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美国、韩国政府治理与预防腐败的主要做法及启示
来源于：《中国经贸导刊》2005年第22期   录入日期：2005-12-30   浏览：596次
最近，我们随驻国家发展改革委纪检组监察局组织的考察团赴美国、韩国进行政府治理与预防腐败研讨考察。美国、韩国廉政建设的有效做法和经验，给我们留下了深刻的印象和启示。
一、美国、韩国政府治理和预防腐败的主要做法及特点
(一)反腐败法制建设完备
美国具有完备的反腐败法律体系。经过长期的政府治理和法制建设，美国形成了一套较为成熟完备的防腐保廉法律体系，对预防和减少公职人员腐败行为发挥了重要作用。
一是关于公职人员行为准则的规定。美国《文官制度改革法》、《政府工作人员道德准则》等明确规定公职人员应奉公守法、廉洁自律，不得贪赃枉法、以权谋私、参加政治捐款等政治性金钱收受活动。二是关于财产申报的规定。《政府官员及雇员道德操行准则》、《道德改革法》、《廉政法》等系列法规规定了总统、副总统 、国会议员等政府高级官员须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务状况，包括收入、个人财产等，以后还须按月申报。三是关于公共资金使用与监督的规定。根据美国《预算和会计法》的规定 ，成立了直接向国会负责的审计总署，规定了审计总长的职权 、审计总署的机构设置及职责。四是关于行政监察的规定。《监察长法》是在联邦行政机关内部加强防腐肃贪措施的重要法律。五是关于保护举报人的规定。美国《举报人保护法》，鼓励和保护公民参与反腐败斗争。根据美国《文官制度改革法》设置特别律师办公室，加强对告发行政机关违法行为职员的保护。如果行政机关采取报复行为，特别律师可以责令行政机关采取矫正措施，必要时，可以对总统提出报告。六是关于有效打击腐败犯罪的规定。《有组织的勒索、贿赂和贪污法》扩大了联邦司法机关在惩治腐败官员上的管辖权，给予了执法机关使用包括窃听和电子监控等更为灵活的调查手段的权力，加大了对贪污受贿官员的处罚力度，成为美国最重要也最有效的反贪污贿赂法律。《美国法典·刑事法卷》的相关条款也规定了与公职人员职务犯罪有关的各种罪名和处罚。
韩国通过廉政立法预防腐败行为的发生和有效控制腐败行为。为有效打击和遏制腐败现象，2001年韩国制定了《腐败防止法》。该法将腐败行为定义为：公职人员滥用职权，违法为自己或他人谋取利益的行为。规定任何人发现腐败都可以举报，公职人员有举报腐败行为的义务；对举报人给予保护和奖励；公共机关、政党、企业、国民和公职人员都必须对改善制度防止腐败的各种政策提供积极合作。韩国政府还相继制定了《反洗钱法》、《公职人员道德法》、《政治资金法》、《国际经贸上对外国公务人员行贿禁止法》等法律法规。早在1993年，韩国政府还颁布了《关于金融实名及秘密保障的总统紧急财政经济令》，推出了储蓄实名制 ，主要目的是对政府官员的金融资产情况进行清查，从实际情况看，实行储蓄实名制度，对扫荡韩国多年积淀的腐败现象发挥了重要作用。
(二)制约机制多元化 、规范化
在美国，对政府官员的制约来自方方面面。一是正式的外部制约。主要来自政治行政官员、各级民选立法机构和法院。上级政治行政官员对各级政府官员的制约非常重要。美国新任总统当选后，直接由总统任命的高级政治行政官将近三千。总统就是通过这些官员来控制、制约其统领下的政府机构。立法机构也可以对行政部门实施制约，使之在用人得当与否，唯亲还是唯贤方面有所顾忌，国会对总统提名是否认可是其制约途径之一。法院也可以通过司法裁决，对政府的决定进行干预。二是正式的内部制约。主要来自听证会。美国的行政程序法规定，针对政府部门的某项决定，个人有权要求召开听证会。而且，听证会必须在有可能会由于政府某部门最终采取的行动受到伤害之前举行。三是非正式的外部制约。主要来自公众舆论、新闻媒介、学术界和选民。由于宪法保障的新闻自由，以及新闻自由法的相关规定，公众舆论、新闻媒介对政府部门及官员的监督已经成为制度。四是非正式的内部制约。主要来自职业标准，所谓职业标准就是指官员的道德行为准则。建立联邦政府的道德标准是美国反腐败的一个重要措施，其主要关注在于事先防范，而不是事后惩罚。美国国会制定的《政府道德法》是对政府及政府官员道德行为的法律制约。
