驼铃演唱者吴增华:风险导向审计在外汇检查业务中的运用与思考

（中国人民银行海口中心支行，海南 海口 ５７０１０５）
摘要：风险导向审计在国外已经实行多年，但在我国尚处起步阶段。本文拟结合２００５年人民银行海口中心支行对外汇检查业务专项审计引入风险导向审计的实施情况，对风险导向审计方法的应用进行探讨。
关键词：内部审计；风险导向审计；外汇检查业务
中图分类号：Ｆ８３２．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－９０３１（２００６）０７－００６９－０４
风险导向审计是在常规审计的基础上发展起来的一种审计模式，在实践中以被审计单位的风险评估为基础，综合分析评价被审计单位业务的各种影响因素，并根据风险等级标准对风险进行量化，进而确定实施审计的范围及重点。在实务中，风险导向审计的实施过程，实际上就是风险控制过程，也是审计工作质量的控制过程。如果内审人员在审计过程能够将风险控制在可以接受的水平，也就意味着审计工作质量得到了保证。
目前，风险导向审计在人民银行内部审计中的运用刚处于起步阶段。为了完善人民银行内部审计方法，深入研究人民银行运用风险导向审计的操作途径，本文通过介绍中国人民银行海口中心支行在外汇检查业务专项审计中运用风向导向审计的实践，探讨风险导向审计的特点及存在问题，并提出我国人民银行有效运用风险导向审计模式的对策与措施。
一、风险导向审计在外汇检查业务专项审计中的运用
通过引入风险导向审计，内审人员加强对立案、调查取证、案件处理、处罚执行、罚没款管理和办案补助经费管理等业务环节的风险评估，将审计风险控制在可接受水平下。具体实施步骤如下：
（一）围绕审计目标，合理制定审计方案
科学、合理、操作性强的审计方案是审计质量的保证。而在研究制定方案之前，关键是要确定审计目标，因为审计目标的确定将为审计人员具体开展和实施审计“圈定”范围和要求。按照国际内部审计师协会２００１年度修订的《内部审计实务标准》，内部审计的目的是为机构增加价值并提高机构的运作效率。外汇检查业务审计的目的是通过对外汇检查业务风险点的检查和评估，提出改进外汇检查工作的合理化建议和防范措施。总之，在开始制定方案时，就要把握好审计目标。
试点项目中，审计人员以审计目标为开端，评估外汇检查业务各环节的风险点，分析外汇检查工作易产生的问题，通过风险的导向和严密的逻辑推理，一步一步地推导和落实审计的范围和重点，最终确定相关审计程序。简单的讲，即从问题到内容，再由内容决定方法。
（二）调查了解有关情况，确定可接受审计风险
现场审计前，为了整体把握外汇查处情况，审计组提请被审计部门准备好自查，并编制外汇检查情况统计表和调查问卷，分析影响外汇检查业务管理的各因素，合理确定外汇检查业务的固有风险，进行控制风险测试，初步确定可接受审计风险。
（三）识别被审计对象，确定履行职责的范围
审计对象，包括审计工作的对象或审计学的对象，通常指的是审计工作的对象。审计组认为，可以从两个层面将审计工作对象界定为审计工作的现象对象与审计工作的本质对象。前者即审计工作的处理对象；后者即审计的监督、签证对象。根据被审计对象的组织结构和具体分工，审计组认为，外汇检查业务审计的对象和内容主要包括以下几个方面：
１．外汇检查的主管机构，即国家外汇管理局省分局。主要审计以下内容：（１）审计其是否结合外汇检查工作的实际情况，根据上级局相关的规章制度及相关文件组织制定了《日常工作管理制度》等规章制度及《检查处理违反外汇管理行为办案操作规程》等业务操作规程。（２）审计其行使的审批职能是否合理合法，有无违规审批问题。如对办案补助使用的审批是否符合有关规定。
