沥青路面车辙改善:上海市民食品安全法制保障问题研究报告(食用农产品部分)

    ●保证食用农产品安全，实现从“农田到餐桌”的全过程管理，建立从源头治理到最终消费的监控体系，对于保证食品安全十分重要

    ●发达国家对食用农产品安全十分重视，并建立了一整套的法律保障体制和体系，主要包括食用农产品安全管理体制、法律法规与标准体系、检测检验体系、认证体系、技术支撑体系和信息服务体系

    ●建议成立食品安全委员会；完善食用农产品安全法律法规和标准体系；实施食用农产品规范化生产；强化食用农产品安全检测；完善食用农产品产地环境监测网络；加强执法队伍建设；建立“行政补偿”机制；建立食用农产品监管责任制

    组长：达庆东

    副组长：陈刚

    成员：郭红卫 曹文妹 薛琨 安益民

    董茂云 葛燕萍 吴遄 吕萍

    执笔：达庆东

    一、食品和食品安全

    （一）食品

    食品，是指各种供人食用或者饮用的成品和原料，以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品（《中华人民共和国食品卫生法》）。

    食品具有：营养功能，可以提供人体所需的各种营养素；感官功能，可以满足人们不同的要求；生理调节功能。所以，食品是人类赖以生存、繁衍、维持健康的基本条件，人们每天必须摄取一定数量的食物来维持自己的生命与健康，保证身体的正常生长、发育和从事各项活动。但是，食品受到污染，就会对食用者的健康产生严重威胁。因此，食品安全问题受到人们的普遍关切。

    （二）食品安全的内涵及其演变

    食品安全的概念，是1974年联合国粮农组织（FAO）在罗马召开的世界粮食大会上正式提出的。FAO在本次大会上提出的《世界粮食安全国际协定》认为，食品安全指的是人类一种基本生存权利，应当“保证任何人在任何地方都能得到为了生存与健康所需要的足够食品”。WHO在《全球食品安全战略草案》中也指出，“食用安全的食品可增进健康，同时也是一个基本的人权问题。安全食品有益于身体健康和生产力，并能为促进社会发展和缓解贫困提供一个有效的平台。”

    1984年WHO在《食品安全在卫生和发展中的作用》的文件中，曾将“食品安全”与“食品卫生”作为同义语，定义为：“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”。1992年，国际营养大会将食品安全定义为“在任何时候人人都可以获得安全营养的食品来维持健康功能的生活”。在食品安全的定义中增加了“安全”和“营养”的限定语。1996年WHO在《加强国家级食品安全性计划指南》中将食品安全解释为“对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者受害的一种担保”。国际食品卫生法典《食品卫生通则》〔CAC/RCP1―1969，Rev．3（1997）〕对食品安全的定义是“当根据食品的用途进行烹调或食用时，食品不会对消费者带来损害的保证”。

    上述食品安全的定义和演变说明，食品安全意味着两层含义：一是食品数量安全，即要有充足的食品供应，保证居民食品消费需求的能力，强调人类的基本生存权利；二是食品质量安全，即食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性毒害或感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患，强调食品本身对消费者的安全性。

    食品安全是一个相对动态的概念。随着时间的推移和科学技术水平的提高，对食品安全性的认识可能会发生变化。同时必须认识到，食品中的化学成分，无论是天然的、还是添加的，不仅无法证明其是绝对安全的，而且也不可能达到绝对安全的目标。因此对于食品的安全性，有学者如美国Jones曾建议将其分为绝对安全性和相对安全性两种不同的概念。绝对安全性是指不会因为食用某一食品而发生危及健康或造成伤害，即食品绝对没有风险。相对安全性是指一种食品或成分在合理食用方式和正常食量情况下不会导致对健康的损害。实际上食品绝对安全性或称之为零风险是很难达到的，因为任何食品或食品成分，尽管对人体有益或其毒性很低，但如果食用过量或食法不当，都可能危及健康，造成伤害；另一方面，某些食品的安全性又因人而异。所以，食品安全不仅取决于食品本身，取决于食品制作以及食用方式是否合理，还取决于食用者的内在因素。

    我们在研究食品安全的含义时，会很自然地涉及食品卫生的概念。食品卫生与食品安全是两个既有联系又有区别的概念。1996年WHO在《加强国家级食品安全性计划指南》中开始将食品安全和食品卫生作为两个概念不同的用语加以区别。食品卫生被解释成“为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。国际食品卫生法典《食品卫生通则》也将食品卫生定义为“在食物链的所有环节保证食品的安全性和适宜性所必具的一切条件和措施”。上述两个定义其意思表示是一致的。所谓适合性、适宜性，是指根据食品的用途，食品可以被人们接受的保证。因此，食品卫生就是要保证食品安全，即食物中不含有毒、有害物质，要保证食品始终在清洁的环境中，由身体健康的食品从业人员生产、加工、储存和销售，减少其在食物链各个阶段所受到的污染，无掺假、伪造，保证食品应有的营养价值和色、香、味等感官性状，符合食品的安全卫生要求。

    （三）食品安全与健康、经济发展和社会稳定

    食品是人类赖以生存和发展的物质基础，而食品安全问题不仅关系到人体健康，而且关系到经济发展与社会的稳定。尤其是我国作为WTO的新成员，与世界各国间的贸易往来日益增加，食品安全已经超越国界，世界某一地区的食品问题很可能波及全球，从而对我国的食品安全带来影响 。

