环保执法如何突破行政干预？陕西在全国率先将县级环保局“上划”——

让“顶得住”的也能“站得住”（关注·基层环保调研②）

本报记者　武卫政

　　“顶得住的站不住，站得住的顶不住”，这话说谁呢？说的是环保局长。

　　如今，地一级和县一级的环保行政管理部门都叫环保局，县级环保局处于环保第一线，是环保系统的基层单位。只要有地方保护和行政干预，“站不住”的往往是县环保局的局长，这似乎成了一个规律。

　　最近，记者在陕西采访，发现这一规律不灵了。一个重要原因就是他们把县级环保局“上划”到市环保局，这在全国是首创，至今也无第二家。

　　“上划”究竟咋回事

　　县级环保人、财、物归市环保局管理，各方面有了保障

　　“上划”是口头语，指的是县、区环保局人、财、物的管理权划归市级环保局，从另一个角度讲，就是市环保局对县、区环保局实行垂直管理。

　　“上划”之前，县、区的环保局是当地政府的下属机构，局长由政府任命，经费靠地方财政提供，市环保局对其只作业务指导。

　　“上划”之后，县、区环保局的机构编制管理权限上收到市一级；干部由市、县双重管理，并以市环保局为主，比如局长由市环保局任命，当然也要征求县里意见；财务由市环保局按照收支两条线原则统一管理，经费由市财政保障。

　　在延安市，宜川没有什么工业项目，是个穷县，而吴起、志丹两个县因为有延长油田的企业，要富得多。宜川县环保局局长黎高林，在吴起当过8年的环保局副局长，在志丹当过4年的环境监察大队长，是个老环保。

　　“要是不‘上划’，我肯定到不了宜川，因为县环保局长是正科级，县里首先要安排本地干部，哪有外地干部的份？”黎高林说。

　　“不‘上划’，环保局估计还得租房子，干事的人也没几个，要是真的让老黎来，他也不一定愿意。”环保局的同志介绍，宜川县环保局原来是城建局的二级单位，由于县上财政困难，只能长期在外租房，而且离县环境监察大队租的房子相距甚远，经费没着落，队伍稀稀拉拉，干不了什么事，地位很尴尬。

　　记者看到的宜川县环保局，有占地5亩的院子，一栋二层楼、上下二十几间房，行政人员、监察大队都有各自的办公室，会议室、文体活动室、自办食堂都是门庭独立，宽敞、亮堂，剩下的几间房给正在筹建的监测站预留着。

　　这些“硬件”是怎么来的？是市环保局和县政府合力解决的。宜川县主管环保的副县长张东峰说，去年，延安市环保局出资350万元，宜川县环保局买下位于中心城区的院落和楼房。宜川虽然不富，当地地皮和房价也没有这么便宜，之所以能够低价拿下，离不开县政府的大力协调。这样的“待遇”，令县里其他部门羡慕不已。

　　宜川环保局的变化很有代表性。陕西有10个地级市，107个县、区，“上划”前有13个县、区未设独立的环保局。过去许多县环保局在县里是边缘部门，要房没房，要钱没钱，车辆和仪器设备更谈不上。现在全省所有县、区都有了名副其实的环保局，经费、设备都有保障，工作人员逢进必考，专业人才代替了过去的“七大姑八大姨”。

　　省环保厅宣教处副处长徐刚举例：环保局凡事有模有样，连老百姓都说“这才像个执法单位”，给局里小伙子“说媳妇”的也比过去多起来。

　　环保局说话有分量了

　　环保局长敢抓敢管，既能“顶得住”，也能“站得住”

　　“上划”带来的最大变化，是环保局说话有分量了。

　　在西安、铜川、延安等3个市，记者接触到市及县、区两级环保部门许多干部、职工，大家谈到基层环保的实际情况时，都实话实说。

　　国家把环境保护定为基本国策，《环境保护法》规定，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。但在现实中，一个县的主要领导，考虑最多的是发展地方经济，对环境生态认识高的，可能会想着妥善处理发展与保护的矛盾，认识差的，则把环保视为绊脚石。

　　为了踢开这个绊脚石，有的县公开发文要求“环保不能影响经济发展”；有的县规定环保部门要想到企业检查，必须先到政府办手续，批准了才能进去，不然就是破坏投资环境；有的县领导要上项目，它既不符合国家产业政策，也存在较大的污染隐患，却硬要环保局审批通过……