２．外汇检查的分管机构，即国家外汇管理局省分局国际收支处。审计的主要内容包括：（１）审计其是否严格按照《国家外汇管理局外汇检查工作报告制度》要求，对检查发现的重大外汇案件做到一案一报。（２）审计其是否依法对辖区涉及外汇收支活动的金融机构、企事业单位和个人执行外汇管理法规情况进行监督检查。（３）审计其是否查处、打击违反外汇管理法规行为及协助有关司法部门和行政执法部门调查处理涉及外汇的违法案件。
３．外汇检查的具体行使机构，即国家外汇管理局省分局国际收支处下设的管理检查科。审计的主要内容包括：（１）对其在依法行使检查职权过程中，是否保护当事人合法权益，是否依据外汇检查工作程序，有效履行职责情况进行检查。（２）审计其处理违反外汇管理行为的工作是否公正、证据是否确凿、合法。（３）审计其是否按规定对金融机构外汇领域的反洗钱工作进行指导和监督，是否按照规定做好外汇领域反洗钱各项日常工作。
（四）运用控制措施自我评价程序，强调内控责任主体
按照新的内控理论，内审人员不再是内部控制的唯一责任主体，被审计对象所有成员都对内部控制负有相应的责任，利用控制措施自我评价程序可以起到有效教育和帮助被审计对象明确并愿意承担其责任的作用。[１]在外汇执法方面的审计中，审计组运用流程图对检查处理违反外汇管理行为办案操作规程进行描述。在经过上述初步调查完成后，当有足够的信息对内部控制系统进行初步评价，审计组将完成的内部控制检查编制成内部控制矩阵。审计组制定的内部控制矩阵包括审计目标、初步调查结果、风险（严重性）、适当的控制方法和类型、内审人员的评价等。
审计组通过编制内部控制矩阵与被审计部门的业务人员交流和评价内控制度，促使被审计部门成员和审计组人员共同参与评价内部控制、评估风险，查找业务流程控制存在的风险点。这对提高业务人员对组织目标以及内部控制在实现这些目标中所起到的作用的认识，激发他们认真设计和执行控制程序起到了积极作用。
（五）确定内部审计重点，合理配置审计资源
外汇检查业务审计过程中，审计组借鉴外汇管理局的内控风险测评体系确定审计重点。[２]首先通过对内控风险点和风险等级的设定，以量化的指标对分局外汇执法内控风险予以判断和评价；其次通过对内部控制现场执行情况的检查，计算风险评分。计算公式如下：
风险评分＝风险系数ד否”数量
再根据计算出来的风险评分高低，确定风险点的级别和数量，进一步确定检查的重点内容。
二、风险导向审计在外汇检查业务专项审计中运用的特点
对外汇检查业务专项审计运用风险导向审计，审计组能较全面地发现在外汇检查管理的制度、流程、岗位、职责、系统、操作等方面存在的问题、缺失和风险隐患，整体评价外汇检查业务的风险，尤其是法律风险和操作风险。其特点在于：
（一）前移审计工作重心，加强审计计划工作
根据风险导向审计理论，审计工作应从分析风险入手，在全面了解被审计部门基本情况的基础上，充分关注该部门的特殊风险，确保内部审计能够发现业务流程中的重大违法违规问题及风险隐患。然而人民银行内审部门由于自身识别和评估内控风险的能力不强，大多比较轻计划、重实施。为了准确识别和评估被审计对象内控风险点，合理确定审计重点，审计组在试点工作开始前就将审计工作的重心前移，重视审计计划工作，花费相当精力了解被审计部门及其环境（包括内部控制）。如审计组通过收集审计项目有关的管理制度、规章和办法，运用流程图法、问卷调查法等审计方法，对内部控制的流程的正确程度和完善程度以及若干控制点进行测试。在对可能影响被审计业务的风险点进行测试和评估的基础上，审计组根据重要性和成本效益原则制定出全面而且符合实际的审计方案。
