空之探险队增加pp:邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与

2011-07-15  来源：中国行政管理

［摘要］在公益性项目建设与运营中所出现的邻避效应，是追求公共利益最大化和政策成本最小化的政府在民主行政的条件下不可回避的决策困境。本文分析了邻避效应的经济性补偿和社会心理性补偿的关系，根据集体行动理论和邻避效应的特征，提出审慎运用公民参与来实现公益性项目外部效应的内部化。在中国国情条件下，公民参与的制度选择倾向采取法团主义的模式，文章结合上海市实践进行了实证分析。
    　　［关键词］邻避效应；补偿机制；公民参与
    　　邻避效应（Not-In-My-Back-Yard）指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果，而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。对邻避效应的认识、引导和克服，是各国现代化过程中公共政策决策面临的一般性挑战。在我国高速的城市化发展过程中，一方面居民对具有公益性的城市公用事业和市政基础设施的需求激增；另一方面公民的权利意识强化，信息传播渠道增加，对邻避设施的集体抵制行为越发容易形成。在垃圾处理设施、机场、电网、化工设施、公共卫生中心等的建设上，已经频发因不满政府的补偿方案而出现的集体性维权行为。
    　　从公共政策的角度，邻避效应通过产生利益受损人而促使其以反对者的姿态进入到公共决策及执行的过程中。在利益相关人的信息不足、信任缺失和权利缺乏保护等主观因素作用下，这种利益损失往往导致对抗性行为，易于使得政策过程走入到不合作博弈的死胡同。从本质上看，克服邻避效应的关键是对利益受损人进行合理的补偿；而从策略上看，如何进行参与式的公共政策设计，使得邻避设施的利益相关人能够成为决策与执行过程的“内部人”，从而在较大程度上实现负外部效应的内部化，是达成行之有效的补偿方案的重要基础。
    　　本文将从应对邻避效应的补偿机制和公民参与角度出发，分析如何在二者之间形成合力。本文的探讨对象是公益性项目，不包含商业性与工业性项目。
     一、邻避效应下的补偿与公民参与
    　　传统经济学解决邻避效应的关键是通过政府干预，对造成负外部性的企业征税、施加监管或促其承担社会责任，或由其与利益相关人自由谈判，实现外部性的内在化。这些针对营利企业的措施对于本文所探讨的公益性公共设施，其适用性是有限的。第一，实施公益性项目绝大多数属于政府行为，资金来源于政府财政；即使由私人投资，也往往存在政府补贴。因此无法完全适用基于市场失灵的传统经济与管制手段。第二，公益性项目的受益人主要体现为服务消费者而非服务运营单位，受益群体分散，与服务运营单位未必存在直接经济交换关系，受益程度难以衡量。第三，邻避效应主要体现为大范围公共利益与小范围公共利益的冲突，即项目的必要性体现在其创造的整体社会福利功效上，但是其直接或潜在的污染性、危险性、损害性、以及带给居民的主观上不舒适或忌讳的情绪，却主要由设施所在地或附近的居民承担。
    　　由于公益性项目的发起与实施单位主要是政府本身，解决公益性项目的邻避效应，关键是由政府采取适当的补偿措施。传统的补偿理论倾向于强调物质性补偿，即根据居民经济条件受影响的程度，相应安排补偿方案。从一般实践看，在居民获得满意的经济性补偿情况下，邻避效应的发生概率和危害程度通常都是可控的。但是政府财政能力的有限、各项规章制度的限制、在计算居民损失上的不科学以及其他因素，往往使得补偿力度与居民期望之间存在较大差距。在补偿原则不清楚、补偿对象难以界定、补偿方式难以有效执行、同时资金来源有限情况下，各国政府都面临如何构建真正行之有效的公益性项目补偿机制的棘手问题。