(三)突出对重大权力的监督制约
美国政府重视并切实加强对行政权力特别是重大权力的监督和制约的主要措施：一是规定政府订货和公共工程实行公开采购，公开招标，防止权钱交易、权力寻租。二是严禁政府官员经商办企业，或在企业兼职领取报酬。三是避免利益冲突。任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与任何同自己有着财产利益的特别事项，违者，追究刑事责任。四是后就业限制。去职的政府官员在离职后一年内不得回原工作部门为他人从事游说活动。五是通过审计等手段，加强对政府公共资金支出与使用的监督审查。
(四)政务信息公开透明
美国政府率先在1966年制定了《情报自由法》，此后相继制定了《阳光下的政府法》、《联邦政府机构会议公开法》、《隐私权法》等一系列有关政务信息公开的法律法规。根据这些法律法规，政府必须及时、迅速地提供公众要求的信息，除法定免除公开的情形外，一切政府文件必须公开。公开是原则，不公开是例外，及时、迅速地获得政务信息是公民的法定权利。同时，对于政府管理的公共事务，政府掌握的相关信息，特别是一些重大的公共事务和涉及公众利益的特定信息，必须公开。此外，政府官员的收入、任职前后的财产申报、公务活动的开支等，也都属于政务信息公开的范围，而政府高级官员的财产申报单还可供新闻单位和公众查阅。政务信息公开的方式有：依法主动公开、应有关部门和公众的申请而公开等。公开的形式多样化，有政府部门公开发布、加载于政府网站、通过新闻媒体进行传播等，公民可以通过多种渠道获取官方文件或得到相关政务信息。
韩国是亚洲国家中较早施行政务信息公开的国家。韩国于1996年制定了《公共机关情报公开法》，1998年1月1日实施。该法对政务信息公开的宗旨、机关、原则、范围、例外情况以及权利保障等内容都作了详细的规定。
(五 )重视高新技术在反腐败领域的运用
充分利用现代信息技术，推行政务信息公开。在利用现代信息技术实行政务信息公开方面，美国作为信息技术最发达的国家，始终走在世界的前列，最突出的就是互联网的广泛运用和政府网站的普遍建立。在美国，电子政务已经成为政府行政行为的重要组成部分。韩国建立了政府采购信息公开系统 (GEPS体系)，2004年中央政府50％以上的政府采购是通过互联网进行的，汉城市政府于1999年率先将政府行政行为程序在网上公开。
建立反腐败信息系统和网站。美国政府道德办、美国国务院道德办都建有对外公开的网站，利用网络技术宣传政府的道德行为准则、解答公务人员廉政和道德方面的咨询。韩国腐败防止委员会于2003年建立了一个综合性的反腐败信息系统，公告委员会的反腐败行动，处理公众的投诉申请，提供法规、新闻等反腐败信息，进行反腐败宣传教育。该系统还建有内部网络系统，以在委员会工作人员之间进行信息共享，促进交流。为提高国际社会和外国人对韩国反腐败的关注，委员会还专门建立了英文网站。
鼓励和支持公众利用现代传输技术举报腐败行为。设立举报电子邮箱向社会公开，鼓励公众通过电子邮件互联网等传输方式举报腐败行为。据韩国腐败防止委员会的官员介绍，在他们收到的对各种腐败行为的举报中，46％通过电子邮件，25％通过互联网，而通过传统的信件、来访等形式举报的，仅占29％。
(六)研究建立反腐败指标体系
韩国政府十分重视反腐败指标体系的研究建立，这项工作从2002年腐败防止委员会成立即已开始。最早研究开发的是政府公共部门反腐败指标体系。经过几年的努力，初步形成了一套符合韩国情况的、具有客观性 、针对性和可操作性的反腐败指标体系。主要特点是：
