生进行100%职业技能培训,100%推荐就业)、“三就三百工程”(农村享受最低生活保障、被征地农民和农村贫困劳动力在就业、就医、子女就学方面得到100%援助)和“四全工程”(城乡劳动力进行全员普查登记、全员分类建档、全员培训发证、全员转化就业),积极组织城乡新增劳动力、下岗失业人员、在职人员、农村富余劳动力和其他社会成员,参加长短结合、多种形式、多种层次的职业教育和培训,提高他们的文化水平和就业、创业能力。目前全市中等职业学校已发展到35所,在校生9.6万人,职业中学毕业生就业率高达98%以上。
三是大力推进医疗卫生事业改革。2000年以来,市委、市政府从特殊市情出发,在没有任何先例的情况下,按照“政府主导、理性发展、实事求是”的要求,在全市范围内积极推进 “管办分开、医卫分离、医防分设”改革,加大公共卫生投入,吸引社会力量办医,并积极建立医疗保障制度。改革中,严格区分市场行为与政府行为、竞争性领域与非竞争性领域,把竞争性医疗服务全面推向市场,政府全力做好公益性预防保健服务,走出了一条政府主导与市场机制相结合、符合宿迁实际的卫生事业发展新路,全市医疗卫生事业状况发生了积极而深刻的变化,受到社会各界的广泛关注。为保证改革稳步推进,2000年在沭阳县分别挑选好、中、差条件乡镇卫生院各一家进行试点,在取得经验的基础上于2001在全市全面展开,所有乡镇医院以净资产转让、无形资产竞拍、股份合作制、兼并托管等形式进行了改制,实现对乡镇医院机构的民营化改造,同时本着“靠外、靠大、靠强”原则,对县级以上 11 家医院进行了改制。在强力推进现有医疗机构股权置换、全力盘活存量医疗资源的同时,全面放活医疗市场,大力开展“招商引医”,积极鼓励民间、社会资本投资兴办各类医疗机构。通过改革,全市医疗卫生资产从2000年初的4.95亿元增加到2007年底的23.61亿元,卫技人员由8519人增加至11472人,病床由5406张增加至9535张,门诊人均收费水平、每床日平均收费水平和出院病人平均费用连续8年基本持平,目前宿迁地区的医疗服务价格明显低于周边地区。同时,紧紧把公共卫生防疫体系建设抓在手上,切实加大对公共卫生事业投入,建立健全市、县、乡、村四级防保网络。2003年开始实施公共医疗卫生“521”工程,建成了市级五大中心(疾病预防控制中心、传染病防治中心、公共医疗卫生救护中心、妇幼保健中心、血液采供中心),全市防保领域资产由1999年的0.41亿元上升到2007年6.53亿元,占比由8%上升到27.66%。2006年起建立了农村公共卫生服务专项资金,按人均6元标准用于农村公共卫生服务;2006年8月起,对乡镇卫生院卫技人员补助标准调整为每人每年8000元,院长补助标准调整为每人每年1万元,聘用的村防保员补助标准调整为每人每年2000元;加大对城乡合作医疗、大病统筹资金投入,各级财政每年直接投入3500万元左右,连同省财政转移支付达到1.7亿元。市、县级公共卫生机构建设得到明显加强,全市新型农村合作医疗覆盖率达到95.2%。通过实行乡镇卫生“医防分设”、“一乡两院”,基层卫生“重医轻防”问题得到根本解决。为规范医疗市场和解决农村医护人员紧缺问题,我市近年还建立了农村基层医师津贴制度(对在乡镇医院从事临床工作满一年,具有住院医师以上职称的医生进行津贴补助,发放标准为:住院医师1200元/年,主治医师2000元/年,副主任医师4800元/年,主任医师6000元/年)、医疗保险平等开放制度、激励人才流动制度、医院考评制度、诚信档案和医德档案制度、基本药物制度等。同时,全面开展惠民医疗,进一步完善农村卫生和城市社区卫生服务体系,加快建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系,努力推进全市卫生事业又好又快发展。
