拥抱核能,畅想未来:李永忠：中国官员应从“权力崇拜”中猛醒

李永忠：中国官员应从“权力崇拜”中猛醒

——中国的权力结构刍议

　　党的十一届三中全会以来，党一直在认真解决“权力过分集中”这个“总病根”的问题。十七大报告中关于“生命论”和“权力结构” 重要论断，其目的，就是要努力发展党内民主，科学分解党的权力

　　中国历史上的政治“分权”

　　秦统一中国后，长达两千多年间，中国封建社会的权力结构，基本上是三权分立的权力结构。皇帝的金口玉言，王言即王法，即充当了最高决策机关；丞相到县令，充当了从中央到地方的执行机关首长；御史大夫到通判，则充当了从中央到地方的监督机关首长。

　　这套在当时颇具科学性、合理性的三权分立权力结构，比西方早出现两千年。这不仅使中国的封建社会早500年诞生，晚500年灭亡；而且维系了世界四大文明古国之一的中国的大一统。

　　孙中山创立民国，搞了五权分立。即在西方三权分立的立法院、行政院、司法院后，加了中国特色的监察院和考试院。并将国民党执政划分为军政、训政、宪政三个阶段。

　　蒋介石掌权后，取的是五权分立的形式，用的却是专制独裁的实质。尽管1928年蒋介石就宣布结束军政时期，进入训政时期。但专制未变，独裁未改。直到蒋经国执掌台湾政权后，才逐步放松管制，推行政治体制改革。到上世纪八十年代末，才解除戒严令，开放党禁报禁。台湾由此跻身“亚洲四小龙”行列，逐步进入宪政时期，并最终较顺利地完成执政党的正常交替。

　　中共成立初期的权力结构状况

　　上世纪三四十年代，中国共产党在执掌瑞金、陕甘宁边区等区域政权时，注重权力的分解和制衡。不仅党内的决策、执行、监督三权有较明确的分解，而且党与政府的职责也有较合理的分工。因此，尽管条件艰苦，但民主充实，这不仅吸引了大量的进步青年，而且凝聚了众多民主人士。

　　1940年3月，中共中央发出了《关于抗日根据地的政权问题的指示》，提出在各抗日根据地政权中实行“三三制”原则，即“在人员分配上，应规定共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。并在陇东、绥德两个分区先行试点。

　　陕甘宁的乡代表、区议员、县议员、特区议员，均由选民直接选出。正是陕甘宁边区平等选举原则和直接选举方式，使国民党专制独裁昭然若揭，从而有利于我党争取小资产阶级、中等资产阶级、开明绅士，巩固抗日民族统一战线。

　　陕甘宁边区从1937年至1946年共进行了三次大的民主选举运动， 1937年5月至12月第一次选举运动，参加选民人数占总选民的70%以上； 1941年9月至12月第二次选举运动，参加的选民人数占选民总数的80%以上； 1945年3月至1946年3月第三次选举，参加的选民人数平均占选民总数的82. 5%，最高达96%。当时，就有外国人这样称赞陕甘宁边区的民主选举：“也许这是中国第一个地方，一个政府由普选产生。这次选举变成其后数百次战时选举的样板。”这或许是“延安精神”最核心的价值所在。

　　于是，全副武装的国民党军最终被赶出了大陆。失去大陆政权的蒋介石，在总结教训时，终于明白：战胜国民党的不是飞机和大炮，而是共产党的民主与廉洁！

　　新中国成立初期的政治民主

　　新中国的诞生，特别是在1956年党的“八大”及以前，我们党对照搬“议行监合一”的“苏联模式”，还是有所警觉的。对如何创新有中国特色的权力结构，是有所尝试的。

　　1956年党的“八大”，设立了党的最高决策机关——中央委员会，主席是毛泽东；设立了党的最高执行机关——中央书记处，总书记是邓小平；设立了党的最高监察机关——中央监察委员会，书记是董必武。

　　全体代表大会上，毛泽东致《开幕词》，刘少奇作《政治报告》，邓小平作《修改党章报告》，周恩来作《第二个五年计划报告》，除了这4个重要报告之外，在大会上发言的有68人，45人作了书面发言。发言人数之多，代表面之广，形式之活泼，充分体现了当时民主和探索的风气之盛。

　　甚至，毛泽东曾提出自己不再担任中央委员会主席。只是在大家的劝说下，勉强同意再当一段时间，一旦条件合适，就退居二线，担任中央委员会名誉主席。据悉，这是毛泽东同志为防止斯大林“权力过分集中”模式，打算及早退居二线的一种考虑。

　　十一届三中全会后的民主监督

　　十一届三中全会是中国开始改革开放的标志。十一届三中全会召开前夕，邓小平作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话。实际上成为十一届三中全会的主题报告。强调“解放思想是当前的一个重大政治问题”，指出“民主集中制的中心是民主”，要求实行“民主选举、民主管理(监督)”，主张“权力下放”，突出“民主是解放思想的重要条件。”并认为“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”还特别强调“为了保障人民民主，必须加强法制”，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”

　　据此，十一届三中全会关于政治体制改革的蓝图，突出了如何充分发扬民主的这个基点。

　　整个会议中，没有发生因为在大会上公开批评一位党的副主席而受到任何指责的事情。这表明这次会议的确做到了充分发扬民主。这次会议是党内高层一次久违了的、真正的民主会议，会议突破了原来的议题，开成了一个全局性的拨乱反正和开创新局面的会议。

　　十一届三中全会，随着中央纪委和地方各级纪委的重建，党内权力结构开始趋于合理，并开始由“同体监督”向“异体监督”转变。而这一转变的觉悟，也是在经历十年“文革”后才有所认识的。