一是重视客观的、科学的设定评价要素。二是重视公众的认识和评价三是重视客观分析评价结果，以及对结果的反馈和运用。
在考察中，我们也注意到，尽管美、韩两国重视廉政建设，廉政体制机制也相对健全完善，但也并不能从根本上消除腐败问题。从近几年披露的情况看，两国各种腐败现象仍时有发生，有的甚至相当惊人，也是在边治边犯，边犯边治的过程中，不断探索和完善。
二、启示与思考
(一)健全和完善反腐败法律体系。依法制腐是依法治国的重要组成部分，也是政府治理、建设法制国家的重要内容。当前，要尽快研究建立包括不能腐败的防范机制、不敢腐败的惩治机制、不需腐败的保障机制、不愿腐败的自律机制在内的完备的反腐败法律体系。通过法制建设，真正实现由“权力治腐”到“依法治腐”。要加快反腐败法制建设进程，要有宏观的、前瞻的立法思路和规划；要重视法律内容的针对性和可操作性，并根据形势的发展变化，不断补充和完善；要重视公务人员道德标准的建立，探索制定公务人员从政道德和行为操守方面的法律法规，用法律规范国家工作人员的从政行为。要重视反腐败政策和规定、地方法规规章与国家法律之间的统一和衔接，把党的反腐倡廉的政策和要求适时转化为国家的法律法规，并允许地方因地制宜制定有针对性的法规和规章。
(二)加强对权力运行的监督和制约。加强对权力运行的监督和制约，一要敢于监督、善于监督。二要突出监督重点。要针对薄弱环节，重点岗位，特别要加强对领导班子和领导干部的监督，加强对管钱、管物、管人和审批项目官员的监督，要创新机制、完善制度。三要注重监督实效。四要不断进行理论创新和工作创新，完善对权力运行有效监督的体制和机制，提升监督工作水平。
(三)深化廉洁从政和职业道德教育。防治腐败，教育是根本。要加强对公务人员的廉政教育，筑牢拒腐防变的思想道德和纪律防线。要将廉政教育纳入公务人员教育培训总体规划，使廉政教育成为公务人员岗前和日常教育培训之必须 。对进入政府部门的工作人员岗前都要进行廉政教育培，在职人员特别是领导干部也要接受定期培训。要坚持廉政教育常抓不懈，形式多样，注重实效。坚持正面教育，深化警示教育，定期开展专题教育，不断增强公务人员廉洁从政的自觉性。要加强职业道德和职业操守教育，培养公务人员诚实守信、廉洁奉公的从业理念和品德。要加强廉政文化建设，推进廉政教育和廉政文化进社区、进学校 、进家庭，在全社会营造深入人心的“廉政”意识和“廉洁”文化。
(四)推进政务信息公开透明。要进一步促进我国的政务信息公开，要切实贯彻“公开是原则、不公开是例外”的原则，凡是与国民经济、社会管理和公共服务相关的政务信息都要公开，自觉接受社会监督，杜绝暗箱操作。要研究制定《政务信息公开法》，明确信息公开是政府的法定义务，对于政府部门违反公开义务的，要承担相应的法律责任。要改革现行保密制度，对《保密法》进行修改完善，科学界定公开与保密的界限。要大力发展电子政务，加强政府网站的建设与管理，重视利用互联网推进政务信息公开。要将政府官员的收入、任职前后的财产申报、公务活动的开支等，逐渐纳入政务信息公开的范围，以便公民更好的监督。
(五 )将高新技术手段用于反腐败工作。一是运用信息和网络技术，强化行政监管。二是加强纪检监察信息网络建设，建立廉政信息网，将反腐败法律法规、动态信息及时加载上网，以便公众了解和查询。三是利用互联网建立有效持久的教育基地。四是利用现代传输技术举报腐败行为。五是运用高新技术查处腐败行为。运用“电子眼、电子耳”等技术装备 ，调查腐败行为，提高办案效率。
(六)重视反腐败指标体系的研究和运用。应重视并加强我国反腐败指标体系的研究和运用，为深入分析新形势下我国腐败现象的特点、成因及变化趋势，客观了解和把握腐败状况为反腐败工作提供数据基础和客观依据。(作者：李德崑，金春田，刘玮英  国家发展改革委监察局)