tube8 girl:论环境保护中的公众参与

论环境保护中的公众参与

1、什么是环保公众参与

    所谓公众，指的是政府为之服务的主体群众；所谓公众参与，指的是群众参与政府公共政策的权利。环保公众参与是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的进行环境保护的社会行动。它包括积极参加环境建设，努力净化、绿化、美化环境；坚持做好本职工作中的环境保护，为环境保护尽职尽责；参与对污染环境的行为和破坏生态环境的行为的监督，支持环境执法，促进污染防治和生态环境保护；参与对环境执行部门的监督，促其严格执法，保证环境保护法律、法规、政策的贯彻落实，杜绝以权代法、以言代法和以权谋私；参与环境文化建设，普及环境科学知识，努力提高社会的环境道德水平，形成有利于环境保护的良好社会风气。

公众参与是《21世纪议程》中特别重要的组成部分，也是我国环境保护工作的重要内容之一。我国从20世纪70年代环境保护工作刚刚起步的时候，就强调环境保护要“依靠群众，大家动手”。经过20多年发展，无论是在环境立法、环境执法方面，还是在环境宣传教育方面，公众都发挥了积极的参与作用。

环境保护公众参与原则涉及的内容非常广泛，由于政府在环境保护中的主导地位，对环境质量产生重大影响的决定通常由政府机关作出，公众及其代表参与与环境有关的政府决策和管理活动就成为环境保护公众参与的主要内涵。公众参与已逐渐成为与环境有关的行政决策程序的内在组成部分。与公民保护环境的一般这义务相对应，它是公民的一项重要程序权利。

2、环境保护公众参与的目的及意义

环境保护是一项全民性的公益事业，一方面，公众参与作为一种非政府的社会力量，可以将民意真实地反馈给政府，有助于政府对环境问题的全方位管理；另一方面，公众参与环境保护，有利于公众环境意识的提高，使公众对环境政策由消极观望转换为积极的响应和合作，使政策执行中的冲突与磨擦最大程度地减少，更加富有成效，有利于可持续发展。

公众参与的主要目的在于制约政府的自由裁量权，确保政府公正，合理地行使行政权力。与环境诉讼不同，公众参与要求政府机关在作出决定之前充分听取公众的意见，并予以适当的考虑。它不仅给予公众直接参与政府决策，自由发表反对意见的机会，同时还要求对政府即将作出的决定进行公开讨论，探讨其生态、经济和社会影响。从西方国家的经验来看，公众参与及其形成的压力是环境法发展的强大动力。
    公众参与还有广纳资讯和集思广益的功能。环境保护与经济发展关系密切，环境资源的用与不用以及如何使用涉及到广泛的利益冲突。利益衡量是政策的关键。信息不畅以及决策人员的认识能力有限是“政府失灵”的重要原因，公众参与可以帮助决策机关及早发现问题，弄清问题的广度与深度，提高决策的科学性与准确性。再者，公众参与是说服和平息反对者，赢得公众支持的有效手段。公众参与增加了政府决策和管理的公开性，透明度，使政府的决策与管理更加符合民意和反映实际情况；另一方面公众也将能充分了解政府决策的理由和依据，从而能够认同有关行政机关的决策，减少公众与政府之间的冲突，使有关决策得到顺利实施。

二、我国公众参与环境保护存在的问题和局限性

与发达国家相比，我国公众参与环境保护仍然存在不少的问题： 我国的经济还不发达，公众环境意识水平、环境知识水平仍然较低，参与程度还不高，主要表现在：长期的“政府主导型”环保工作模式造成公众在环保领域明显呈“政府依赖型”，尽管人们也承认企业和个人是造成环境污染的责任者，但仍认为保护环境是政府的主要责任，个人和企业缺乏保护环境的社会责任感和参与意识；科学工作者和政府官员对环境问题关注多，而一般居民环境意识普遍欠缺；城镇居民的环境保护意识较强，但广大农村居民的环境意识普遍较淡漠；即使环境意识较高的人，环境意识的水平与环境保护的行为能力也存在较大差异；公众参与环境保护的形式单一，作用有限。

我国公众参与环境保护存在以下局限性：

1、社会团体特别是非政府环境保护组织的数量、规模、资金、影响仍然非常有限。我国是一个拥有13亿人口的泱泱大国，但环境保护社团组织不过2000左右，环境保护民间组织的资金数量更是有限。受非政府组织数量、规模、资金的影响，环境保护非政府组织在环境保护中的作用就显得十分有限，表现在公众中知名度、认同度不够，对政府的决策影响不大，对企业等对环境有较大影响的主体没有太多的制约，在维护公众环境权益上没有起到应起的作用。

2、从参与的内容来看，主要是参与宣传教育，对决策的参与重视不够。目前公众参与主要集中在参与宣传教育方面，利用各种节日（如“3·12”植树节、“4·22”地球日、“5·22”世界生物多样日、“6·5”世界环境日、“6·25”土地日、“9·16”世界臭氧日等）开展宣传教育，并举办和参加各种环境保护专题讲座、研讨会、培训班、文艺演出、展览，编写环境保护科普读物、杂志，利用新闻媒体进行宣传，组织环境保护先进人物的评选等，公众参与的领域尚未触及和延伸至对政府环境决策的参与。