    1、全球食品安全形势不容乐观

    食品安全与人类健康密切相关，现在世界上平均每年就有210万人死于痢疾和其他与食品安全有关的疾病。近年来，食品安全重大事件时有发生，不仅对消费者的健康形成威胁，而且造成经济上的重大损失，直接影响着国家和地区发展，已经成为全球性的问题，引起各国政府的高度重视。一是食源性疾病不断上升，成为一个不断扩大的公共卫生问题；二是恶性食品污染事件连连发生；三是食品生产和加工新技术与新工艺带来新的危害。如发生在日本、欧洲、美国的大肠杆菌O157：H7引起近万人食物中毒；二恶英、农药和兽药残留污染对人体健康造成的长期和严重的潜在性危害等。同时，食品安全问题也会造成巨大的经济损失和社会影响。如美国每年约有7200万人（占总人口的30%左右）发生食源性疾病，造成3.25万人住院和5000人死亡，3500亿美元的损失；比利时的二恶英污染事件使执政长达40年之久的社会党政府内阁垮台。

    2、我国食品安全问题不容忽视

    随着我国经济和社会的持续高速发展，在基本解决食品供应问题的同时，食品安全问题越来越引起全社会的关注。一是致病性微生物引起的食源性疾病问题十分突出；二是农业种植、养殖业的源头污染对食品安全的威胁严重；三是新技术、新工艺、新资源（如转基因食品、酶制剂和新的食品包装材料）应用给食品安全带来新的挑战；四是我国食品生产经营企业规模化、集约化程度不高，自身管理水平仍然偏低；五是防范犯罪分子利用食品犯罪活动或恐怖活动的重要性越来越突出；六是食品安全监督管理的条件、手段和经费还不能完全适应实际工作的需要等。据卫生部统计，我国近年来由致病性微生物引起的食物中毒呈上升趋势。

    但是，根据WHO估计，发达国家食源性疾病的漏报率在90%以上，而发展中国家则为95%以上。以此推论，上表中所列的食物中毒数据仅为我国实际发生的食源性疾病的很小一部分。

    （四）食用农产品安全

    食用农产品，是指种植、养殖而形成的，未经加工或者经初级加工的，可供人类食用的产品，包括蔬菜、瓜果、牛奶、畜禽及其产品和水产品等。保证食用农产品安全，实现从“农田到餐桌”的全过程管理，建立从源头治理到最终消费的监控体系，对于保证食品安全十分重要。农产品作为食品或食品原料，来源于植物、畜禽和水生动物，受各种污染的机会很多，一是其污染的方式、来源及途径是多方面的，主要包括环境污染和农用化学品污染；二是在其生产（种植、养殖）、加工、运输、贮藏、销售等环节上都会受到污染，特别是生产和流通环节，从而造成食用农产品的不安全。

    1、环境污染与食用农产品安全

    环境污染是指人类活动所引起的环境质量下降而对人类及其他生物的正常生存和发展产生不良影响。当物理、化学和生物因素进入大气、水体、土壤环境，其数量、浓度和持续时间超过了环境的自净能力，以致破坏了生态平衡，这就造成了环境污染。环境污染造成的食用农产品安全问题，主要是针对动植物生长过程中，由于呼吸、吸收（或摄入）、饮水而使环境污染物进入并积累在动、植物中，而影响食用农产品的安全性。如工业“三废”、城市污水和垃圾未处理，就用于农田灌溉和施肥，对食用农产品的安全带来极大影响。

    2、农用化学品污染与食用农产品安全

    农用化学品污染是指农业投入品，如化肥、农药、兽药的不当使用而严重影响食用农产品安全。化肥、农药、兽药和生长调节剂的使用，可促进食用农产品的生产，在农业持续高速发展中起到重要作用。但在食用农产品生产中的不当使用，导致这些化学药品在产品中形成不安全的残留水平，必然对人体健康造成危害。

    我国是世界上化肥、农药使用量最大的国家。氮肥（纯氮）年使用量2500多万吨，农药超过130万吨，两者单位面积用量分别为世界平均水平的3倍和2倍。我国与欧美国家相比，农药生产使用存在较大差距。我国使用的农药仍以杀虫剂为主，占总用量的68%，其中有机磷杀虫剂占整个杀虫剂用量的70%以上；杀菌剂和除草剂占总用量的18.7%和12.5%，从而使蔬菜、粮食中农药残留超标。据农业部2000年底对我国14个经济发达的省会城市2110个样品检测，蔬菜中农药、重金属和亚硝酸盐分别超标31.1%、23.5%和12.1%，其中尤以有机磷农药残留最为突出。兽药(包括药物添加剂) 的不正确地使用，如用药剂量、给药途径、用药部位等不符合用药规则；滥用兽药，如不遵守休药期，在休药期结束前屠宰动物；使用未经批准的药物，无疑会导致动物体内药物的滞留或蓄积，并以残留方式进入人体及生态系统，对人类和环境会造成慢性、远期和累积的危害，如致癌、体内蓄积、免疫抑制、致敏和诱导耐药菌株。我国每年上报的食物中毒死亡者中有相当一部分是由于使用了国家明令禁止生产和使用的甲胺磷、双氟磷、毒鼠强和克伦特罗（“瘦肉精”）等农药、兽药残留引起的。