    　　更进一步看，在导致邻避效应的因素中，除了经济性成本与损失外，心理与认知的因素也在直接发挥作用，使得政府有必要重视对邻避效应的社会心理补偿。Kraft 和Clary提出了导致邻避效应的5方面心理与认知因素。［1］
    　　（1）不信任政府和项目发起人。当存在对政府的一般性信任缺失，或者受影响社区在与政府的交往经验中存在失败或负面的经历时，则在决策过程缺乏透明度的情况下，居民易于产生不安全感与不公平感。一旦政府的经济性补偿方案明显不公，极易导致过度的自我保护行为。
    　　（2）知识与信息欠缺。当利益相关人缺乏对公益性邻避设施的近期与远期后果的充分了解时，容易接受一些不准确或错误的概念，在主观上缩小邻避设施的正面效应，夸大其负面后果。
    　　（3）对问题、风险和成本的狭隘和局部的观点。 “只要不建在我的后院就行”，“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”，这些都是在缺乏社会责任感时可能出现的狭隘观点。在基层社会政治中，这些观点易于获得群众支持，并可能被一些基层政治人物所操纵。
    　　（4）对邻避设施的情绪化评价。一方面邻避设施的选址和补偿决策等，往往会被社区认为是强加的，导致情绪化反应；另一方面对抗性情绪和行为会加剧社区对设施的可能威胁的主观预期，形成恶性循环。
    　　（5）一般的和特别的风险规避倾向。对具有风险规避倾向的居民，更倾向于注意到邻避设施带来的负面效应。
    　　以上因素越强烈，则居民的邻避意识越强，对经济性补偿方案的各方面要求也就会越高。经济性补偿和社会心理性补偿之间的互动关系，在我国社会发展过程中正在逐渐显现。对相关问题的处置不当，除了可能延误建设进程、加大建设成本外，还可能引发社会政治问题、带来社会的不稳定因素。
    　　由于邻避效应经常是在决策过程中缺乏利益相关人的参与所造成的，参与式决策提供了一个备选的解决方案。在上世纪60和70年代以来，行政过程中的公民参与已逐渐成为公共决策中的重要考量，公开议事、参与式预算、听证会等成为得到较多运用的公民参与方式。倡导者认为公民参与可以创造直接民主，提高官僚机构对公共意见的回应性，促进冲突解决，增加行政决定的合法性，并且提高政策执行成功的可能性。［2］批评者则怀疑，面对日益复杂的公共行政环境和公共事务，公众是否具备足够的专业能力进行参与，或者通过参与能够达成比原有体制更好的解决方案。此外，已有的参与制度、程序和方法常常不足以确保参与者的代表性和问责性。［3］愤世嫉俗者则倾向于将此理解为一种官僚机构出于自我保护的作秀，而成功的案例也一般局限在情况简单、利益冲突少和涉及面小的事务上。
    　　相对来说，运用公民参与解决邻避效应存在更多困难。从集体行动的逻辑看，由于邻避设施的受益人群数量巨大和分布松散，邻避设施的相关决策与其个体福利的变化缺乏直接联系，同时影响非常有限，则其参与意愿较低，存在明显的搭便车动机。而受到邻避设施负面影响的人，往往人数有限、居住集中、社会联系较为紧密，同时其受损直接和深刻，则参与动机强烈、行动方向明确。［4］因此官员普遍担心，在存在邻避效应情况下，公民参与的主体将是利益受损人。倡导公民参与只会进一步加剧邻避效应，导致持久的反对和政治僵局。在社会现实中，虽然邻避效应的确在一定程度上起到积极作用，有助于纠正行政和技术精英的决策失误或不良偏好，维护公民的合法权利；但是由于邻避效应而拖延甚至取消对经济社会发展具有必要性的公益性项目的案例也比比皆是。一些政策反对者的自私动机和不理性行为方式，给社会造成了巨大的成本。这使得公民参与必须通过制度设计解决其整体代表性的问题。
