马海峡照片:试论我国警察执法权益法律保障的缺陷及其完善

当前，我国警察执法权益经常遭受侵害，执法环境呈现出一种不良的态势。究其原因，笔者认为是多方面的，公民的法制意识淡薄、执法民警的执法水平不高、民警在执法中缺乏足够的自我保护意识固然是一个方面；但更为主要的原因在于我国的现行立法并没有为人民警察营造一个良好的执法环境。法律的威慑力没有发挥其应有的作用。立法滞后已经成为滋长社会不法势力和不法分子嚣张气焰的重要根源。本文通过对完善警察执法权益法律保障的现实意义和我国在这方面的立法现状及存在的缺陷进行辨析，提出完善之的针对性建议，旨在吁请有关立法机关加强立法调研，加快立法进程，从法律上、从源头上对警察的执法权益给予强有力的保护和支持。
    一、完善警察执法权益法律保障的现实意义
    改革开放20多年来，特别是我国加入“WTO”以后，公安机关在维护国家安全和社会稳定的工作中面临着许多新的复杂情况，任务更加艰巨、繁重。与此同时，随着治安环境的发展变化，民警因公执法受侵害而得不到法律保障的问题也日益突出，亟待通过立法加以解决。1995年2月28日颁布实行的《人民警察法》，增加了许多新的规定，并第一次将警察执法保障从法律上予以详细规定。当前，我国已基本形成以《人民警察法》为主体的公安法规体系，公安机关的各项工作已基本走上了规范化、法制化的轨道，人民警察应当享有的权利基本得到了法律的确认和保障。但是，公安民警普遍感到现在执法与过去相比困难和复杂得多，心理压力较大。一些警察工作中放不开手脚，畏首畏尾。在当今日益复杂、艰险的执法环境下，现行法律法规对警察执法权益的保护显得弱不禁风，频频发生而又无法遏制的袭警事（案）件和故意阻碍警察依法执行职务的各种行为，使公安执法成本提高，由此产生的负面效应已使公安机关的一些基层单位和民警的工作积极性受挫，并在一定程度上影响了公安队伍的稳定和公安工作的正常开展。
    事实上，保护公安民警的执法权益可以采取各种措施，可以通过各种渠道，可以运用各种力量。面对越来越多的警察执法权益遭受侵害的案事件，各地公安机关也都作了大量针对性工作。比如，加强和新闻部门的联系，取得新闻部门的理解和支持，通过报刊、杂志、电台、广播、网络等传媒宣传法律知识，呼吁公众积极配合警察执法；如强化文明执法、规范执法的教育培训，通过提高自身的素质，减少不必要的摩擦，建立起良好的警民关系，从而在一定程度上保障正常的执法工作得以顺利地进行。再如，加强装备建设，强化自我防范意识，有效减少执法人员不必要的伤亡；建立保护警察正当执法权益的组织，强化警察文化理论的研究，为警察提供有效的心理咨询、基金保护等。笔者认为，这些措施的采取都是十分必要和有益的，但是，从根本上解决警察正当执法权益遭受侵害的问题，是一个十分浩大的社会系统工程，需要多方面的综合治理，而法律保障才是最根本的和最后的途径。因为警察执法权益是国家法律赋予和认可的，具有不可侵犯性，如果它遭到非法侵犯，其严重后果就是警察的法定职责得不到切实的履行，从而使警察保护的对象──公民或法人的合法权益也得不到保护。同样，警察执法权益的实现也离不开有力的法律规制，否则就无法真正落到实处，警察在其正当执法权益受到不法侵害后也难以得到有效的救济。正如邓小平同志指出的“还是要靠法制，搞法制靠得住些”，有序和谐的社会体制的根本保障就来自于健全完善的法制。依法治国要求执法权益保障机制必须遵循法律的轨迹运行。就我国国情而言，当前只有通过健全相关法律，并建立和完善保证这些法律执行有力的机制，以完善警察执法权益的法律保障，才是重树警察执法权威之“源”，才能不让人民卫士“忍气吞声”地工作，为广大民警的严格执法铸造理直气壮的“盾牌”和“尚方宝剑”；才能调节警察心态，调动警察执法的积极性和主动性；才能打消违法犯罪人员的侥幸心理，打击他们的嚣张气焰。这不仅是公安事业发展的需要，也是我国社会主义民主法治建设的迫切要求。
    二、我国警察执法权益法律保障的现状及缺陷