3、从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督，事前的参与不够。为危害到自身利益的时候才会向有关部门讨个说法。事后的监督固然重要，但鉴于环境危害后果的严重性，事前的预防更加重要，如果在事前能够充分发挥公众的聪明才智和公众对环境事务关心的热情，将会取得更好的效果。
　　4、从参与的效果来看，流于口头的多，见诸于行动的参与不够。由于人们越来越认识到环境对人类生存质量的重要性，以及环境与人类其他财产价值的密切关联性，并且人们在一定程度上也意识到保护环境是每一个人应尽的责任，所以在口头上绝大多数人都认为应当保护环境，但是一旦落实到行动上，则不尽然。我国禁止一次性白色发泡餐盒的使用就是一个典型例证。虽然商家、消费者都认为应当禁止使用一次性发泡餐盒，并对国家已经禁止使用一次性发泡餐盒心知肚明，但在国家明确禁用一次性发泡餐盒很长时间之后，白色发泡餐盒依然大行其道的现象表明，人们往往并不将慷慨激昂的语言与见诸于行动二者进行等同。
　　5、从参与的保障来看，政府组织的较多，制度性建设不够。我国的环境保护群众活动，大多是由政府支持、组织和发动，并没有真正形成制度。再加上中国缺少公众参与的基础性条件———信息公开制度，使得中国的公众参与制度基本上还停留在“纸面上”。另外政府官员对公众的参与在观念上存在的障碍，也使得公众参与没有得到认真地贯彻执行。

三、如何建立和完善环境保护公众参与机制

长期以来我国环境法的产生和发展背景不可否认地具有行政主导的特点，公众参与的强度和广度十分有限。公众参与环境保护的程度，是民主政治的一种反映。只有在充分调动公众积极性的社会环境下，才会有公众的广泛参与。因此建立和完善环境保护公众参与机制是真正实现公众参与环保的重要保证。

一是要建立公众广泛参与环境宣传教育的机制。这种机制应根据教育对象不同的文化层次，不同的生活环境而有所不同。在城市可以借助社区市民学校或民间环保组织，通过举办讲座，播放影视节目，召开座谈会，办展览等形式，宣传环境保护知识，如垃圾分类袋装、节约用水、不使用一次性塑料袋、餐具等等，让市民了解如何从身边的小事做起。在农村可以借助农技校和乡村文化站等阵地，宣传合理使用化肥农药、开发利用沼气、太阳能、风能等清洁能源知识，引导农民树立科学文明的生产生活意识。在学校可以结合文化课教学进行渗透式环境教育，把环境教育作为学生素质教育的重要方面，组织学生开展生态考察活动和评选环保卫士等活动，让学生了解和掌握环保科普和环境法律知识，产生带动家庭、影响社会的良好效果。
　　二是要建立公众广泛参与环境保护实践的机制。通过形式多样的环保实践活动，把广大公众参与环境保护的热情和改善生产生活环境的良好愿望变成实际行动。各级环保部门要在推动创建环保模范城市、生态示范县（区）乡（镇）、环境友好企业的同时，广泛开展创建绿色文明示范学校、企业、医院、社区、机关、村庄、家庭等更便于公众广泛参与的环保实践活动，为环境保护出谋献策。
　　三是要建立公众监督环境保护工作的机制。公众监督既可以监督政府有关部门行政不作为或滥作为的问题，也可以监督企业或个人违反环境保护法津、法规，侵犯公民合法环境权益的问题。公众监督可以通过以下途径来实现：一是各级政府环境保护行政主管部门要继续深化政务公开，扩大环境信息的“公开性”和“透明性”，把环境质量状况、污染源污染物排放、污染事故及处置、环境决策的信息全面公开化，主动接受公众监督；二是在专项规划和建设项目环境影响评价报告书（表）审批、项目环保设施竣工验收等工作中，邀请项目所在地公民代表参与，听取采纳他们合理的意见和建议，让项目所在地群众行使监督权、知情权；三是建立环境污染有奖举报制度，鼓励公众检举控告违法排污行为。第三，公众参与环保要有制度保障。目前，法律对公众参与环保的规定过于抽象；因此，要在法律中对公众参与环保的目的、原则、主体、权利、义务、方式、机制和责任做出明确的规定。这套机制应该包括政府权力的制约机制、公众对环境的知情机制、对公众意见的反馈机制、责任机制和司法救济机制，通过这些机制保证公众的参与权的实现。

四是进一步完善涉及公民环境权的相关民事、行政诉讼制度和民事、行政赔偿制度，包括有关环境公益诉讼制度，使公民在环境权利受到损害时获得及时的法律救济。

五是发展各种引导民间生产和消费行为的制度和机制，包括各种环境保护自愿认证制度和自愿协议方式，通过民间各种自愿行动，引导市场供求向着有利于环境保护的方向变化。

环境是全人类的共同财产，环境资源是社会成员的共同财产。一切有责任心的中国人，都有义务来积极推动和参与环保事业。环保事业是最无私的人所从事的最无私的事业，需要更多无私的人做出更多无私的奉献。我们有理由相信只要全社会的共同参与，就一定能建立起人人关心环保、人人支持环保、人人参与环保的社会文明，就一定能够创造出引人关注的生态文明成就，从而实现物质文明、精神文明、政治文明和生态文明协调发展的全面小康社会。