    　　以上分析表明，为减少邻避效应，在公益性项目的设计和补偿方案制定过程中，采取适当的公民参与，是民主行政与科学行政的发展方向，有助于将外部效应内部化。但是由于邻避设施的物品特殊性，倡导公民参与会存在将过度的和偏狭的抗争性集体行为制度化的风险。有效的制度设计是克服邻避效应的关键。
     二、我国克服邻避效应的制度选择
    　　迄今为止，我国推进公益性项目建设主要依靠政府行政手段。政府行政手段具有动员能力强、决策效率高、能够集中力量办大事的优点。但随着经济发展，私人财产日益增长，同时人们的环保意识、健康意识和权益保护意识不断得到来自法律和政策的支持，单纯依靠政府行政手段推进公益性项目建设已变得越来越困难。此外，过去在经济水平较低情况下，邻避设施的规模通常较小，影响范围也比较有效，较易按照分散化的方式由各地方和基层政府承担，形成各自分担的局面，使得邻避效应并不明显。在经济持续发展情况下，服务需求量迅速上涨，有害物质及其影响增加，对相关设施的经济技术监管加强，进入门槛提高，则邻避设施出现规模化和集中化发展的趋势，其外部负效应也出现再分配和集中化的趋势，使邻避效应日益突出。
    　　与此同时，在经历了改革开放以来六次主要的行政改革后，公共行政的民主化、科学化和规范化程度有所提高。服务政府、责任政府、法治政府等改革理念得到广泛的接受和进一步落实。公民在公共行政过程中的地位、角色和作用正出现一个不断借鉴、学习和调整的过程，公民的知情权、参与权和监督权也在不断得到认可和实践。目前决策过程中公民的作用，存在观察、咨询、意见表达和决策等方式，在部分领域有较大进展，比如在公用事业定价上普遍使用的听证会实践。直接民主在公共项目的决策上也已经试验性开展，比如浙江省温岭市开展了参与式预算审查。相对来看，目前的公民参与局限在冲突性较低的以分配而非再分配为特征的领域，参与的效果也还面临多方质疑。如何在解决我国的邻避效应上引入公民参与、形成得到各方认可的补偿方案，面临着诸多挑战。
    　　从制度选择角度看，对我国邻避设施建设中的公民参与，存在一个基本的制度设计问题。当前我国正处于社会主义初级阶段，公民政策参与尚处在摸索期，在涉及较强冲突性的邻避设施建设中，公民参与尚不具备将公益性设施的一般性福利和受影响社区的局部性福利相平衡的能力。这决定公民参与的两个特征，首先，公民参与的框架要更多体现法团主义模式下以集中协调为特征的平衡，而非在多元主义模式下任由各利益相关人依规则相互竞争。［5］公民参与必须在代表公益的政府的审慎安排下有序进入，其议程设计要考虑到邻避效应下公民参与的不足与缺陷。第二，公民参与的直接任务，是实现对邻避效应的社会心理性补偿，并以此推动经济性补偿方案。因此关键的工作措施是增加对政府的信任、减少彼此的信息不对称、倡导对项目的全局意义的认知、促进理性化的问题解决方式等。
     三、解决邻避效应的制度设计：上海的案例
    　　上海是经济较发达和社会成熟度较高的城市，邻避效应比较突出，对新型的政策干预提出了迫切需求。笔者对上海市若干具有一定代表性的市级公益性项目进行了深入调研。这些项目主要包括宝山区的蕰藻浜生活垃圾转运码头和宝兴殡仪馆火化设施、浦东新区的老港生活垃圾填埋场和白龙港污水处理厂、嘉定区的固体废物处置中心和江桥垃圾焚烧厂、金山区的市公共卫生中心、奉贤区的特高压输电通道。其中的4个垃圾处理项目的情况见表1。这些项目具有国内邻避设施的一些常见特点，比如，设施的整体福利性与局部负效应之间存在较大反差、大量动迁过程中的政策不合理与保障水平较低、对环境污染控制的配套投入不足、收费标准偏低造成企业可持续运营较困难等。以浦东新区的老港生活垃圾填埋场为例，由于填埋场一、二、三期工程建设时间较早，受技术水平、国家标准、工艺方式、作业条件和资金投入的限制，深基坑未采取必要的防渗措施，垃圾填埋后的分层压实、日覆盖、中间覆盖和终场覆盖等工艺规范都难以严格落实，再加上近二十年的超负荷运行和垃圾腐化发酵，对周边一公里范围内的生态环境、群众生产生活等造成较严重影响。