    纵观我国现有法律，专门用于维护民警执法权益的单独法律尚未形成，相关条款散见于《人民警察法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《人民警察使用警械和武器条例》等法律条文中。1995年颁布的《人民警察法》第一次将警察执法保障从法律上予以详细规定，在保障警察执法权益的立法上迈出了一大步。其中，第五条规定，人民警察依法执行职务受法律保护。第三十四条，规定人民警察依法执行职务，公民和组织应当给予支持和协助。第三十五条规定，拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务，有下列行为之一的，给予治安处罚：（1）公然侮辱正在执行职务的人民警察的；（2）阻碍人民警察调查取证的；（3）拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、搜查、救险等任务进入有关住所、场所的；（4）对执行救人、救险、追捕、警卫等紧急任务的警察故意设置障碍的；（5）有拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为的。以暴力、威胁方法实施前款规定的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
     细观《人民警察法》的上述条款，目前对于此类行为的处罚类型及幅度仍需参照《刑法》和《治安管理处罚法》。《刑法》第二百七十七条规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，依照第一款的规定处罚。原《治安管理处罚条例》第十九条规定，拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。2006年施行的《治安管理处罚法》对阻碍人民警察依法执行职务的行为，也只在其第五十条规定，要参照“处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”予以“从重处罚”。
    上述法律条文虽然对保障人民警察依法执行职务作了规定，但是随着治安形势的变化，其缺陷也逐渐凸现：或是内容较笼统而立法不全，或是原则性较强而操作性差，或是处罚力度偏轻而执法不力，司法解释又常常不尽一致，实际执法中尺度把握较难，而且因没有一个保障其落实的具体实施细则和综合执行机构，这些规定在实践中很难落实，对违法犯罪人员的震慑力和约束力已远不如前。与此同时，违法犯罪人员心态的变化使得他们变本加厉。一方面，部分人认为在纠正违章、调解纠纷时，不吵不闹只能受罚，吵吵闹闹就能受益；另一方面，有的认为打倒警察，才能逃走，否则被抓就要坐牢，这种打伤、打死警察就能逃跑的侥幸心理也使此类案事件的性质越来越恶劣。实际上，这种心态的潜意识就是，他们认为在其犯罪成本的比较中，袭警所付出的代价要远小于他们现有犯罪被抓所付出的代价。“两害相权取其轻”，因此，目前民警正当执法权益受侵害案事件的高发也就不足为怪了。笔者认为，目前我国警察执法权益法律保障主要存在六大缺陷。
    （一）维护民警执法权益的法律条文原则性太强。例如，《人民警察法》第三十五条虽然对“公然侮辱正在执行职务的人民警察”的行为进行了规定，但对“公然侮辱”难以界定。对公然侮辱正在执行职务的人民警察的行为，如给予治安处罚，在《治安管理处罚法》施行前，只能依照《治安管理处罚条例》第二十二条规定“处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”；《治安管理处罚法》施行以后，也只能依据该法第四十二条规定“处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重者，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”将侮辱“群众”和侮辱“正在执行公务的警察”相提并论，虽然两者侵害的都是“自然人”，但从两者受侵害的内容和性质来看，似乎不应等同，侮辱后者就代表着对国家权力和法律的侮辱。