变电站创新项目:边防检查站执法问题及对策研究

边防检查站执法问题及对策研究 作者: 董红芳    来源: 腾冲报社    更新日期：2007-8-24    阅读次数：875     边防检查站承担着国家对外开放口岸的出入境边防检查任务，系国家机关的组成部分，执行国家行政管理权。随着国家“依法行政”的不断深入，边检行政执法工作要求将越来越高，如何提高边防检查行政执法水平，适应全面推进依法行政新形势，更好地服务地方经济建设是当前边防检查机关所面临的一个迫切而崭新的问题。
    一、当前边检执法中存在的问题
    （一）《边防检查条例》部分内容仅为原则性规定，实际工作中不便操作。
    目前，边防检查行政执法的主要法律依据是《中华人民共和国出境入境边防检查条例》（以下简称《边检条例》），它是规范边防检查站检查、监护、管理的最主要法规，但在《边检条例》的适用过程中逐步暴露出一些有待修改完善的问题。如第三十五条规定未经批准进入口岸限定区域的处以警告或者500元以下的罚款，但条例未对“口岸限定区域”做明确定义，实际操作中很难把握。如猴桥边防检查站，口岸联检现场到边境线17.5公里的道路两侧有1000多常住人口，人员流动大，情况较为复杂。对这一区域应如何定性，这是不是“口岸限定区域”？若不是则如何管理进出这一区域的人员和交通运输工具，是否为边防检查站的职责？若属“口岸限定区域”，边防检查站又如何管理？等等。在实际工作中因这一区域仍属中国领土，过往人员不能接受适用《边检条例》中对其进行处罚。再如《边检条例》第五章处罚幅度规定实行全国统一标准，处罚中因各地经济文化发展的不平衡，存在提高或降低标准的现象。就云南省来说，因历史、地理、经济和社会等原因，边境地区经济发展相对滞后，25个边境县（市）中贫困县仍占很大比例，这些地区的边防检查站很难按照法律规定处罚当地边民违反边检法规的行为。猴桥边防检查站位于云南省腾冲县境内，出入境人员大部分是中缅两国边境地区的边民，法律意识淡薄，无证出入境、持用他人证件出入境、持用涂改证件情况经常发生，按《边检条例》三十二条规定，上述行为应处以500元以上2000元以下的罚款或者依照有关法律、行政法规的规定行政拘留。但对大部分边民来说，500元的罚款几近于其一年的收入，难以实施，如果降低处罚标准，又不符合法律规定，因此，在违法情节还足以行政拘留时，只能对其进行警告处罚，很难起到教育、警戒和防范作用，不利于维护正常的出入境秩序，也有损国家法律的尊严。
    （二）边防检查站执法主体单一、权限规定不够明确，不尽合理。
    边防检查站的法律地位、性质和职权是一个敏感而又重要的问题，也是边防检查站能否独立行使职权，行使何种职权的关键所在。目前，边检执法最主要的法律依据是《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（简称“两法”）及其实施细则、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等。虽《边检条例》中明确规定对违反该条例规定的处罚由边防检查站执行，但是，边防检查站如何处罚，由谁处罚等事项要么没有规定无法操作，要么由公安部的内部规范性文件作规定，知晓的人不多。
    根据《公安部刑事案件管辖分工规定》等有关规定，边防检查站没有刑事执法权，对边防检查站发现的组织、运送他人偷越国（边）境案件和偷越国（边）境案件，走私、贩卖、运输毒品案件及走私制毒物品案件等要移送所在地的边防大队、支队办理，实际操作中特别是偷越国（边）境类案件，由于法律规定的不具体，操作弹性大，容易造成边防检查站将应追究刑事责任的案件，降格实施行政处罚，以行政处罚代替刑事制裁。而对于执勤中发现的走私、贩卖、运输毒品案件和走私制毒物品案件因不能及时深挖，往往贻误了战机，不利于打击边境地区的违法犯罪活动。
    （三）有关行政处罚的规定弹性较大，处罚程序规定不清。