（二）改进风险导向审计流程，强调识别内控风险
对外汇检查业务的审计重点应突出风险性，即识别风险、评估风险是前提，检查风险、降低风险是实质。试点审计项目中，审计组着重以业务流程为对象相应地改进审计流程，对所抽取样本进行实质性测试。首先分析梳理外汇检查业务流程和管理流程，找出各类流程的风险点和控制措施。其次，检查业务过程和风险的控制措施是否遵循相关要求、得到明确规定并得以实施和保持。最后，结合统一的内控风险测评体系，评价控制措施是否有效、适宜，全面地定量测评内部控制的健全性和有效性以及风险识别、防范、监控能力。
（三）保持职业怀疑精神，强调执行审计程序到位
新国际舞弊审计准则（ＩＳＡ２４０）指出，职业怀疑是一种对审计证据的怀疑和批判评价的态度，要求审计师在风险评估、计划和实施程序、收集和评价证据、形成结论和意见等审计全过程都要保持职业怀疑精神。试点审计项目中，审计组在对被审计对象内控制度评价并确定重点审计内容之后，通过实质性程序获取充分适当证据，要求审计工作底稿要有更详细的记录等；对工作底稿保持三级复核制度，确保内审人员在实务中执行审计程序到位，以减少审计程序的随意性和盲目性；在审计过程中，对审计风险反而增加的情况，要求内审人员保持谨慎审计原则，增加实质性程序，控制审计风险在可接受的范围内。
三、风险导向审计在外汇检查业务专项审计运用中的问题
（一）法律、法规不够完善，对审计发现问题难定性
按照国家外汇管理局检查处理违反外汇管理行为办案程序第十五条规定，立案后如无正当理由，不得停止检查。但该规定对不得停止检查的形式没有说明，并对从立案到检查完毕后至处理之间未有具体时间限定，这对某些审计发现问题难以定性。如有些案件的停滞不前是因找不到违规当事人而无法执行。对此现象，因目前未有明确的处置办法和规定，处罚无法执行。而内审人员对这些案件只能进行描述，无法对案件的处理拖延情况进行定性。
（二）立案的政策条款不充分，深入审计有难度
目前，对外汇检查工作考评主要依据《国家外汇管理局外汇检查工作考评办法》。考评办法对结案率／收缴率标准有明确的规定，低于规定标准（９０％）将扣分。而外汇局对罚没款强制收缴没有足够的手段，只有委托法院执行。但由于种种原因，执行效果不佳。因此，被审计对象为了确保足额收取罚款，有可能利用现有立案政策条款不充分，而有选择地对违规当事人执行立案、处罚的情况，甚至出现对难收缴的企业干脆不做立案处理来规避风险。如可能出现某案件已经填写检查报告，至审计日未见处理，而得到的解释是此案件因未立案处理，故不需上报系统，并且检查时违规当事人也已消失。实务中，内审人员只能通过对该业务流程存在的风险点进行评估，判断被审计业务是否符合业务操作程序，而对可能存在此类情况深入审计取证有难度。
（三）固有风险评价计量标准尚未建立，风险的量化比较有难度
审计初期，当确定了期望审计风险后，可通过期望审计风险／固有风险×控制风险来确定计划检查风险。在外汇检查业务专项审计中，审计组主要通过区分外汇检查业务流程中的风险点，按风险等级和风险评分（风险评分＝风险系数ד否”数量）确定控制风险和审计重点；对外汇检查业务固有风险因素的确定主要是从控制环境方面进行考虑，如外汇检查业务信息的真实性、业务人员政策熟悉程度、外汇检查信息共享程度等方面。而对固有风险的评价计量只能主观确定。人行上海分行内审处课题组（２００４）曾提出固有风险的确定主要有风险因素分析法、特尔非法以及模糊综合评价法，并认为适合央行业务的是模糊综合评价法。[３]然而人民银行至今尚未建立固有风险评价计量标准，也无具体的实施规程。
（四）综合素质不高，增加了运用风险导向审计模式的难度