(三)首创勤政廉政公示制度,切实加强公共权力运行监督。
公开是腐败的天敌,阳光是最好的防腐剂。宿迁近年首创了勤政廉政公示制度,从源头上加强对权力运行的监督制约,取得了较好成效。制度主要包括勤政和廉政两方面内容:勤政方面涵盖近三年来执行党的政策、执行党风廉政建设责任制有关规定、完成党委政府部署的年度工作目标任务、执行“富民优先”方针、求真务实开拓创新、执行民主集中制、分管工作和职责范围内其他各项工作开展等7个方面情况。廉政方面主要包括职务消费、干部选拔任用、遇事操办、公车使用、工程建设、依法行政、执行纪律和廉洁自律等14个方面。
沭阳县实施的“政绩公示”制度开启了勤廉公示的先河。2003年2月,在全县38个乡镇(场)设立了党政主要领导干部政绩公示栏,党委书记、乡镇长主要政绩向群众公开。泗阳县实施的“廉政公示”是勤廉公示制度创新的又一源头,2004年3月,该县78个单位的92名党政主要负责人、1633名乡镇(部门)副职和重点岗位中层干部按照规定的12项内容、近三年党风廉政建设责任制落实情况分两批撰写述职述廉报告,然后通过纪委审廉、党内评廉、张榜公示、总结评定等环节开展“廉政公示”,结果有12名干部被查处,36名干部受到诫勉谈话,在干部群众中产生了强烈反响,有效遏制了腐败行为的发生。市委、市政府在总结两县“政绩公示”和“廉政公示”的基础上,2004年7月出台了《关于对全市党政领导干部实施勤政廉政公示制度的意见》,在全市广泛推行“勤政廉政公示”制度。通过公布公示对象、群众点题、个人报告、纪委审核、班子和群众评议、对外公示等方式,在强化对领导干部特别是“一把手”制度性监督方面进行了大胆创新,收到了明显成效。2004年7月到2005年底,全市有485名县处级领导干部参加了勤廉公示。在参加勤廉公示的各级领导干部中,诫勉谈话的39人、免职或调整岗位的12人;勤政方面被评定为基本称职或不称职的17人,廉政方面被评定为基本满意或不满意的16人;廉政账户新增180万元,梳理案件线索95条,建立健全各类制度170多项,整改存在问题1897个,建立个人廉政档案2521份,在社会上引起了强烈震动,被干部群众称之为“廉政风暴”。
(四)着力构建大信访格局,破解影响社会稳定难题。
信访权是法律赋予公民的一项基本权利,是公民寻求公力救助的重要途径。2003年下半年开始,宿迁从欠发达地区信访工作实际出发,着手探索信访工作改革创新,创新了信访工作体系框架,形成了“128大信访工作格局”,即一个中心、两个网络和八大运行机制。“一个中心”:即大信访接待中心,在市、县两级建立大信访接待中心作为接处信访问题的综合载体,实行一个窗口对外。“两个网络”:即大信访管理网络和监督网络。实行中心+管理网络的办法,要求涉及解决重点、热点、疑难问题的单位长期派人进驻中心,现场提供政策法律服务、受理群众信访举报。纪检监察机关派驻信访监察室,专司信访工作效能监察。“八大机制”:即大信访工作格局运行过程中的基础性工作及相关配套制度,包括重大信访事项排查机制、社会矛盾纠纷大调解机制、信访秩序管理机制、信访事项交办会办机制、信访事项听证终结机制、信访工作督查督办机制、信访工作绩效考核和责任追究机制及上下联动齐抓共管的信访工作运行机制。在构建大信访格局过程中,还开展了无理上访听证终结机制试点工作,具体工作程序实行乡镇初审初定、县(区)组织会商、公开听证、市(地)认定、省终结认定、社会公示“六步工作法”操作,在全省乃至全国引起了较大反响,得到了时任省委书记李源潮同志的支持和肯定,作出了“宿迁经验很好”的批示;国家信访局王学军局长将其归纳为“六步工作法”;时任中央政治局常委、中央政法委书记罗干同志在江苏视察工作时强调“这个经验值得总结推广”。目前这一制度已在全国、全省推广,并被写入了新修订的《信访条例》。