    法律规定的对违反边防检查法律法规行为的行政罚款较为原则，边防检查站的自由裁量权过大，存在随意降低或提高罚款数额的现象，加之个别执法办案人员对行政处罚的理解过于狭隘，从本单位的经济利益出发，片面地理解行政处罚就是行政罚款，对于一切违反边防检查行政法律法规的均以罚款了事，且在处罚过程中只注重实体，不注重执法程序，大大降低执法机关的公信力。实际工作中，适当采用行政拘留类处罚措施，可提高对违法分子的威慑力和更加有力地打击口岸违法犯罪活动。但边防检查站在实施行政拘留处罚权时也存在不少困难，主要是法律只规定行政拘留应送当地公安机关行政拘留所执行，未对双方责任及移交手续作出明确规定，工作中常常存在推诿扯皮现象，致使边防检查站实施行政处罚时很少采用行政拘留措施，不能发挥行政拘留应有的震慑功能。
    （四）边检执法队伍素质有待进一步提高。
     法律制定得再完善，也需要人去执行，边防检查执法人员素质的高低，从某种意义上讲相接决定了边防检查机关的执法水平。目前，边检执法人员在执法过程中存在的问主要表现为以下几种形式：
    1、执法人员对依法行政的重要性和必要性认识不足。一部分执法人员思想观念跟不上形势的发展，存在一些不合时宜的、模糊的甚至错误的认识，认为法律仅是用来约束行政管理相对人的工具而自己是执法机关是管理者高人一等，执法机关自己是否执行没有很大关系，没有意识到行政执法机关带头遵守法律的重要性，不懂得行政权力来源于人民，违法行政将给社会带来严重的负面影响。在执法过程中，“法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚，法无明文授权不可为”的法制观念不强，滥用行政执法权。
    2、重处罚，轻教育。教育与处罚相结合是行政处罚的一个重要原则，处罚的目的是为了更好的教育被处罚人守法，但在实际办案中，执法人员往往存在重处罚、轻教育的现象，没有意识到在对行政违法当事人进行行政处罚的同时，教育他们知法、守法也是执法人员的一个重要责任，是杜绝违法行为的一个重要方法。
    3、重管理，轻服务。边防检查站执勤现场是国家对外开放的窗口，其工作水准对外代表着国家的形象，对内代表公安边防部队的形象，部分执法人员“窗口”意识不强，在工作中对管理与服务的关系认识不到位，以管理者自居重管理，轻服务，执法为民思想在行动上体现不够。
    4、执法人员法律素质偏低，执法水平不高，依法办案意识不强，缺乏证据意识、诉讼意识和时效意识。目前，边防检查行政执法人员的文化素质、法律素质虽比过去有较大的提高，普遍认识到学法懂法的重要性，但对涉及出入境边防检查工作相关的法律法规学习不够全面，不能领会其精神实质和立法本意，对一些重要问题的理解不够准确，存在偏差，法律知识储备不足，法律素质不高。随意执法，越权行政；执法不注意调查取证，也不会调查取证，或怕麻烦不愿作深入细致的调查取证；对证据固定、保存的重要性认识不足，导致证据没有及时收集甚至丢失等现象，在行政复议、行政诉讼中因举证不足而处于被动局面。
    （五）边防检查行政处罚存在执行难的实际。
    《行政处罚法》第四十六规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”为保障边防检查工作的顺利进行，《边检条例》赋予边检机关相应的权限，但在实践操作过程中却存在着执行难的问题。行政罚款与罚款收缴相分原则是《行政处罚法》确立的基本原则之一，因边防检查行政处罚的相对人一般情况下在口岸只是作短暂停留，流动性较大，边防行政处罚的执行时限性较强，若不当场缴纳，今后就很难执行。虽可根据《行政处罚法》第四十七条“不当场收缴事后难以执行”的规定要求被处罚人立即缴纳，但在考虑维护航班正常飞行、保证通关速度等因素的前提下，当事人不缴纳的，边防检查机关已作出的行政处罚仍难以执行。
    二、提高边检行政执法水平的对策
    针对当前边防检查行政执法工作的现状，展望今后几年的边防检查行政执法工作，应采取以下几项措施：