    二、国外食用农产品安全法制保障体系

    （一）国外食用农产品质量安全法制保障概述

    2000年WHO第53届世界卫生大会首次通过了有关加强食品安全的决议，制定了全球食品安全战略，将食品安全列为WHO的工作重点和最优先解决的领域,并要求成员国制定相应的行动计划，最大程度地减少食源性疾病对公众健康的威胁。

    美国及欧盟主要成员国，以及日本、加拿大、澳大利亚等国在农产品安全法制保障方面，积累了丰富的经验。根据中国-欧洲联盟农业技术中心的资料，国外对食用农产品安全建立了一整套的法律保障体制和体系，主要包括食用农产品安全管理体制、法律法规与标准体系、检测检验体系、认证体系、技术支撑体系和信息服务体系。

    1、食用农产品安全管理体制

    主要发达国家对食用农产品安全管理的具体情况不尽相同，但一般都有较为明确的管理主体及其分工，注重农业行政主管部门的主导作用，实施“从农田到餐桌”的全过程管理。例如加拿大的农产品（食品）质量安全管理，主要由农业部及其所属的食品检验局（CFIA）来实施。CFIA是1997年根据《加拿大食品检验局法》，将原来分属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部的有关业务剥离重组后成立的，由农业部部长负责管理并指导其日常工作。CFIA统一负责农产品安全卫生标准，农产品进出口检疫检验，农产品标签标识，肥料质量标准，农药、兽药安全及使用标准，农产品生产、加工、运输标准的监督。英国于2000年成立食品标准局，负责制定食品安全法规、标准和实施从农田到餐桌全过程管理。法国不仅成立了食品安全局，还成立了专门的食品安全快速预警系统。

    2、食用农产品质量安全法律法规与标准体系

    美国及欧盟主要成员国，以及日本、加拿大等发达国家在农产品安全管理方面制定有比较完善的法律法规，为农产品安全标准的制定、产品检测检验、质量认证、信息服务等工作建立了统一的规范。同时,为了提高农产品质量，许多发达国家制定了一系列详细的农产品质量标准。这些标准目的明确，配套性和系统性强。标准体系由强制性标准和非强制性标准两类构成。强制性标准为政府的法律、法规所采用，具有强制性，必须严格遵守。非强制性标准由政府委托标准制定机构或由行业协会制定和管理，由社会自愿采用。如美国的农产品标准有三个层次：一是国家标准，由联邦农业部、卫生部和环境保护署等政府机构，以及经联邦政府授权的特定机构制定。二是行业标准，由民间团体如美国饲料工业协会等制定。行业标准是美国标准的主体，具有很大的权威性，在国际上也被广泛采用。三是企业操作规范，由农场主或公司制定。

    3、食用农产品质量安全检验检测体系

    发达国家极为重视产品质量安全检验检测体系的建设,并通过这一体系对农产品的质量安全实施监督管理。如欧盟各国根据欧盟和本国法律法规，依靠农业主管部门，按行政区划和农产品品种类型设立全国性、综合性和专业性检测机构来实施执法监督检验。法国建有完善的检测管理和定期预报体系，每年定时、定点取样分析，进行综合评价。

    4、食用农产品质量安全认证体系

    发达国家非常重视对最终产品的质量安全认证。如日本根据农业标准制度有专门的认证体系负责推广和促进自愿认证的JAS标志制度。经过有资格的审核员和指定的认证机构审查，获得JAS认证标志的产品在市场上比较容易占据竞争优势。在法国，农业部长和负责消费事务的部长共同批准成立一个管理产品标签与合格证书的机构，由这一机构按照《农业指导法》负责对食品、非食品类加工农产品或非加工农产品（如种子）采取产品标签制度。

    5、食用农产品质量安全技术支撑体系

    随着新技术在农产品生产中的不断应用，农产品的安全风险也越来越大。这类风险只有通过科学手段才能加以识别和控制。为此，发达国家高度重视科学研究在食品安全管理中的作用。如美国于1998年成立了总统食品安全顾问委员会，负责制定关于食品安全的长远规划，增加预算和投入，以加强食品安全管理前沿问题的研究。

    6、食用农产品质量安全信息服务体系

    发达国家建立农产品质量安全信息服务体系的目的在于强调管理过程的透明度和公开性，吸引公众参与，并可参加评论。如美国特别强调风险信息交流和传播在食品安全管理中的作用。首先是通过有效的信息发布和信息传播使公众健康免于受到不安全食品的危害；其次通过风险信息交流提高风险分析的准确性和风险管理的有效性。同时，管理部门将风险分析程序也向社会公开，接受社会大众的评论和建议，可以发挥公众的力量和作用。