　　过去，这些情况在陕西一点也不稀罕。未“上划”前，县级环保局长等于在夹缝中求生存。“顶得住的站不住”——环保局长的官帽在地方领导手里捏着，县里为发展经济而招商引资，你要不批，就把你给换了。“站得住的顶不住”——环保局长看县领导的眼色行事，该卡的违规项目不卡，该查的企业不查，自然不会挪位子，说不定还能再升一级。

　　“上划”之后，地方保护和行政干预明显减少，环保局说话有分量了，环保局长既能“顶得住”，也能“站得住”——这些话记者听了一路，也问了一路：是真的吗？从省环保厅领导到市、县环保局的局长，包括退休的环保干部、职工，以及县里的分管领导，无人否认这一点。

　　延安市许多县财政收入来源于石油和煤炭。拿石油来说，延长油田每生产1吨油，要给地方交550元的税。环保局由县里管时，要处罚污染肇事企业，县里马上干预，要求先保生产，再说整治；归市局管后，环保局要处罚企业，执法人员把“磕头机”一锁，先叫停生产，按行话说是“停止污染损害行为”，企业只能按规定整改。

　　西安市的蓝田县，财政收入跟延安的产油县没法比，县里非常重视招商引资。县环保局长尚顺民谈到，今年，有人想从山东引进一家造纸企业，县领导征求环保局意见，环保局汇报说省里已经关了渭河流域几十家造纸厂，新建造纸项目一个也不能批，这个项目就被否决了。

　　“从市一级来说，垂直管理后，环境执法监管的权威性、统一性明显加强。”西安市环保局副局长张炳淳说，特别是在解决一些区域性环境问题时，县局实在顶不住压力，可以往市上推，地方领导不可能到市里发号施令，这样也倒逼地方政府逐步提高对辖区环境质量负总责的法律意识。

　　一次改革难治百病

　　“上划”的好处显而易见，但新情况新问题也不容忽视

　　改革都是被逼出来的。

　　记者了解到，陕西是一个经济发展相对滞后的省份，地方政府求发展的愿望十分迫切，但是过去多数地方走的是粗放发展的路子，忽略环境生态的保护，难以将环保的各项制度与法规落到实处。

　　表现在执法上，因为地方保护主义和行政干预，县级环保部门普遍存在执法不严的现象；表现在机构和队伍建设上，有的县没有环保机构，有的县有环保机构却乱进人；表现在财务和资金管理上，政府该保障的不保障，基础设施该投入的不投入，排污费乱收乱支，有的县不仅用排污费支付环保部门人员工资，而且用于支付其他部门人员工资；表现在协调联动上，由于块块管理，地方保护，跨界污染很难有效解决。

　　“我们调研后发现，这些问题集中出现在县一级。”省环保厅厅长何发理介绍，省里决定从改革环保行政管理体制入手，破解这些难题。第一步就是实行市环保局直接管理县、区环保局，2002年8月开始操作，2006年底10个市全改到位，到目前又运行了近5年。刚开始时，还有这样那样的说法，现在基本听不见了。

　　确实，记者没有听到完全否定的说法，此事的好处显而易见。但在实践中，一些新的情况也不容忽视。

　　“上划”并不代表县、区环保局可以脱离当地政府的领导。环保局“上划”后，依然是当地政府的组成部门，而地方政府是环境保护第一责任人，没有政府的支持，环保局不可能放手做事。

　　有的县领导认为，环保局人、财、物都上交市里，县里可以不管了。较多的情况是当地政府对环保基础设施的支持力度有所减弱，原来减免的一些费用不减免了，一些县环保局解决办公用房就遇到困难。同时，污染减排需要地方配套一部分资金，需要其他部门配合行动，一些县靠公事公办不行，环保局长只能想方设法靠人际关系协调。

　　有的县对环保局的考核也不尽公平。环保局依法行政，秉公办事，必然要在第一关口卡住有环境隐患的项目，也必然会处罚违法排污的企业，这样可能导致年终工作考评得分很低，与市环保局的考核出入很大。一位环保局长感慨：“好在有市局做主，咱还能理直气壮，不然真的抬不起头来。”

　　大家还普遍反映现在基层环保活多、人少，环保人干得很辛苦；在干部使用上，县、区环保局长在市、县环保系统岗位或县与县之间交流，与当地其他岗位交流机会很少，不利于调动干部积极性。

　　对此，何发理表示：“这些情况我们都了解，其中有些问题不是环保系统自身能够解决的。不管谁来解决，都不能回避矛盾，必须通过改革探索来逐步完善。”