(五)创新选人用人机制,激发各级干部工作热情。
为打破干部选拔制度中“少数人选人”和“在少数人中选人”的弊端,宿迁按照“公开+竞争”的原则,变“伯乐相马”为“赛场选马”,大力推进干部选任制度改革,先后探索实施了干部任前公示制、中层干部准入制和任期制、干部正常进退机制、公推公选和公推直选等干部选任制度改革,一大批有理论素养、战略眼光,懂经济、会管理,掌握科学技术的优秀人才被选入各级干部队伍,干部队伍结构得到进一步优化。
一是率先实行任前公示。所谓任前公示,就是对拟提拔或拟重用的干部,正式任用前由管理干部的党组织通过公文、新闻媒体向社会公布其基本情况、主要工作实绩及拟任用职务,广泛接受党内外干部群众监督,根据社会反映情况决定是否任用。沭阳县于1997年8月开始推行领导干部任前公示制,至2005年8月共对18批430名拟提拔干部进行了公示,其中421人得到任用,9人延期任用,9人未予任用。市委、市政府在总结沭阳县经验的基础上,进一步加强规范化、制度化建设,并在全市全面推开,明确规定对所有拟提拔的领导干部一律进行任前公示。2002年以来,全市共对1064名干部进行了任前公示,其中县处级领导干部168人,科级干部896人。先后有38人因群众举报查实而未予任用,14人经核实不影响使用后被任用。2002年7月,中共中央将任前公示作为一项制度写进了《党政领导干部选拔任用工作条例》,对推动全国干部队伍建设的健康发展发挥了积极作用。
二是大力实施公推公选。任前公示开启了宿迁市干部选任制度改革大门,但仅是个别环节增加了透明度和群众参与度,依然没有能够突破传统选任制度“少数人选人”和“在少数人中选人”的弊端。2003年起宿迁市开始推行公推公选改革。同年4月确定以宿豫区(原宿豫县)曹集乡党委书记、侍岭镇镇长两个职位进行公推公选试点,先由上到下推荐候选人,再进入演讲、答辩等程序,由当地党员群众代表现场提问,并经民主投票选举产生乡镇主要负责人,迈出了干部选任制度改革实质性突破的关键一步。在总结试点经验的基础上,当年6月市委、市政府出台了《关于建立乡镇(街道)党政正职公推公选制度的意见(试行)》,规定“凡乡镇(街道)党政正职职位出现人员空缺时,都需经公推公选产生任职人选”,明确了公推公选具体操作步骤,并进一步把公推公选扩大到市直机关、县(区)直机关。截止2004年底,全市经公推公选产生乡镇党政正职89名,县区部门正职9人,县处级后备干部152人,市直机关专业技术领导干部10人、女干部(助理)30名、市直机关“一把手”7名。
三是积极探索公推直选。为确保选出人民群众满意的领导干部,从2004年3月起,市委、市政府将“公推公选”进一步深化为“公推直选”,即由乡镇全体党员直接参与选举乡镇领导。探索过程分为“公推直选”乡镇党委书记、党委全体成员两个阶段。第一阶段:2004年3—4月,全市用“公推直选”的办法产生了2名乡镇党委书记。第二阶段:2004年9月至2005年底“公推直选”乡镇党委全体成员。2005年1月沭阳县陇集镇、泗阳县八集乡、泗洪县孙园镇和宿城区南蔡乡四个乡镇,率先在全省开展“公推直选”基层党组织领导班子成员试点工作,由1923名党员直接选举产生了三个乡镇新一届党委,其中党委书记3名,副书记6名,委员14名,试点取得圆满成功。在总结试点经验的基础上,2005年7月开始先后在泗洪县、宿豫区、宿城区全面推开,三县两区54个乡镇产生了新一届乡镇党委全体成员,新当选书记54人、党委委员397人。
(六)积极推进行政管理体制改革,提升政府运转效能。
深化行政管理体制改革是上层建筑领域的一场革命。建市以来,我们以适应社会主义市场经济发展要求为导向,以提高政府行政能力为重点,不断更新行政理念,积极转变政府职能,创新行政管理体制,努力提升政府管理效能,初步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,为经济社会发展注入了强大动力,营造了良好环境。