    （二）欧盟

    农业食品在欧盟经济中占有重要地位。从20世纪60年代中期，欧盟开始实行共同农业政策，并于1992年进行了改革。但是，由于2000年来出现的疯牛病、二恶英等事件已引起人们对食品安全的恐慌，欧盟和各成员国一致认为，原来的管理运行机制已无法适应新的发展需要，改革势在必行。2000年欧盟开始筹建一个独立的食品安全管理机构，2002年初该机构开始运行。欧盟食品安全管理机构遵循独立性、先进性和透明性的原则开展工作，统一管理欧盟内所有与食品安全有关的事务；负责与消费者就食品安全问题直接对话和建立成员国间食品卫生和科研机构的合作网络；机构下属若干专家委员会，直接就食品和饲料安全所涉及的所有领域，为共同体立法及制定政策提供科学建议和技术支持。

    为了保障农产品的质量安全，欧盟制定了完整的标准法规体系和法律法规体系。欧盟在制定有关标准时，一方面立足于本地实际情况，维护各成员国的利益；另一方面充分考虑到与有关国际组织的合作，尽可能遵循WTO卫生与植物卫生检疫协议（SPS），国际食品法典委员会（CAC），世界动物卫生组织（OIE），世界卫生组织（WHO）和世界粮农组织（FAO）等规定和要求，有些甚至是直接引用。

    1、食用农产品标准体系

    欧盟农产品标准法规体系包括：农产品技术法规，农药残留标准，有机农业条例（一种完全不用人工合成的农药、肥料、生长调节剂和家禽饲料添加剂的农业生产体系），农产品包装、储运与标识，农产品进口标准，有机食品进口标准等。

    2、食用农产品法律法规体系

    欧盟自1997年发表欧盟食品法规绿皮书以来，食品安全的形式发生了变化。鉴于疯牛病在欧盟各成员国不断蔓延，努力解决食品安全问题，恢复消费者对欧洲食品的信心，成为欧盟面对的一项重要而又棘手的任务。为此，欧盟于2000年1月12日在布鲁塞尔正式发表了《食品安全白皮书》，以建立一个新的法律框架，覆盖所有的食物链，包括动物饲料的生产、消费者健康的保护，以及明确生产者、加工者食品安全责任等。

    《食品安全白皮书》推出了一个庞大的保证安全计划，内含84项具体措施。这一计划要求有关方面保证食品生产和销售情况的透明度与安全性，要求对诸如转基因等有争议的食品贴标识，让消费者自由选择；对动物饲料的生产也做出了明确规定，以防有害饲料危害禽畜，殃及人类；还强调了加强食品研究和检验部门的作用，以便及时发现问题，确保食品安全。根据该计划，新的安全卫生规则将适用于从农场到餐桌的所有食品以及所有的食品经营者，同时还将建立有效的执法机构加强对食品安全问题的监管，以及有效应对未来食物链中可能出现的食品危机。计划的核心是在建立食品安全战略目标的同时，给商家以选择采取何种安全措施的自由，而不是给他们制定过多的繁文缛节，主要有以下几方面的改进，一是引入了从农场到餐桌的概念；二是确立了食品生产经营商对食品安全负首要责任。这一原则加大了生产经营者的安全卫生责任。生产经营商主要依靠自我核查机制及对有害物的现代监控技术来确保食品中安全卫生。同时规定，有害物关键点控制（HACCP）体系的实施对于所有非主要食品经营者来说是一项强制性义务。

    （三）美国

    美国政府对食品安全高度重视，总统亲自抓食品,包括农产品质量安全。1997年美国总统启动一项食品安全计划，1998年成立总统食品安全委员会。

    1、食品安全管理体制

    美国食品安全管理体制在运行过程中坚持以下指导性原则：①只有安全、健康的食品才可以进入市场；②对于食品安全管理的决策要有科学依据；③政府有执行的责任；④生产者、销售者和进口者及其他相关者必须遵守规定，否则责任自负；⑤生产过程透明且公众可以了解到。

    美国食品安全管理的机构主要有三个：

    食品和药品管理局（FDA）。属于人类与健康服务部（DHHS），主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全,制定畜产品中兽药残留最高限量法规和标准。具体职责和管理范围是：①制定联邦法规、标准；②食品添加剂生产使用前的使用安全性评价与审批；③低酸性、酸性罐头的注册登记；④食品质量、装量规格的监督；⑤食品生产经营条件和过程的现场监督；⑥食品标签的管理；⑦进口食品检验；⑧食品安全研究；⑨动物畜产品兽药残留分析；⑩食用动物饲料的安全性监测。

    农业部（USDA）。主要负责农产品质量安全标准的制定、检测与认证体系的建设和管理。具体承担农产品质量安全管理有食品安全检验局（FSIS）、动植物健康检验局（APHIS）和农业市场局（AMS）。

    国家环境保护署（EPA）。主要负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规。

    美国农业部作为行政和执法部门，对食品安全起着重大作用。从1967年美国农业部食品安全检验局（FSIS）就开始制定并执行国家年度残留监测计划（NBP），该年度计划列出了对美国国内的动物产品和进口畜产品的检测数量、检测重点等，并根据动物所接触到的化合物产生的潜在危险对人体健康的影响，进行综合性评价。NRP计划主要解决三个方面的问题，一是对市场销售的畜产品中有毒有害物质的残留情况进行检测评价并对超标的进行通报；二是组织屠宰处理超过残留限量的可食用的动物；三是阻止超过残留限量的动物性食品进入市场。