内审人员理论素养和业务能力等综合素质亟待提高。在风险导向审计过程中，如果内审人员对风险导向审计工作的内涵理解掌握不准，实施现场审计时就容易出现偏差，极易与常规审计相混淆，体现不出风险导向审计的特征；而业务人员的综合素质参差不齐，在共同查找主要风险点和控制薄弱环节等方面，往往缺乏主动性，这给开展控制措施自我评价程序带来不少困难。
四、推动风险导向审计模式在人民银行内部审计有效运用的建议
基于以上讨论，对以后人民银行内部审计如何运用风险导向审计模式，笔者认为，应当在建立内控评价计量标准库的同时，注重以下几点：
（一）以转变内审职能为重点，强化风险导向审计的理念
从人民银行内部审计的职能看，主要体现在监督职能上，是以查错纠弊、堵塞漏洞为目的，难以从全局的角度来分析问题和解决问题，难以从制度或根本上纠正审计发现的问题。为使风险导向审计顺利开展，首先内部审计的职能应从监督职能为主转为以评价服务职能为主，不能仅局限于查错防弊和保护资产，更重要的是要针对存在的各种风险提出有效的控制措施。明确内部审计职能，无疑会推动风险导向审计这一先进模式在人民银行内部审计领域的运作与实施。其次，建立积极的、正确的风险导向审计理念。风险导向审计理念主要是指在全面理解被审计部门风险的前提下，识别出固有审计风险，并进一步评价被审计对象对这些固有风险的控制措施，而被审计部门控制不足或无效部分则形成剩余风险，针对剩余风险，审计师又需要制定相应的策略和措施，从而将其降至可接受水平。[４]审计实务中。风险导向审计要求内审人员不仅对控制风险进行评价，而且要对产生审计风险的各个环节进行评价，并且要将风险导向审计与制度基础审计、账项基础审计结合起来运用。
（二）以编制审计方案为重点，强调审计内容体现风险导向
内部审计活动总的目标是“评价并帮助改进机构的风险管理、控制和治理系统”，具体审计活动要围绕更为具体的风险管理目标进行。因此，在研究制定方案之前，关键是要确定审计监督的目标。同样，风险导向审计不像其他审计模式那样过早地侧重于控制活动的环节，而是以审计部门的目标为起点，通过确认，衡量风险，确定其重要性，以确定如何控制管理风险。因此，在编制审计方案时，内审人员应着重以审计目标为起点，注意评估被审计对象的风险点，从分析被审计对象业务易产生的问题入手，通过风险的导向和严密的逻辑推理，一步一步的推导和落实审计的范围和重点，最终确定相关审计程序。
（三）以提高风险意识为重点，强化全行行员的综合素质
按照新的内控理论，内审人员不再是内部控制的唯一责任主体，被审计对象所有成员都对内部控制负有相应的责任，为了确保风险导向审计模式在人民银行的顺利开展，可以采取以下措施：一是提高内审人员专业素质，强化控制风险和指导管理的意识，准确掌握风险导向审计工作的内涵；二是实现辖区内审队伍的优化组合，改变内审部门单一财会型人员的结构；三是提高被审计单位人员的风险意识，以便能够主动与内审人员共同查找主要风险点和控制薄弱环节等方面，制定有效的业务风险点控制措施。
参考文献：
[１] 林朝华．ＣＳＡ：内部控制系统评价的新观念与新方法[Ｊ]．上海会计，２００３，（１）．
[２] 国家外汇管理总局管理检查司．内控风险测评体系的研究与运用[ＤＢ／ＯＬ]．ｈｔｔｐ：／／１００．１．３．８４／ＤｅｆａｕｌｔＩｎｆｏ．ａｓｐｘ﹖Ｃｏｌｎ＝３１２４＆ＩｎｆｏＩｄ＝１１６７４．
[３] 中国人民银行上海分行内审处课题组．运用风险导向审计，降低央行内部审计风险[Ｊ] ．上海金融，２００４，（１２）．
[４] 李爽．２１世纪审计理念的发展主题．《现代企业风险管理审计》序言[Ｍ]．北京：中国财政经济出版社，２００５．