　　1962年，党执政的第13年，身为中央书记处总书记的邓小平，在扩大的中央工作会议上很自信地指出，“对领导人最重要的监督来自党委会本身”。这是他关于党内监督的第一个“最重要”，是认识的第一阶段——由“党委会本身”(同体)来批评和监督。

　　18年后，党执政31年了。此时的邓小平通过自己“三落三起”的经历从台上台下不同角度的观察思索，长于战略思维的他，总结出一条对党的长远建设有着关键意义的结论性意见，提出“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。这是他关于党内监督的第二个“最重要”，是认识的升华阶段——由“专门的机构”(异体)来批评和监督，才可能做到“铁面无私”。

　　经过18年，邓小平对加强党内监督的认识升华了。强化党内的批评与监督，必须尽快从第一个“最重要”(同体监督)转变到第二个“最重要”(异体监督)。

　　为切实实现异体监督，在党内现有权力结构的改革中迈了三小步：第一步，纪委由过去只受同级党委领导，改为受同级党委和上级纪委双重领导；第二步，由双重领导，以同级党委领导为主，改为只提双重领导，不再强调同级党委领导为主；第三步，进入二十一世纪，在党中央的支持下，中央纪委开始对“条条”(即各部委)的派驻机构，有步骤地推行统一管理的垂直领导，即派驻纪检组不再受同级党组领导；同时，对“块块”(即各省区市)派出与其没有隶属关系的中央巡视组进行巡视。

　　于是，巡视组异体监督的效能很快得以发挥，目前的监督作用正逐步显现。权力过分集中的危害执掌政权74年的苏联共产党，由于长期对“用等级授职制来代替普选制是根本违背公社精神的”做法不思改革和改进，加之采用“权力过分集中”的“议行监合三为一”的权力结构，使其相当多的领导干部，特别是所谓的“一把手”，在相当长的执政时间里，手中的权力早已没有了负担的感觉，只剩乐趣的享受。

　　于是，严重脱离群众；于是，严重丧失民心；于是，被人民所必然唾弃！

　　今年是苏联解体、苏共亡党二十年祭。“苏东事件”，看似偶然，其实不然，偶然中更多地注定了幻化民主、虚化监督的绝对权力，这种权力将导致绝对腐败和绝对失败的内在必然！

　　“议行监合三为一”的权力结构，不仅是“苏联模式”的核心，也是国际共产主义运动遭遇严重挫折的主要症结。这种权力结构必然使一切分解制衡权力的尝试化为泡影；长期“用等级授职制来代替普选制”的任命干部方式，必然使“武大郎开店，比我高的莫来”的历史笑谈成为现实中的当然首选。

　　半个多世纪来，在这样的权力结构和这种任命干部的方式下，无论是苏联的权力、东欧的权力，还是其它采用这种权力结构和任命方式的国家和地区，权力想不“过分集中”都很难做到！

　　因为，权力是直接来自上一级的权力，权力也就必须服从上一级的权力，从而权力必然“过分集中”。

　　在当今中国，所谓“官本位”，即以“官”的大小来衡量价值的社会价值观，不仅死灰复燃，而且愈演愈烈。在两千多年封建社会的基础上，一些地区和单位不仅出现了由精神万能向拜金主义转变，而且出现由拜金主义向拜官主义转变！

　　一切以官的大小，评判其社会价值的高低。官大则身价高，官小则身价低。即使与官衔不相干的职业和行当，如寺庙、学校、医院、公园，也要比照“官”来定位各自的价值。

　　于是，出现了科级公园、处级和尚、厅级医院、部级院校……官本位，由此产生、成长、巩固并发展。

　　于是，“民为重，社稷次之，君为轻”的儒家学说最重要的民本思想，在我们一些党员领导干部那里，竟然成了“官为重，名利次之，民为轻”。

　　于是，有领导能如此狂妄地大声喝斥媒体记者“是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”

　　于是，有官员能如此理直气壮地训斥群众，“领导就得骑马坐轿，老百姓想要公平？臭不要脸！”

　　于是，一些领导干部，特别是“一把手”， 越来越成为所在地区、单位名副其实的“老板”、“寨主”、“大爷”。

　　给“权力”减负

　　解决“官本位”，单靠领导干部自身努力是远远不够的。因为环境比人强，形势比人强，制度更是比人强。

　　“官”的大小，之所以能定位社会价值大小，关键在于权由官所赋，而非由民所赋。不仅官大，能够赋予的权力也大；官小，能够给予的权力也小。而且，价随权集，钱随权集。

　　根治“官本位”，一是给“一把手”过分集中的权力减负，通过党务公开，特别是县委书记权力公开透明运行试点，逐步使县委书记不再成为大权独揽的高危岗位；二是给组织部的权力减负，通过公推公选，特别是扩大差额选举、直选、普选的试点，逐步减少“用等级授职制来代替普选制”的任命干部方式，以减少暗箱操作，增加干部选拔的公信力；三是给地方党委的权力减负，通过党代会常任制试点，改革党委“议行监合三为一”的权力结构，逐步使县、市、省委的权力得到科学分解、合理配置、制衡及时、运行有效，从而为党内分权、党政分工、党政分开奠定基础。

　　党的十一届三中全会以来，党一直在认真解决“权力过分集中”这个“总病根”的问题。十七大报告发表关于“生命论”和“权力结构”的重要论断，其目的，就是要努力发展党内民主，科学分解党的权力。制度建党，制度监督，制度反腐，其实质就是要通过制度建设，加强党的肌体，发展党和社会主义的生命。

　　(作者为中国纪检监察学院副院长)