    　　从对项目调研的情况看，“谁影响谁补偿、谁受益谁补偿”的补偿原则很难得到有效实施。这主要是因为：第一，补偿的平衡性很难达成。比如在存在多个市级项目的情况下，补偿很难以单一项目来实现，理论上需要对所有跨区项目进行通盘估算，则由此涉及到众多的相互交叉的平衡事项，存在大量的个别情况、历史情况与制度纠缠，形成所谓的“邪恶问题”或“无解问题”,无法得到清晰和易行的实施方案。第二，缺乏对邻避设施所在区所承受的福利损失的可靠测量；而即使测量问题得到解决，目前也缺乏权威部门和相应决策与财政机制能够完成区域统筹和平衡。第三，现有的技术标准和上位法律法规给补偿操作方案设置了障碍。比如，根据国家标准，500Kv架空线路两侧边导线外5米内为动迁范围，同时线路两侧30米范围内不得新建建筑；从而对于列入规划控制范围但不属于动迁范围的利害关系方，其发展权利受到了制约，却得不到任何补偿。第四，当前公益性项目的规划布局理念和投资概算方式缺乏对邻避效应的充分考虑。目前尚未采取包含负效应成本在内的全成本投资概算，项目建设和运营阶段的污染防治成本、社会稳定成本以及各种补偿成本等无法纳入投资概算。
    　　公民参与只是政策参与的一部分，即邻避效应的利益相关主体不仅包含通常意义上的居民，还包括被动迁的企业、公益性项目的运营主体、公益性项目所在的区县和街镇，以及代表上海市整体利益的市政府。在这样一个参与格局中，分散的受益方，包括非项目所在地的企业、居民和各级政府，并没有进入到政策过程中，而是由市政府集中代表了。针对这些不同的利益相关主体，其参与和补偿的方式也有其特殊性；由于关注的层面和事项有别，其政策过程的进入口是不一样的。即这些利益相关主体并不必然要同时出现在一个参与过程中，而由代表整体利益的市政府进行总协调和平衡。表2是根据对这4个垃圾处置项目的调研，结合目前的一些实践探索，提出的相关补偿思路的初步设想。在具体涉及居民的补偿方案上，上海市在制度建设方面已经取得一定进展。2009年出台的《上海市重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法》，要求在公益性项目实施过程中，对可能的群体性社会矛盾风险及其防范、化解和处置加强分析和评估，制定相应的补偿方案。当前的政策视角仍较多关注对政治风险的防范和化解；但在法治环境不断完善情况下，对法律风险的防范也要逐渐引起高度重视。
     四、结论与建议
    　　在多中心治理成为公共管理的一面旗帜的今天，邻避效应已成为公共管理中需要特别应对的一个挑战。由于邻避效应问题的特殊性，在实施公民参与和直接民主的过程中，缺乏形成平衡决策的技术条件，则在形成合理的经济性与社会心理性补偿方案过程中，一般性公共利益的代表方不仅需要能够在立场上认可邻避设施的受损方，而且还需要具备在资金、政策和行动上协调进入政策过程各方的能力。有效的制度建设对避免邻避效应的扩大和激化至关重要。具体到公益性项目的规划、选址、环评、建设和运营过程中，政府相关部门应充分尊重民众的环境知情权、参与权和监督权，努力将政府信息公开、民意调查、召开听证会等方式制度化、规范化、程序化、法治化。在公益性项目补偿机制建立过程中，对于补偿方式和补偿标准等问题应充分听取区县、街镇、企业和居民的意见，不断增强公益性项目补偿的科学性、民主性和透明度，逐步实现从“公众参与”到“共同决策”的转变，推动公民参与和补偿机制的不断完善。