而且，谩骂，推搡，向民警吐口水，撕扯衣服、帽子、警徽、警号，这几乎是每一个基层民警都曾经遇到过的情况，这些行为虽然使用了暴力，但是最终结果检察机关往往认定为“情节轻微，不构成犯罪”。此类行为依法又不适用《治安管理处罚法》的行政处罚，最终只能作为纠纷调解处理。例如，某民警按照相关法律处罚一名违章驾驶员，该驾驶员在交罚款时对民警说：“去买花圈吧”。对此事件的处理结果是按照辱骂他人进行定性。因为现有法律没有规定辱骂执法民警与辱骂他人有什么区别，所以此类事件的频频发生严重地挫伤了民警的工作积极性。
    又如，《刑法》第二百七十七条对妨碍公务罪的行为进行了认定，但是并没有单独设定使用暴力、威胁方法阻碍公安机关执行职务行为的处罚规定，而是笼统的将其归于阻碍国家机关依法执行公务。可是在现实中，公安机关作为武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，与其他国家机关相比较，确实有它的特殊性。警察的执法行为是由国家法律授权的，代表着国家的法律，公民暴力抗法就是公然对国家法律的挑衅。因此，这一条款在具体操作中对于约束暴力袭警的案件缺乏针对性。而对于《刑法》第二百七十七条规定，在司法实践中通常只有造成严重后果的才能按照妨害公务罪予以定罪处罚。这种以结果要求判断罪与非罪的做法，使大量应对罪处罚的暴力抗法行为，有些甚至是严重践踏人民警察尊严、法律尊严的事件被当作一般的违法违规行为处置，不仅损害了民警正当执法权益，而且也使刑罚的震慑力未能得到应有的发挥。
    多年来，在公安机关传统管理实践中，一直要求民警面对群众“打不还手、骂不还口”，有的地方和部门甚至为了安慰执法权益受到侵害的民警，还专门设置了“委屈奖”。实际上，民警固然是群众的保护神，但是保护神又由谁来保护呢？如果民警连自己都保护不好，又如何保护人民群众。正如一位人大代表谈到的，我国在强调文明、严格、公正执法的同时，对现场处警中遇到妨碍公务的行为，却未授予警察强力处置权力。也正是由于这种思维定势，在认定和查处暴力袭警是否构成犯罪时，相当程度上首先会考虑民警的执法活动是否规范，却忽视了民警受侵犯的情节。
   （二）妨碍民警执行公务行为的种类及其处罚立法不全。妨碍民警执行公务的行为多样，大致可按其危害程度分为五类：扰警、违警、辱警、谤警、袭警。所谓扰警，指对民警执行公务的行为不予以积极配合，使用各种手段干扰民警依法做出正确处理的行为；所谓违警，指对于民警在执行公务中发出的合理指令或要求，拒不执行但无暴力对抗的行为；所谓辱警，指用直接谩骂、恶意中伤、公开威胁恐吓等手段，对正在执行公务的民警进行人格侮辱或精神侵害的行为；所谓谤警，特指对正在执法或执法后的民警捏造事实进行恶意诽谤、投诉、诬陷、诬告或对民警家属进行寻畔报复的行为；所谓袭警，指公然以暴力手段对执行公务的民警的人身、生命予以袭击的行为。这五种侵害民警正当执法权益的行为无论从形式上、性质上，还是就危害后果而言，都是有天壤之别的。
    一是《人民警察法》在如何区分扰警、违警、辱警、谤警、袭警行为时语焉不详，对此类行为的处罚只规定处罚内容，却没有直接根据内容设定处罚种类。警察正当执法权益受侵犯主要是在开罚单、调解纠纷等执法中受人格侮辱和诬告，在执法中被殴打、受到人身伤害的也不少。在这些情况下，使用“暴力、威胁”的方法如何定性？何为暴力？何为威胁？现在很多群众都会谩骂、推搡警察，这种行为算不算？拉警服、扯警号算不算？要是算，算“暴力”还是“威胁”？现在基层民警对于投诉的心理压力很大。要是对方威吓说：“当心我投诉你”，对民警进行精神施压又应不应该算？此类影响警察执法的隐性情况应按何款法律条文处理？