1、深化行政审批制度改革。行政审批制度是一个地方经济社会发展软环境的集中体现,也是政府职能发挥好坏的一个标尺。宿迁在充分调研和摸底基础上开展了行政审批制度改革。清理压缩行政许可事项。市域内行政审批、告知承诺和核准项目,由清理前的119个下降到70个,下降41%。在江苏省及淮海经济区28个地级市中,宿迁市的行政审批、告知和核准项目总数最少,压减幅度最大。减少收费项目、降低收费标准。仅保留行政事业性收费部门39个,收费项目269项,在江苏省及淮海经济区收费项目最少,收费标准最低,收费总额最少。简化办事程序、缩短办事时限、强化服务措施。市软环境建设办公室组织了59个市直部门进行公开承诺,新制定服务承诺措施200多项,当日办结项目和即到即办项目占60%以上。大力推进行政审批“两集中、两到位”改革。“两集中”即:部门审批(服务)职能向一个处室集中,成立集中行使审批(服务)职能的行政服务处;行政服务处向市行政服务中心集中,整建制进中心运作。“两到位”即:审批(服务)项目进中心到位,中心窗口成为部门实施行政许可的唯一窗口;审批权限到位,对窗口首席代表充分授权,使“接待型”窗口成为“审批型”窗口。
2、推进政府效能建设。区域之间的竞争,既是硬环境的竞争,更是软环境的竞争。建市以来,宿迁在大规模改造硬环境的同时,切实加强软环境建设,规范政府行为,转变机关作风,提高服务水平,提高行政运行效率。把干部推向第一线,为企业帮办服务。对客商实行“一站式、帮办式、保姆式”的全方位服务。帮办人自项目落户之日起,为投资者承办项目审批、征地拆迁、规划建设、工商财税等各项手续,依法保障投资者的合法权益。打造效能提升平台,提高工作效率。2006年,宿迁将各个部门的网站与“网上宿迁”捆绑在一起,部门的文件和信息、办事程序、人事变动等事项也通过“网上宿迁”进行公开发布,资源共享,节约运行成本。开通“12345”政府服务热线。将包括市长热线在内的原60多部为民服务电话归结为“12345”一部电话,极大地方便了群众咨询投诉,提高了工作效率,节省了社会成本。开通以来,平均每天接听反映情况的电话30多个。开展“政(行)风热线”工作。2006年以来,共举办并播出600多期,为民办实事600多件。加快电子政务建设。2003年10月,依托“网上宿迁”,建成了全市“党政机关会议通知系统”,专门用于发布各种会议通知。系统运行近五年来,共发布各种会议类通知1000多份,节约了大量人力、物力。为了方便网民咨询投诉,在网上宿迁设立了咨询投诉受理、市民关注、公众论坛等多个栏目,群众的每一个问题,都会由工作人员转交相关部门和单位予以办理和回复,每月汇总后上报市纪委。
3、扎实推进政务公开。要想从源头上杜绝各类腐败现象发生,就必须加强对权力运作的监督,让权力在“阳光下”运行。建市以来,市委、市政府始终坚持把推进政务公开作为一项全局性、战略性的工作来抓,按照“典型示范、由浅入深、规范运作、全面推开”的思路,不断加大政务公开的实施力度,拓展政务公开的领域,提高权力运作的透明度,以公开促公正,以公开促效率,以公开促廉政。具体工作中,着力抓好“五个规范”,健全“五个机制”。
“五个规范”:一是规范政务公开的范围。全市各级政府职能部门和办事机构,以及城乡基层群众性组织,凡具有行政管理职能的公共服务行业和窗口单位等部门都全面推行政务公开。二是规范政务公开的内容。按照“公开是原则,不公开是例外”的要求,凡是运用行政权力办理的各类事项,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外,全都实行公开。如被许多地区视为机密的领导干部分工,也都在媒体上予以公开。三是规范政务公开的形式。本着简便易行、便于群众知情和监督的原则,根据不同的内容,不断创新政务公开形式。四是规范公开的程序。按照重要政务议事在前、决策公布在后的原则,对于需要研究公开的事项,必须坚持先研究后公开。五是规范政务公开的时间。以不影响办事、决策和取得最佳的客观效果为原则,采取事前、事中、事后和长期公开、定期公开和及时公开相结合的方法进行。