    此外，还有其它部门，如疾病预防控制中心（CDC）、国家健康研究院（NIH）、国家研究教育及服务中心、美国法典办公室、国家水产品服务中心等部门，对食品质量安全也承担有研究、教育、预防、监测、制定标准、对突发事件做出应急对策的责任。

    2、食品安全法规和标准体系

    美国建立的食品安全系统有较完备的法律法规和标准体系。美国的食品安全的主要法律法规有：《食品、药品、化妆品法》、《肉类检测法》、《禽类产品检测法》、《蛋类产品检测法》、《食品质量保护法》和《公众健康保护法》等。

    美国农产品质量安全标准体系由国家标准（联邦政府有关部门和政府授权机构制定）、行业标准（由民间团体制定）和企业操作规范（由农场主或公司制定）组成。分为：产品标准，如水果和蔬菜标准；农业投入品标准，如农药、兽药、饲料评价与登记标准；安全卫生标准，如农药、兽药残留限量标准；生产技术规范，如HACCP操作规范；农业生态环境标准；农产品包装、储运、标签标识标准。

    美国食品安全法律法规体系和管理体系还得到了行政、立法和司法机构的强有力支撑。国会通过法律的设计来确保食品供应安全，并建立国家的保护水平。国会授权执法部门及其机构制定和实施管理条例，执行法令。司法机构对食品安全管理条例实施引起的争议作出公正的裁判。

    美国食品安全法律法规的实施也得到企业的支持。食品行业不仅要保证食品的安全，同时有遵守法律和管理条例的责任。

    （四）加拿大

    加拿大政府中负责食用农产品质量安全管理的部门主要是农业部和卫生部。农业部及其所属的食品检验局（CFIA）负责农产品质量、生物安全、环境安全等方面的管理工作；卫生部则负责食品的卫生质量的管理。CFIA根据《加拿大食品检验局法》的规定，将原来分属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部的有关业务剥离重组后于己于1997年成立，由农业部部长负责管理并指导其日常工作。CFIA的职责不仅在《加拿大食品检验局法》中作了明确规定，同时在《肉类检验法》、《肥料法》和《水果蔬菜条例》等法律法规中作了进一步规定。这样就使加拿大的农产品安全卫生标准，农作物种子种苗、农产品进出口检疫检验、农产品标签标识、肥料质量标准，农药、兽药安全及使用标准，农产品生产、加工、运输标准的监督工作都由CFIA统一负责。

    1、农产品标准体系及其实施

    加拿大的农业标准体系比较完善，包括农产品品种和质量等级标准，农药及添加剂残留限量标准，农业生态标准，有机农业相关标准，检疫检验、生产技术规程，农业投入品及其合理使用标准，农产品进出口规定，转基因食品规定，农产品加工、储存、运输等方面的标准。加拿大的农业标准分为强制性标准和非强制性标准两类。强制性标准是政府部门颁布的法律法规中与农产品质量安全有关的技术规范内容，涉及到农产品品种等级、安全卫生要求、农作物种子、农药、兽药以及农产品标签标识等标准。非强制性（自愿）标准是加拿大农业标准体系的主体，由加拿大通用标准局负责起草制定。强制性标准主要由农业部门负责实施，特别是CFIA对标准的实施起主要作用。但在食用农产品健康安全方面的标准实施中，卫生部也起到重要作用。如根据加拿大《食品药品法》的规定，卫生部和CFIA共同负责其境内的联邦食品标准政策。卫生部负责制定和实施与健康安全有关的食品安全和食品营养政策及标准（如营养成分、过敏原、特别饮食规定等）。

    2、农产品法律法规体系

    为了确保食用农产品的优质安全，加拿大建立了完善的法律法规体系，以保障农产品质量安全标准的实施。法律主要有：《食品药品法》、《有害物控制产品管理法》、《植物保护法》、《谷物法》、《肉类检验法》、《消费者包装标签法》、《种子法》、《肥料法》、《饲料法》等。主要法规有：《水果蔬菜条例》、《新食品管理条例》、《新食品安全评价准则》等。

    （五）澳大利亚

    澳大利亚于1998年对农业管理体制进行了改革，成立了农林渔业部，并从卫生部划入食品管理职能，统一协调对农、牧、渔、林业的综合管理，同时还强化和增加了农产品加工、食品安全、农产品质量标准制定和动、植物检疫以及资源保护和持续发展方面的管理职能。

    此外，涉及农产品质量安全管理的机构还有澳新食品管理局，负责维护安全的食品供给，保护澳大利亚和新西兰的公众健康与安全；国家注册局，负责农药、兽药的评估、注册和监管；澳大利亚转基因技术执行长官办公室，负责转基因农产品的安全性；澳大利亚可持续农业协会，为有机食品认证机构。

    澳大利亚农产品的质量安全管理的法律法规体系比较完善，涉及到农业投入品、进出口管理、残留物调查、检疫检验、食品标准和生物安全等。主要法律法规是：《出口控制法》（1982年）、《肉类检验法》（1983年）、《生物产品控制法》（1984年）、《渔业管理法》（1991年）、《国家畜牧疾病消除信任报告法》（1991年）、《进口食品管理法》（1992年）、《国家残留物调查管理法》（1992年）、《农药兽药法》（1994年）、《澳大利亚肉类和家禽产业法》（1997年）、《园艺营销、调查和发展法》（2000年）及《种子法》、《植物检验法》、《澳大利亚新西兰食品标准法规》等。除上述强制性法规外，澳大利亚政府还颁布了一些非强制性的规章，如《农场新鲜食品安全指南》、《转基因生物有意释放指南》等。