    二是《人民警察法》虽然对保障警察执法权益作了规定，但并未对扰警、违警、辱警、谤警、袭警这五种侵害民警执法权益程度不同的作为在处罚结果和处罚程度上加以区分。现在一般对袭警处理有规定，但在扰警、违警、辱警、谤警方面的规定却很欠缺。比如，交警对违章行人、车辆处罚时，很多时候碰到行人、车主拒不承认、拒不签字怎么办？还有人在递交证件时讨价还价、夹带钱款“贿赂”警察怎么办？有些人处于各种心理对警察进行不实投诉，对这些当事人，我们又应该怎样处理，才能保障警察执法的权威性？此外，现在交巡警执法大多为独立执法，即与当事人形成“一对一”的局面。一旦出现执法冲突，警察被投诉或正当权益被侵害，如被谩骂、侮辱等，取证如何进行，有何要求？
    三是《人民警察法》第三十四条规定公民或者组织在人民警察依法执行公务时应当给予支持和协助，并规定了奖励办法和抚恤及其补偿方式。此处“应当”不同于“可以”，《辞海》对“应当”的定义就是“应该，有必须之意”，其法律含义是必须为，如果不为则要承担相应的法律责任。但是在此法条中，对于公民和组织故意不给予人民警察支持和协助的行为并没有规定是否应当追究其责任及相应的处罚方法，这就容易使民警在正当执法中陷入被动甚至遭受不法侵害。
   （三）恶意投诉、诬告、诽谤民警应受何种处罚的法律依据没有单独设定。近年来，针对民警的恶意投诉不断增多，究其原因，很重要的一个方面就是，随着公安机关转变执法观念、加强内部管理和整顿队伍的力度，相应出台了许多较为严格的规章制度，公安机关对民警违纪违法行为进行了严厉的处罚。为了便于群众对公安机关的监督，通过各种渠道将这些制度和规章在社会上做了广泛宣传，对于违纪、违法民警的处罚结果也及时公布于众。这原本是严格执法，加强社会监督的有力举措。但是，由于我国目前仍然处于社会主义初级阶段，部分公民的基本素质和法律意识较弱，整体提高还需要一个从盲目到理性的过程，所以在许多情况下，更多的人往往从实用主义的角度出发，只讲法律对自己有利的一面，避开不利的一面，只谈权利，忽视义务，一旦处罚结果触犯到个人利益，便以投诉相威胁，更有甚者通过诬告、诽谤民警以泄私愤。对此公安内部虽然也有设定相关条例，对恶意投诉、诬告、陷害、诽谤民警行为进行约束，但是实际效果并不明显。例如：《公安机关受理控告申诉暂行规定》第二条规定：公民、法人和其他组织在控告、申诉活动中应当对控告、申诉的真实性负责，不得捏造和歪曲事实；应当自觉遵纪守法，维护社会秩序和工作秩序。如果公民、法人和其他组织真的在捏造事实、歪曲事实应该如何处罚？现有的法律法规还没有给出一条很好的答案。
    民警也是公民，我国宪法中规定公民的基本权利，民警也同样享有。《宪法》第三十八条规定，中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。《刑法》第二百四十三条规定，捏造事实诬告陷害他人，意图使他人受刑事追究，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。但是，在民警的执法活动中，面对恶意投诉，甚至是诬告陷害，现有的相关法律条文却显得苍白无力，无法维护民警的正当执法权益。这些恶意投诉，给民警的执法活动和个人生活带来极大的负面影响，造成了严重的精神和心理压力。从民警心理上讲，民警受到这种伤害好比父母对孩子的委屈，这是最重的伤害。因为孩子对父母的委屈难以辩解、无法申诉、无处诉说。由于它来自内部，可以说是“内伤”。这种“内伤”，再加上投诉率与民警的切身利益息息相关，导致了一部分民警在主观上放松执法，片面追求零投诉率的倾向，影响了法律的公平和公正。
事实上，保护不等于袒护。在公安机关内部管理中，实行依法治警和从严治警时，同样也要强调人性化管理。在强调执法中不能侵犯群众利益的同时，同样也要强调维护民警的正当执法权益。但是由于目前法律条文对恶意投诉民警应当承担的法律责任没有具体的处罚规定，加之公安机关内部又没有严格设立对恶意投诉和不实投诉的澄清制度，导致民警的执法权益很难得到保障。