“五个机制”:一是内部监督机制。强化民主集中制的落实,分解和合理配置权力形成环节制约,对重点、热点岗位实行轮岗制,加强内部公开。二是社会监督机制。把政务公开作为民主评议的主要内容之一,成立乡镇政务公开监督小组和村民理财小组,加强对乡镇政务和村务公开的监督。三是审计监督机制。在全省率先实行干部任中审计制度,并与离任审计紧密结合。四是考核和责任追究机制。制定出台了政务公开工作考核和责任追究办法,对政务公开工作的考核和责任追究作出了明确、具体的规定。五是舆论监督机制。充分发挥广播、电视等新闻媒体的舆论监督作用,并实行投诉整改公示制,限期上报整改情况。
4、大力加强诚信建设。市场经济是信用经济,良好的社会信用是建立规范的社会主义市场经济秩序的基本保证。近几年来,宿迁把“生态宿迁、绿色家园,诚信宿迁、投资乐园”作为重要目标,一直将诚信建设作为打造宿迁形象的重点内容。推进诚信载体和制度建设。制定了《关于建设“诚信宿迁”的意见》,出台了《宿迁市个人诚信评价事务所管理制度》、《宿迁市私营企业及个体工商户诚信记录管理办法》等一系列规范性文件,保证了诚信建设有抓手,有规范。突出诚信建设工作重点。以贯彻实施《行政许可法》为契机,建立以信用状况调查、信用评价、信用自律、信用档案管理为主要内容的企业信用管理制度。金融部门2005年10月牵头创建全市的个人信用系统信息基础数据库,2006年金融机构查询个人信用报告44942次,其中贷款审批34767次,信用卡查询10145次。质监部门牵头创建的食品质量信用记录平台系统,跟踪纪录了全市1300家食品生产加工企业生产经营质量信息近万条,为每个食品企业评定了信用积分,每日点击率达数百人次。该平台为建立全部企业的质量信用系统提供了成功的经验,也是全国首创。工商部门牵头创建的企业信用分类管理平台,对全市16895家企业划分为A、B、C、D四级类别,其中A级守信企业4263家。税务系统成立了纳税信用等级评定委员会,目前已进行了2次纳税信用等级评定工作,先后有79家企业被评为A级纳税人。建立失信通报机制。建立覆盖全市的企业不良记录警示系统和提示系统。以市工商局“红盾315”信息平台为基础,以人民银行信贷登记咨询系统为支撑,不定期发布信息,公布企事业诚信状况。由于我市良好的投资环境,吸引了大批客商落户,2005年荣获“浙商(省外)最佳投资城市”,2006年荣获“浙商(省外)最佳投资城市最具人气奖”,2007年又荣获“浙商最佳投资城市特别奖”。
5、全面推进依法行政。全面推进依法行政是完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求。建市以来,宿迁市大胆创新,深化改革,强化监督,依法行政取得了显著成效。积极推进政府依法决策。认真贯彻《江苏省重大社会公共事项公示和听证办法》,修正《宿迁市人民政府工作规则》,建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、合法性论证制度,防止决策的随意性。市政府出台的所有政策性文件,都需经过市法制办审核把关。2007年,我市对中心城市发展概念性规划等三个规划进行国际征集并吸收普通市民参与论证,取得了良好效果。健全公众参与的决策信息公开、社会公示和听证制度,保障人民群众的知情权、参与权和选择权。