    （六）日本

    日本农产品质量安全管理的重点是进口农产品和国产最终农产品。日本在长期农产品质量安全管理工作中，在借鉴西方国家的管理经验的同时，结合自身情况，形成了具有自身特点的管理模式。

    1、农产品法律法规体系

    日本自1948年厚生劳动省颁布《食品卫生法》和农林水产省颁布实施《出口农产品管理法》（1957年改为《出口检查法》，1997年废止）以后，农林水产省相继制定了《农林产品品质规格和正确标识法》、《植物防疫法》、《家畜传染病预防法》、《农药管理法》等，对农产品的进口、生产、加工和流通等各个环节实施依法管理。2003年颁布了经过修订的《食品安全基本法》。在制定颁布相关法律法规的同时，日本还制定了一系列技术标准，为农产品的质量检测检验和监管提供了法律依据。

    2、农产品质量安全管理体制

    日本农产品质量安全管理体制是按照农产品从生产、加工到销售流通等环节来确定有关部门的职责。日本农产品质量安全管理由农林水产省和厚生劳动省负责，直接面向农产品的生产者、加工者、销售者和消费者。

    农林水产省主要负责：①国内生鲜农产品生产环节的质量安全管理；②农药、化肥、饲料、兽药等农业投入品生产、销售和使用的监督管理；③进口农产品动植物检疫；④国产和进口粮食的安全性检查；⑤国内农产品品质和标识认证及认证产品的管理；⑥农产品加工中“危害分析与关键控制点”（HACCP）方法的推广；⑦流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设，消费者反映和信息的收集等。

    厚生劳动省主要负责加工和流通环节农产品安全的监督管理：①组织制定农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准；②对进口农产品实行安全检查；③国内食品加工企业的经营许可；④食物中毒事件的调查处理；⑤流通环节畜、水产品的经营许可；⑥依据《食品卫生法》进行监督执法；⑦发布食品安全情况等。

    农林水产省和厚生劳动省之间既有分工又有合作。如农药、兽药残留限量标准就由两部门共同完成。在市场检查方面，农林水产省只检查国内农产品，其目的是调查分析农产品生产过程中的安全性和对认证产品进行符合性检查，以便及时指导生产者生产优质安全的农产品。厚生劳动省负责执法监督检查，对象是进口和国产农产品，减产结果可以公布，并作为处罚依据。为了解决农林水产省和厚生劳动省之间条块分割管理的状况，根据2003年5月通过的《食品安全基本法》，日本成立了食品安全委员会，并授权其负责建议、监督相关部门的食品安全工作。

    3、农产品质量安全管理措施

    为了确保农产品质量安全，日本采取了多种鼓励和监管措施。首先，充分发挥社会监督作用，加大消费者和新闻媒体的监督力度。其次，通过质量认证和标识认证制度，促进优质安全农产品的生产，同时采取宽进严查的形式，自愿申请，一经认证，严格检查，发现违规，严厉处罚。再次，对农产品质量安全的有关环节给予优惠政策。如根据1998年的《强化食品加工过程管理临时措施法》，对采用HACCP的食品加工企业给予低息贷款、减低设备折旧率和减免用贷款购置的房产所得税。

    三、我国食用农产品安全的法制保障

    我国是一个食品生产和消费大国，随着市场经济的快速发展和生活水平的提高，特别是加入WTO后，食品安全与食品贸易的关系更为密切，消费者对食品安全的问题更加关注。20世纪80年代人们呼吁吃瘦猪肉，90年代呼吁吃“放心肉”，进入2000年以来，人们开始呼吁“安全肉”。除了消费者对食品安全的关注外，各级政府也给予了极大的重视，并将让广大群众吃上“放心菜”、“放心肉”，保证人民群众的生命安全和身体健康作为实践“三个代表”，执政为民的基本要求。党的十五届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确提出，“加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系”。党中央第一次把“食品安全”写进了中央全会文件。

    （一）食用农产品质量安全法律法规体系

    目前，我国已制定了一系列有关食用农产品质量安全的法律、法规（表和规章。

    （二）食用农产品质量安全标准体系

    农产品质量安全标准，是重要的基础工作，对提高农产品质量安全水平具有关键性作用。我国目前已按照“科学、规范、统一”的原则，积极与国际标准接轨，初步建立起农产品质量安全标准体系。现已制定发布的农业国家标准400多项，农业行业标准1400多项。近两年来新组织制定了无公害农产品行业标准195项，绿色食品向业标准60多项，有机食品行业标准4项。

    卫生部制定并修订了近500个食品卫生标准以及相应的检验方法；制定了约136种农药残留限量和相应的123种农药检验方法；颁布了农药多残留检测方法（包括有机氯、有机磷、拟除虫菊酯和氨基甲酸酯类近50种农药）。