   （四）人民警察合法使用暴力的顾虑较多。警察合法使用暴力，其实就是警察依法适时使用警械和武器。在《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》、《城市人民警察巡逻规定》中都分别规定“人民警察依法执行职务，受法律保护”、“以暴力方式抗拒或者阻碍人民警察依法履行公务的；袭击人民警察的；危害公共安全、社会秩序和公民人身安全的其他行为，需要当场制止的，可以使用警械和武器”、“人民警察在巡逻值勤中要预防和制止犯罪”等内容。这些规定已经与国际惯例接轨，但在实践中由于过于笼统，缺乏细化的可操作性。例如，《人民警察使用警械和武器条例》中对什么情况使用驱逐性和制服性警械，什么情况使用武器有明文规定。但在执法实践中，对一些突发性事件，特别是一些歹徒穷凶极恶，很可能在瞬间使犯罪行为升级，后果很难预料，在这种情况下民警必须使用警械、枪支，而在生死存亡的一瞬间，又有谁能够先思索一会儿才决定采用何种方式最适当而又不会超过必要限度呢？所以为了避免使用武器、警械发生问题，许多一线民警主动放弃使用武器的权力，有的民警在接处警的时随身都不携带警械、武器，而且也确实发生过许多领导因怕出事采取了刀枪入库的做法。在这种情况下出现执法不力，甚至使暴力犯罪直接威胁到民警的生命安全也就不足为怪了。
   （五）警察的执法自卫权缺乏相应的法律保护。1997年《刑法》设置了正当防卫的条款，其立法取向是鼓励人们与不法行为作斗争。作为人民警察，其主要任务就是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。警察职权的性质决定了警察行为最显著的特点之一就是及时制止正在进行的违法犯罪活动。但是面对突发事件、或者暴力犯罪、暴力抗法的犯罪分子，民警如何处置才能合乎法律规定，这是一线民警目前比较困惑的问题。
    1983年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合制定了《关于人民警察执行职务实行正当防卫的具体规定》，规定人民警察在遇到某些特定情形时，必须采取正当防卫行为，使正在进行不法侵害行为的人丧失侵害能力或者终止侵害行为。作为人民警察，实行正当防卫既是一项合法权利，更是法律上的一项义务，当遇到不法侵害正在发生时，必须实行正当防卫，否则就是一种失职行为，并对由此产生的后果要负法律责任。由此可见，正当防卫可以作为排除社会危害性的行为即职务行为来认识。事实上，在民警的实际执法中面临的危险及遭遇暴力袭击的可能性很大，但真正赋予民警执法自卫权的相关法律内容却很少。就拿正当防卫来讲，有时民警为了制服犯罪分子使用了合法暴力（徒手或者使用警械、武器），造成了犯罪嫌疑人或者犯罪分子的身体伤害，而对于是否应当承担法律责任，界限却很模糊。近几年来的一些案例很突出的反映了这个问题。例如，陕西某民警按照命令处警并依法亮明身份，与涉嫌冒充警察进行敲诈的犯罪嫌疑人搏斗并将其擒获，在搏斗过程中犯罪嫌疑人的眼部受伤。当地法院对此案一审判决该民警在执行公务中处置不当，故意损害他人的身体，造成被害人重伤后果，构成故意伤害罪。此案的判决结果在当地产生了强烈反响，也给广大民警带来了执法上的困惑。如果警察执法自卫权难以保障，就必然会直接削弱民警处置突发事件的能力，会使暴力抗法、暴力袭警增多，导致民警不敢执法，难以发挥人民卫士的作用。
   （六）警察维权执法保护不力。一是警务活动的范围缺乏立法保障，非警务活动、滥用职权使警察自身的合法权益面临重大冲击。不少地方政府把公安机关看作是某一政策措施或工作贯彻落实的有力保证。他们认为只要公安机关出马，一切问题就能“摆平”。因此，一些基层公安机关被卷入诸如征地拆迁、计划生育、征粮收税等非警务活动中，牵制了有限的警力。这些非警务活动往往直接侵害公民的合法权益，激化矛盾，影响公安机关和人民警察的形象。群众往往认为警察站在他们利益的对立面，容易造成警民之间的无谓对立。事实证明，这种场合极易发生警察受辱骂、围攻和殴打的情形。尽管《人民警察法》里已明确警察机关应禁止非警务活动，但由于缺乏具体条件性规定，实践中这种现象频繁出现。