2008年5 月16日,市政府常务会议讨论“秸秆禁烧与综合利用”、“奶牛产业发展扶持政策”、“城乡医疗救助暂行办法”等三个文件。本次会议除了市长、副市长、秘书长以及与本次会议议题有关的部门负责人参加外,还邀请了部分人大代表、政协委员、基层干部代表、企业代表和群众代表参加。会议通过市政府门户网站全程进行现场视频直播,并通过网络留言平台和两部热线电话,市民可以直接参与讨论,首开了政府常务会议政务公开的先河。在三个半小时的会议过程中,共收到114条热心网友留言,127位市民通过热线电话来电咨询问题,2656人次浏览网上留言板,5562人次观看视频直播。深化行政执法改革。严格实行行政执法主体资格认证制度,对执法人员实行跟踪监督,不符合执法资格条件的暂停或取消其执法资格。积极推行相对集中行政处罚权制度,减少行政执法层次,下移执法重心。2002年起积极探索城市管理相对集中行政处罚权试点,将中心城市64平方公里范围内的八项行政处罚权统一由市城市管理行政执法局行使,较好地解决了城市管理中的多头执法、重复执法、交叉执法等问题。规范行政执法行为,明确要求各执法部门将执法规范向社会公布,并组织行风监督人员进行明查暗访。健全行政执法责任制,将评议结果作为考核行政机关政绩和决定干部奖惩的重要依据。强化行政监督。2005年,在全国首家以市委文件形式出台了《关于大力支持人民法院行政审判工作的意见》,行政首长出庭应诉制度作为该《意见》的核心内容,有效地促进了对行政权力的监督和制约。
三、政府在改革创新中的职能作用
地方政府在改革创新中发挥着不可取代的主导作用。从宿迁的实践看,这种主导作用的充分发挥,是改革创新得以成功的根本保证和关键所在。改革创新要想获得成功,地方政府至少要发挥好以下几个方面作用。
(一)鼓励改革创新,营造一个理解支持改革创新的舆论氛围
思想是行动的先导,舆论引导人的思想。改革创新既是政策的重新选择,是体制的重新构建,又是社会生活和人们观念的重新调整;既是一项开创性的事业,又是一项艰难的事业,需要全体干部群众的充分理解和积极参与,更需要全社会力量的支持和配合,否则改革就是无本之木,创新就是无源之水。宿迁市委、市政府非常注重舆论的开路先锋作用,通过报纸、电视、电台等多种媒体和会议、文艺演出、群众性活动等多种场合进行宣传发动。注重以热线电话、现代通讯网络的形式架设干部与群众沟通桥梁,拓宽干群沟通渠道。注意把解决思想问题与解决现实问题有机结合起来,以最大程度地取得全社会对改革创新的理解、参与和支持。在此基础上,综合运用党政推动力、市场引导力、社会参与力、法制约束力推进全市的改革创新。对基层的探索性实践大力支持而不横加干涉,对采取的创新举措热忱鼓励而不评头论足,对出现的问题热情帮助而不简单批评指责,在全市上下形成了宽容改革创新中的失误,允许改革创新中的曲折,善待改革创新中的失败的良好氛围。
(二)明确改革创新方向,确保创新价值取向的科学性
在推进改革创新过程中,宿迁从自身特殊市情出发,依法界定和规范政府职能,坚持市场化的改革取向,进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系,切实将政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来。主要在九个方面求创新:围绕实现政府职能由管理型向服务型的转变,在提供基本的公共产品和信息服务上求创新;围绕如何促进市场竞争的效率和公平,在培育市场主体上求创新;围绕如何严格公正执法,综合考虑执法的经济、社会和法律效果,在规范社会角色行为上求创新;围绕如何广泛吸纳各类发展资源,营造投资乐园,在招商引资的措施上求创新;围绕如何减少制度性冲突,在解决部门利益和整体利益的矛盾上求创新;围绕如何降低程序性耗损,在提高工作效率上求创新;围绕如何协调各方利益,提高各方面积极性,在利益分配上求创新;围绕如何借鉴外地制度创新的经验,结合本地实际,在制度引进转化、提升区域竞争力上求创新;围绕如何实现国家法律法规和政策的本地化,在实现普遍性和特殊性的最佳结合上求创新。实践证明,只有明确改革创新的科学方向,才能确保改革的稳步推进和健康开展。