    国家质检总局完成了近300个食品的行业检验标准，为我国的食品进出口检验把关和解决食品进出口贸易中的争端进行了大量的方法开发和研究工作。

    （三）食用农产品质量安全监测检验体系

    农业部组织编制了《全国农产品质量监督体系建设规划》，从对农产品产量的关注转移到以质量（特别是安全性）为中心，并从完善监测手段和条件等方面加大对农业监测体系的投入，提高监测能力和水平。同时，与卫生部合作，审查农药的安全性和研究安全使用规范；研究兽药残留规律、制定残留限量和测定方法，建立了养殖过程中的监控体系。卫生部通过卫生监督体制改革,在设立卫生监督所的同时，将原卫生防疫站改建为疾病预防控制中心负责检验工作，并形成了从中央到省、市、县的全国食品安全监督检验体系。国家质量监督检验检疫总局在各口岸都设立了专业机构，负责出入境食品安全的检验监督和检测方法研究工作。

    为了加强食用农产品生产、流通领域的安全管理，加快我国与世界经济接轨，促进我国农产食品质量安全水平的提高，除了完善农产食品质量安全法律法规和标准体系、监测检验体系外，农业部于2002年4月启动了“无公害食品行动计划”，加强农产食品质量安全管理。相继出台了《关于加强农产品质量安全管理工作的意见》，对农产食品质量安全管理工作的指导思想、工作目标和主要措施提出了明确的要求；《关于加强农产品质量安全检验检测体系建设的意见》，提出以全面提高农产品质量安全水平为核心，以法律、法规和技术标准为依据，以科学、合理的布局为前提，以完善检验检测手段，提升检验检测能力和技术水平为重点，建立健全体系，以满足农产品生产全过程监管需要。

    鉴于认识到动物源性产品及其他食品中的某些物质及其残留对消费者有害,并影响动物源性产品的质量,同时不当地使用某些兽药将严重影响人体健康,农业部先后发布了47种动物性食品中兽药最高残留限量标准；27种饲料药物添加剂使用规定，19种兽药在饲料中的检测方法，39种兽药及其他化学物质在动物性食品中残留检测方法。1999年5月，农业部和国家质量监督检验检疫总局制定了《动物及动物源食品中残留物质监控计划》。

    为了重点研究我国食品生产、加工和流通过程中影响食品安全的关键控制技术，食品安全检测技术与相关设备，多部门的有机配合和共享的监测网络体系，卫生部、国家质量监督检验检疫总局、农业部于2002年6月启动了《食品安全重大科技专项行动》。

    2002年11月，我国制定并发布了《中国食物与营养发展纲要（2001-2010年）》。其中指出，食物质量，安全和卫生存在隐患，部分地区食物生产的环境恶化，受到工业和城市的污染，生产过程中化肥，农药，兽药，饲料添加剂使用不当，加工中食品添加剂和技术使用不尽合理，导致部分食物有害物质残留超标，严重影响人民健康。因此，必须加强食物安全的法制建设，强化食物生产过程的环境保护；大力发展无污染，安全优质，营养丰富的食物生产，加强对食物种植，养殖阶段农药，兽药的管理，完善有关农药，兽药安全使用管理规定；建立健全食物质量，安全与卫生检验检测体系，加强对食物生产全过程的监督管理，提高食物质量，确保食物安全与卫生。

    2003年8月，卫生部公布了《食品安全行动计划》，用于指导今后5年的食品安全工作，其总目标是控制食品污染，减少食源性疾病，保障消费者健康，促进经济发展。

    四、上海食用农产品安全法制保障现状

    （一）食用农产品生产概况

    上海作为特大型城市，农村经济围绕“农业现代化、农村城市化、农民市民化、城乡一体化”，以市场需求为导向，加大结构调整力度，综合实力上了新台阶。在农产品方面，实施农产品安全化生产，市场品牌意识不断增强。根据上海市统计局公布的材料，至2002年末，全市注册品牌的农产品59个，51个农产品通过市安全卫生优质农产品认证。农业生产布局调整，使农产品生产发生变化，蔬菜、水产品等产品产量大幅度增加。2002年，蔬菜产量476.６万吨，比上年增长12.4%；水产品产量32.7万吨,增长9.8%；牛奶产量28万吨，增长7.5%。而生产污染较大的生猪、家禽等产量下降。全年生猪出栏数450万头，比上年下降6.3%;家禽产量1.6亿只,下降7.5%。此外,水果、草莓、西甜瓜等经济作物产量达102.7万吨。   

    上述上海本地所生产的蔬菜、肉类和水产品，除了部分供出口与农民自用外，尚不能满足上海市民的生活需要。根据市农产品安全监管领导小组办公室向课题组提供的材料，目前全年蔬菜销售量为300多万吨，其中50-55%由本地生产，45-50%来自兄弟省市，主要是江苏、浙江、安徽和山东；猪肉年销售量45万吨，其中本地和外地各占50%；水产品年销售量80万吨，其中本地生产30万吨，还有50万吨主要来自江苏和浙江。

    （二）上海食用农产品安全管理发展阶段

    上海是一个国际化大都市，人口密集，各地农场品集散量大，食品安全工作尤为重要。上海在全国最早实施菜篮子工程，历届市领导始终坚持以人为本，把食用农产品的质量安全管理贯穿于菜篮子建设的全过程。