    （一）强化边防检查站职能，探索边防检查站办理刑事案件的新机制。相关法律法规已明确：边防检查站在法律性质上是公安机关，具有独立的机关法人资格，不是公安机关的内部机构，可以单独执行“两法”及相关法律法规赋予的行政执法权，可以对行政相对人采取限制活动范围等行政强制措施，可以依法对违法嫌疑人实施行政拘留等行政处罚。边防检查机关特别是陆地边防检查站具有接近敌情、反映快捷等特点，在履行出入境边防检查职责的过程中，建议授予边防检查站刑事案件侦查权，边防检查站可对发生在口岸限定区域的“三类六种”案件立案侦查、移送起诉，可及时发现、遏制、打击偷越国（边）境等刑事违法行为，达到惩治犯罪、维护边境地区稳定的功效。
    （二）建立完善的边防法规体系。健全的法律法规体系是规范边防检查执法行为的基本保障，要根据形势和任务的变化，建立比较完善的公安边防法规体系，真正做到有法可依、违法必究。可在进行广泛调研的基础上，及时修改《边防检查条例》，尽快制定《陆地边境管理法》、《禁毒法》、《护照法》等法律。新出台的法律法规要体现时代性、把握规律性、赋予创造性，要具有一定的超前意识和科学预见性。同时，各省、自治区可加快地方立法进程，根据各自实际研究制定相应地方性法规或政府规章，因地制宜地推进边境管理和出入境边防检查朝着规范化方向发展。
    立法中，要针对边检执法实践中普遍存在的执行困难的问题，制定完善可操作的措施，要在条款上要规范和细化处罚权限及操作程序，明确设定协助执行机关的义务；可规定行政处罚、行政强制之间的执行转换，避免产生处罚执行不能；可适当提高边检行政罚款简易程序数额，违法事实清楚，证据确凿的行政违法案件，对个人处以五百元以下、对单位处以五千以下的行政罚款，可适用简易程序进行行政处罚，提高边防检查机关对口岸简明案件的办案效率。
    （三）加强边防检查站行政执法队伍建设。面对日益复杂的国内国际形势，边防保卫任务将更加艰巨。边防检查工作既是维护国家安全和社会稳定的需要，也是服务群众和国家经济建设的需要，边检执法队伍没有过硬的执法素质，就无法把好国门守好关，就无法适应经济社会形势发展需要。
    1、坚持立警为公、执法为民教育，端正执法思想，转变执法观念。边检机关要加强对执法人员的思想政治教育，紧紧围绕“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的问题，进行一次执法革命，正确处理好执法、管理与服务的关系，牢固树立依法行政意识、人权保障意识和程序合法意识。
    2、加强法制教育，完善培训机制，提高执法素质。随着法制建设的加强和公民法律意识的提高，社会和群众对执法者的要求也越来越高。为此，一要进一步加大法制教育的力度，切实提高执法者自身的法律素质，营造学法、懂法、守法、用法的良好气氛。二要建立一套科学有效的执法办案培训机制。培训要突出针对性、实用性，采取岗位练兵、以老带新、集中办班、观摩交流、模拟演练、案例分析、考核竞赛等形式和途径，对不同层次的干警进行梯次、连续的培训，突出在实践中学习，在学习中提高；采取专业培训与基础培训相结合，通过进行边检基础业务、法律、外语、计算机等知识的培训，提高业务技能和执法水平；还应采取“走出去，请进来”的方法，通过与兄弟单位及地方执法机关相互间的业务经验交流学习、跟班实践、讲座授课、办案培训等方式加大对官兵的执法培训力度。同时借鉴边防支队参加全国刑侦统一考试的经验，组织对边防检查系统行政执法办案人员进行统一考试，考试合格的取得行政执法资格，发给行政执法证，具有行政执法权，才可以办理边防检查行政案件。不断改善边检执法队伍的知识结构，促进执法队伍健康发展，解决目前执法办案人员素质良莠不齐的问题，提高边检执法水平。
     3、强化执法监督，杜绝执法违法现象的发生。一要强化边防检查机关的内部层级监督，各级部门要加强对边防检查站行政执法工作的监督和指导，适时开展执法检查和评比，继续坚持行政执法工作的请示报告制度、重大案件备案制度、罚缴分离制度和收支两条线制度；二要增强社会监督、舆论监督的力度，实行“阳光警务”，向社会公开行政执法程序、处罚标准和依据，提高行政执法的透明度，聘请社会行政执法监督员，公开办案人员的姓名、职务，公布举报电话，自觉接受当事人和社会各界的监督。三要加强廉政教育，严明廉政纪律，健全各种廉政制度，对违纪违法者严肃处理，决不姑息，纯洁边防检查行政执法队伍。