(三)突出改革创新重点,努力加强改革创新的制度建设
政府职能转变是完善社会主义市场经济体制的关键环节,也是建设法治政府的重要内容。制度是引导和规范经济社会发展的重要力量,制度创新是政府推动社会发展的重要手段。政府作为制度的主要供给者,应根据发展着的社会实践,不断推进制度创新。面对欠发达地区政府管理面临的诸多挑战,宿迁立足“四特”市情,围绕发展战略目标,紧紧抓住被列为全省唯一经济社会发展综合改革试点市的难得机遇,坚持市场化的改策取向,从体制、体系、机制、制度和队伍人才全面推进经济社会制度创新,并注重把创新成果以制度化的形式固定下来。2003年11月,全市召开制度创新动员大会,市委、市政府制订出台了推进经济社会制度创新工作实施办法,重点从十个方面推进改革创新:一是推进行政管理制度改革,树立执政为民新形象;二是推进企业产权制度改革,培育市场新主体;三是推进农村税费及配套制度改革,增创富民强农新优势;四是推进投融资制度改革,注入区域发展新活力;五是推进城市经营管理制度改革,打造“龙头”带动新格局;六是推进事业单位管理制度改革,构筑市场竞争新平台;七是推进社会保障制度改革,创建社会安全新网络;八是推进市场制度改革,营造投资创业新乐园;九是推进干部人事制度改革,形成选用监管新机制;十是推进非正式制度变迁,掀起思想解放新高潮。2005年,重点推进行政效能创新、事业单位和分配制度创新。2006年,首创了工作成果倒逼法,信访工作“四无”乡镇创建在全省推广,进一步深化、规范、完善医疗卫生改革,因此荣获“中国城市管理进步奖”。2007年,继续推进各个领域的改革创新,在全省首家推行派驻(出)纪委监察机构统一管理,强化了对权力运行重点环节和部位的监督,得到了中纪委和省纪委的充分肯定。各县区、市直部门围绕农村、城市经营管理、产权、市场、分配、财政金融、事业单位人事、就业和社会保障等制定了制度创新文件194份,选定创新项目800多个,有力推动了区域经济社会的发展。
(四)加强软环境建设,为改革创新提供一个宽松的社会环境
经济发展环境优劣决定一个地区经济发展的速度和质量,良好的软环境既是改革创新的重要保证,又是改革创新的重要内容。宿迁市在强化基础设施硬环境建设的同时,全方位、大力度推进软环境建设。以打造 “创业最宽松、社会最文明、人居最安全和低生产成本、低交易成本、低行政成本、低社会成本”的“三最四低”投资软环境为目标,打响了一场投资软环境建设攻坚战。先后经历严查重处综合整治、标本兼治长效管理、诚信服务纵深推进、重心下移整治“中梗阻”、投资服务环境再提升五个阶段,深入持久地开展软环境整治活动,“重典”治乱,着力解决“中层梗阻、基层板结”现象,最大限度减少行政审批事项。着力建设“诚信宿迁”,将加强全社会的诚信建设作为打造宿迁形象的重要内容,大力营造良好的政治舆论环境、政策扶持环境、社会服务环境、法制管理环境和人文道德环境,极大地优化了全市经济社会发展环境。2005年6月浙商论坛2005年峰会上,宿迁市凭借自身优良的投资环境、浙商的众口称赞,最终通过专家团评审,一举当选“浙商(省外)最佳投资城市”,次年荣获“2006年浙商(省外)最佳投资城市最具人气奖”,2007年荣获“浙商最佳投资城市特别奖”,大大提高了宿迁的对外影响力和吸引力,推动了全市招商引资的广泛深入开展。2003年以来,全市共引进骨干工业项目2100个,竣工投产项目1200多个,项目固定资产总投资190多亿元。其中,2007年全市共引进5000万元以上工业项目33个,亿元以上工业项目34个,10亿元以上工业项目8个,计划总投资286亿元;2000万元以上竣工工业项目148个,固定资产总投资额70亿元,固定资产投资超5000万元项目21个,超亿元项目13个,有力地推动了全市的工业化、城市化和市场化进程,进一步增强了区域经济竞争力。