    二是有区别对待警察的职务行为和个人行为。《国家赔偿法》明文规定，国家公务员执行职务行为造成的损害，由国家机关承担赔偿责任。只有公务人员有故意或重大过错的，国家才可以对该公务人员追偿。但是，实际上一些地方公安机关和领导由于存在怕打“官司”、怕“丢（机关）面子”而委屈（民警）求全的倾向，经常不区分职务行为和个人行为，就将职务责任归结为个人责任。特别是人民警察不是根据命令而是依职权主动实施某种行为，又造成负面后果时，常常遭到责难，且往往单纯追究个人责任而不首先认定是公务活动。这种情况也会严重挫伤警察工作积极性，侵害警察合法权益，法律理应加以明确。
    三是公安机关现有的“警察正当执法权益保护委员会办公室”（以下简称“保护办”）因缺乏相应的法律法规依据，而在实际工作中难以真正发挥应有作用。“保护办”的成立，对于保障人民警察正当执法权益、改善执法环境、维护法律法规的严肃性和公安机关执法的权威性，对于凝聚警心、提高广大民警执法工作的积极性，无疑具有十分重要的意义。但“保护办”是个新生事物，在法律依据、可操作性上还有很多值得探讨的地方，实际上，现在的“保护办”在某种程度上做了很多“慰问办”的事情。这首先是因为在民警正当执法权益被侵犯的案事件中，只有少数的严重肇事者被追究刑事责任或劳动教养，绝大部分都是进行治安处罚或调解处理。在这种法制和体制的制约下，“保护办”很难真正维权，只能调解，调解不行也就无能为力了。其次，现在公安机关对民警管理非常严格，民警在执法中如果违法了，有相应的法律法规制约、处罚，而且往往会严肃处理，这是我们依法治警的一大进步。但如果当民警正常执法中的合法权益受到不法侵害时，却缺乏相应的保护措施，“保护办”就无法依法保护民警的正当执法权益。警察维权难还体现在公安机关内部管理上“查处”职能大于“保护”，对于捏造和诬告现象没有行之有效的处理方法，一定程度上使部分群众产生公安机关执法软弱可欺的想法。只有从法制上改变目前的体制状况，才能使保护办发挥应有的作用。
    三、完善警察执法权益法律保障的建议
   （一）设置“袭警罪”，降低袭警罪的门槛。针对现行相关法律条文比较分散的情况，笔者认为可以专门创制一部维护民警执法权益的法律或者在《人民警察法》中增设专门的内容，用以维护民警执法权益；也可以在《刑法》当中设置“袭警罪”罪名。我国并没有“袭警罪”，而是将其归为妨害公务罪的类型。也就是说不论暴力抗法、或者袭警的性质有多恶劣、情节有多严重，社会影响有多大，只要对民警的人身没有造成重伤或者死亡，就只能按照“妨害公务罪”处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。而对于故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，只有造成严重后果，才进行处罚。很明显，处罚过轻。无论是原《治安管理处罚条例》或是现行的《治安管理处罚法》，还是《人民警察法》虽然都规定了保护警察执法权益的内容，但是规定过于笼统，使大量的辱骂、推搡、撕扯、诬告、陷害民警的行为无法处理。包头一位交警为了疏散堵路的群众，面对数百拥挤人群和群众的侮辱谩骂，竟然当街下跪。后来还是一位长者对着人群喊：“‘男儿膝下有黄金’呐，他是一个警察，我们不要再让这位同志为难了！”然后人、车才得以疏散。南京某交警从警5年，两次受到违章者的袭击，至少50次以上被违章司机将口水吐到脸上。在马路值勤的时候，常常都会被不良司机骂上几句。诸如此类事情的频繁出现不仅严重伤害了民警的感情，破坏了法律的尊严，而且践踏了执法的权威。所以法律界不少人士呼吁我国应当增设“袭警罪”，并在“袭警罪”当中根据程度不同，设置三到四个档次，降低“袭警罪”认定的门槛，将上述司空见惯的侮辱、辱骂民警的行为认定为袭警行为。
    （二）赋予警察更多的合法暴力使用权和执法自卫权。必须明确人民警察是一种身份，同时又是一项职务，无论何时、何地、何种情况下，警察只要亮明身份履行职务，就是执行公务，在执行公务时就可以使用合法暴力，亦即可以依法使用警械和武器，包括可以持枪警卫，这也是警察的法定责任。同时在实践中，徒手防卫与控制也应列入警察合法暴力的范畴中。警察在抓捕犯罪嫌疑人和犯罪分子时，如果使其身体受到伤害，应当明确罪与非罪，正当与否的界限。
    目前，世界上绝大多数国家的警察都武装化了，但警察遇害比率却相差极大。美国私人枪支拥有量世界第一，而警察因公年平均死亡人数仅150余人。奥地利维也纳警察局从1945年至1999年长达45年的时间中，警察因公牺牲人数仅48人，平均每年仅0.9人。目前我国无论私人拥有枪支量还是社会治安状况均好于美国，但却平均每天牺牲一名警察，每小时负伤一名警察。这其中的原因自然多样，但是笔者认为与这些国家对于警察使用警械和武器的规定比较宽泛且执行良好密切相关。例如，奥地利的刑罚中没有死刑，但如果犯罪分子暴力反抗，就有可能被警察当场开枪打死，而警察的行为也是合法的。美国法律规定，警察对罪犯（重罪或轻罪）实施合法逮捕时遇到反抗，使他有理由相信被逮捕者即将对他进行人身伤害（致死或致伤），并且合理地相信了对被逮捕者使用适当暴力是制止其反抗的唯一办法，在这种情况下警察使用暴力是法律许可的，视具体案件可包括致命暴力。在重罪犯逃避逮捕或者从监狱逃跑的情况下，抓捕者对其使用致命暴力也是许可的。《日本警官执行职务法》规定，警察官为了逮捕犯人或防止犯人逃走，或者为了保卫自己和他人，或者为了制止犯人抵抗的需要，在认为有相当理由的场合，按照该事态，在合理判断的必要限度内，可以使用武器。这些“认为有相当理由的场合”包括“现行凶恶犯为判处死刑、无期徒刑，或相当于三年以上长期惩役或监禁者，或有充分理由足以怀疑该人已犯了凶恶罪，并对警察官执行职务抵抗或企图逃走时……”
     之所以当前我国民警不愿意佩带、使用枪支，一方面正是由于相关的法律对警务用枪约束力比较强、比较谨慎，在实际工作中民警使用武器稍有不当，便会带来严重后果；另一方面则是民警对枪支使用不够熟悉，不会熟练使用。所以应当细化现有相关法律，使其具有可操作性，赋予民警更多的使用警械、武器的权力，并加大民警使用枪支的培训力度。同时，应与国际上通行的对警察执法遇到的威胁时赋予警察强制自卫权的做法接轨，参照国际通行的对警察执法遇到威胁时赋予警察强力自卫权的做法，进一步规范公安执法的法律依据、执法标准和执法程序，并为执勤警察正当使用查缉战术提供法律依据，在强调文明执法、规范执法的同时，在有关法律、法规中明确赋予人民警察更大的强力处置的权力和执法自卫权，为民警正常执法提供充足的法律保障，减少警察无谓的牺牲，树立公安机关的执法权威。
   （三）补充完善对妨碍民警执行公务行为的种类及其处罚的立法。对扰警、违警、辱警、谤警、袭警这五种不同的妨碍民警执行公务行为及其处罚结果和处罚程度，应在《人民警察法》中加以区分。《人民警察法》应结合《刑法》和《治安处罚法》的相关条文，明确设定相应的处罚种类，分别规定处罚幅度，而且按现在治安形势的变化应适当提高处罚幅度。与此同时，应注意将警察执法行为与其他国家机关工作人员执法区别开，并立法设定特别的倾斜保护措施。《治安管理处罚法》在第五十条规定了“阻碍人民警察依法执行职务的行为，从重处罚”区别性条款，体现了对人民警察执行职务的特殊保护。相应地，《刑法》也应当对妨害人民警察依法执行公务并构成妨害公务罪的行为的处罚，设定明显区别于其他妨害公务罪的行为的处罚条款，以进一步充分体现法律对人民警察执行职务的特殊保护。并且，应将警察执法权益受侵害区别于普通群众权益受侵害。对于现在协助民警执法的人员，如公安机关协勤人员、交通协管员的合法权益的保障，也应适当在法律中予以体现。此外，警察的正常执法、正确执法活动应得到支持、肯定，非警务活动应严格予以限制，来自外部的执法干扰、非法干涉和滥用职权的行为应得到制止，这些抽象问题应在《人民警察法》中加以具体化，以便于操作。同时，《人民警察法》对人民警察的职务行为与个人行为也要予以明确界定，应规定对职务行为所造成的负面后果应由公安机关承担责任。