(五)把握改革创新节奏,着力处理好改革、发展、稳定的关系
改革创新的目的是为了加快经济社会发展,发展的目的是最大程度地满足人民群众不断增长的物质文化生活需求,而推进改革和加快发展必须有一个稳定和谐的良好社会环境作为保障。改革是动力,发展是目标,稳定是前提。宿迁在推进改革创新过程中,始终坚持以人为本,把实现好、维护好广大人民群众的根本利益放在首位,作为改革创新的出发点和落脚点,注意倾听群众的呼声,反映群众的意愿,体现群众的利益。适时选择好改革创新措施的出台时机,努力把握好实施的步骤和推进的力度,凡是有利于减轻群众负担、提高群众收入、加快经济社会发展的举措都积极探索,想方设法创造条件实施,如经济适用房、惠民医疗、义务教育学费减免、房屋拆迁补偿等惠民政策都加快出台并推进实施,农业税减免在全省率先试点。同时,出台的政策尽最大努力避免社会矛盾和造成社会震动,并致力构建矛盾纠纷大调解机制、社会治安大防控机制和大信访工作格局,着力打造“平安宿迁”。把改革力度、发展速度和人民群众可承受程度有机结合起来,力求实现在社会稳定中推进改革发展,通过改革发展促进社会稳定,全力消除经济社会制度创新的阻力,最大幅度地减少创新过程带来的社会震荡,让人民群众都能享受到改革创新和经济发展的成果。
(六)加大思想解放力度,为改革创新塑造坚实的思想基础
解放思想是一个永恒的课题。地级市建立十二年来,市委、市政府始终将解放思想贯穿于改革创新和经济社会发展的全过程。每当全市改革开放和现代化建设的重要阶段和关键时期,市委、市政府领导同志都审时度势,放眼全国,多次亲自率队外出参观考察、学习先进经验,邀请外地领导、专家学者和各行各业典型到我市各地演讲授课,以走出去、请进来的方式解放领导干部思想,同时适时发起主题大讨论活动,在全市范围内掀起思想大解放的热潮,更新全体干群的理念观念,转变全体干群的思维思路,以思想的解放带动创造力的释放,以观念的跨越带动竞争力的提升。先后在全市广泛深入地开展了“客商来投资,我们怎么办” 、“三个更加灵活”、“学山东经验、树跨越之志、求更大突破” 、“解放思想能行成、推动落实好快干”等为主题的大讨论活动。鼓励全市上下灵活运用省委、省政府赋予的发展政策,大力弘扬“团结奋进、敢试敢闯、务实苦干、自立自强”新时期宿迁精神,以敢为人先的勇气,大胆地试,大胆地闯,广泛开展制度创新和社会动员,切实做到在改革中解放思想,在发展中统一思想,在实践中深化认识,在探索中更新观念,在创新中转换思维。大力弘扬以“能人创企业、百姓创家业、干部创事业”为主要内容的创业文化,培育“生态为归宿、创业求变迁”的城市精神,培育各级干部“素质全面、引领潮流”的第三种特质,激发全民“想创业、敢创业、会创业、创大业”的热情,实现创造财富群体最大化、分享财富群体最小化。大力破除传统区域文化相伴随的“我难、我穷、我不行”的社会弱势心理,着力塑造“我能、我行、我成功”的社会强势心态,把各方面创造性充分发挥出来,使之内化为全体宿迁人民的不懈追求和自觉行动。思想大解放有力推动了宿迁改革创新的大突破,改革创新的大突破又有力地推动了宿迁经济社会的快速发展。
调研执笔:卞建军  于  德  葛志舫  嵇蔚君
朱  健  李  成  张松岩  李  帆
报:市有关领导
发:市直有关部门
责任编辑:嵇蔚君  朱  健  李  成       电话:84368061
宿内简字第010号                              共印35份