   （四）强化民警执法过程中的证据意识。根据对众多袭警案例的分析，笔者发现，在诸多警种中交巡警执法权益受到侵犯的情况尤为突出。随着经济的发展，现实生活中几乎每一个公民都是道路交通的参与者，行人、非机动车驾驶员、机动车驾驶员以及乘客等等。而交警面对着大量的违章者，更多的时候是独立执法，在对违章行人、车辆进行处罚时，会经常碰到行人、驾驶员拒不承认、拒不签字，讨价还价，侮辱、谩骂甚至殴打执法民警，被处罚后甚至用恶意投诉和不实投诉报复执法民警的情况。为防止此类案事件的发生，更需要强化证据意识，不能单靠现场笔录。2005年，苏州市公安局交巡警支队将200支“录音笔”配发给市区路面值勤民警，用于纪录整个执法过程。这一做法就颇值得提倡。此外，为防止对民警实施刑讯逼供等不实投诉，更需要在工作中配备录音、录像等视听设备，事后存档备查，以监督民警并且杜绝恶意投诉隐患。
   （五）建立公安机关内部督察正名制度。实行督察正名制，即对投诉失实或诬告的，公安督察部门要在查清基本事实后，将结果以书面的形式告诉被投诉民警以证明事实真相，并在一定范围内进行宣布，为被投诉民警澄清事实，公开正名。据了解，江苏南京警方在全国率先推出的“不实投诉澄清制度”，对公安民警在执法工作中受到的不实投诉或蓄意诬告给予积极的保护，不实投诉涉及的民警经澄清正名后，不影响晋职、晋级、晋升警衔和立功受奖，所在单位和部门评先评优、目标考核、绩效考评、等级评定不受影响。对坚持原则秉公执法、依法办案、事迹突出的民警，将给予表彰和奖励。同时，对蓄意诬告、恶意中伤民警的不实投诉人，依法追究责任。此外，为消除基层民警担心“说不清”的顾虑，笔者建议在对民警执法进行监督的同时，还要建立快速反应机制和内部保密调查机制，掌握第一手材料，以确保执法的公正、客观；当民警遭到投诉时，督察要采取秘密取证，以免对民警造成不良影响。
    （六）立法设立由政府牵头的警察正当执法权益保护机构。建议通过立法，设立由政府牵头，各级各类职能部门包括人大、政府、法院、检察院、劳动保障、舆论宣传等部门共同参与的，具有一定的调查权的警察正当执法权益保护机构，从而形成一个由全社会共同对公安民警执法权益进行维护的保障体系。当民警在执行公务中合法权益受到侵害时，由此机构负责事件的调查取证；积极寻求司法保护，协调相关执法部门追究侵害人的刑事、治安责任；帮助民警维护自身的民事权利，受民警委托进行诉讼，要求赔偿；为被诬告、恶意投诉、误告的民警正名并恢复名誉等，真正为民警主持正义，保护执法权威。法律上应规定警察正当执法权益保护机构可以筹建“警察维权保护基金”，该专项保护基金用于慰问、诉讼等维权工作开支，由维权机构严格专项支配。并且，法律应当赋予警察正当执法权益保护机构相对独立的地位，规定该机构不隶属于公安机关。这样，一方面可以分流一部分公安部门的工作量，使公安部门可以更专注地做好本职；另一方面，独立的地位可以使维权机构在工作的时候更加公正，既能很好地保护公安民警的正当执法权益，又能避免在工作中发生偏袒有过错和过失的民警的情况，保护普通公民的合法权益。
    总之，保障公安民警的执法权益，兼有维护法律权威、倡导社会正气的双重功能，既是以人为本的科学发展观的要求，也是“依法治国，建设社会主义法治国家”基本国策一项不可缺少的重要内容。只有在建立健全法律法规的前提下，在广大群众普遍遵守法律法规的情况下，在整个社会的共同关心与支持下，警察才会在执法中更加深切地感受到自身权益的安全和保障，才能更加有力地维护法律的神圣与尊严。