    1、20世纪80年代

    上海开始实施菜篮子建设工程。由于当时仍处在农产品短缺时期，增加数量是主要矛盾。但是市领导已经对大中型规模生产基地提出了“质量是企业的生命”的要求，明确指示既要做到增加数量，也要做到品种丰富，更要不断提高质量，以满足广大市民需要。

    2、20世纪90年代初期

    随着上海城市的拓展和浦东的开发，近郊的生产基地成为城市扩展的腹地。市领导及时提出菜篮子生产基地从近郊向中远郊战略转移，要求一手抓好生产基地建设，一手抓好市场流通。有关部门通过市场化运作带动了食用农产品建设，同时以工厂化、设施化、园艺化方式提升了食用农产品建设等级；开展种子工程、温室工程、生物工程、绿色工程等，把农产品质量放到与数量同等重要的地位。

    3、20世纪90年代后期

    全国农业进入了新的发展阶段，上海开始实施对农业和农村经济结构的战略性调整，提出农业要由保障型转变为发展型,从数量型转变到质量型,从计划型转变到市场型,从粗放型转变到集约型。市领导及时抓住这一提高食用农产品质量安全的极好机遇，成立了上海市农业标准化工作领导小组。

    这一时期，上海针对食用农产品生产过程中出现的使用甲胺磷、“瘦肉精”等情况，采取了一系列措施，以保证食用农产品的质量安全：一是抓生产环节的放心菜、放心肉、放心奶等工程；二是抓流通环节的整顿管理；三是抓规格化、标准化、品牌化和产业化的小包装蔬菜、副食品上市和家庭厨房工程建设；四是加强食用农产品的安全科学研究，如拨款研究“瘦肉精”的测定方法；五是抓食用农产品质量安全法制建设和规范市场行为，在全市范围内停止销售、使用甲胺磷等剧毒、高毒、高残留农药，加强生猪从饲料、添加剂到屠宰等全过程监督管理；六是进行食用农产品安全知识的宣传教育，指导农民生产，引导市民消费。

    4、21世纪初

    进入新世纪，上海继续加大食用农产品监管的力度。2000年11月，“上海市农产品质量认证中心”挂牌。2001年，国家农业部决定将上海列入“无公害食品行动计划”的四个试点城市之一，对上海的食品安全工作提出了新的更高大要求。2001年7月23日，市政府以第105号令发布《上海市食用农产品安全监管暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》立足防范为主，打击为辅；标本兼治，重在治本。

    以管好流通领域来控制生产基地，管好生产基地来净化流通领域的新思路，为实现食用农产品“从田头到餐桌”全过程质量安全管理打下基础。为此，《办法》提出了八项制度，即生产基地安全卫生质量跟踪制度、生产基地安全卫生质量合格检验证明制度、生产者安全卫生质量承诺制度、优质农产品认可制度、批发市场安全卫生质量责任告知承诺制度、市场开办者安全卫生质量责任制度、经营活动场内公示制度和优质农产品推介制度。《办法》还对监管部门的职责做了明确规定。为了确保《办法》的实施，市和各区县相继成立了食用农产品安全监管领导小组及其办公室。《办法》的颁布实施，标志着上海加强食用农产品安全监管工作在新世纪进入了一个新的发展阶段。

    （三）上海食用农产品安全管理体制

    1、政府职责

    为加强食用农产品生产经营的安全管理，防止食用农产品污染和有害因素对人体的危害，保障人体健康和生命安全，市人民政府设立了上海市食用农产品安全监管领导小组。该领导小组负责制定与食用农产品监管相关的政策，确定食用农产品安全监管的重点领域和事项，协调有关食用农产品安全监管的执法工作，处理食用农产品安全监管的其他重大事宜。区、县人民政府负责本行政区域内的食用农产品安全监管工作，并负责组织实施。

    2、监督管理部门职责

    在全面建设小康社会的进程中，把住千家万户的“入口”“安全关”，是政府有关部门丝毫不能懈怠的工作。根据《上海市食用农产品安全监管暂行办法》的规定，农业、商业、质检、卫生、工商、环保、出入境检疫等部门按照法律、法规规定的职责做好食用农产品安全的监管工作。规划、土地、财政、交通、公安等有关行政部门在各自的职责范围内，协助做好食用农产品安全监管工作。

    （四）上海食用农产品安全管理法律规范和标准体系

    1、食用农产品安全法律规范体系

    不断完善具有可操作性的法律规范体系,是加强食用农产品安全管理工作的切入点。上海从20世纪90年代开始，出台了一系列地方法规、政府规章和相关的规范性文件，使食用农产品安全监督管理有法可依，逐步建立起有序、规范、长效的管理机制。

    2、食用农产品安全质量标准及其支撑体系

    农业标准化是农业现代化的一个重要标志。加快推进农业标准化工作，对于加快上海农业与国际接轨、增强农产品市场竞争力、保持农业可持续发展，把上海建设成为国际经济中心城市有着重要意义。农业标准化的内容很多，涉及产前、产中、产后各个环节，包括生产、加工、流通各个领域。其中一个重要方面，就是建立健全农产品安全质量标准及其支撑体系。用以引导生产、指导消费、规范市场，加速推进农业现代化。

    （1）农产品安全质量标准体系。上海根据不同生产水平、不同消费层次、不同销售市场的需要，将农产品安全质量标准分为三个层次：

    市场准入性标准。主要执行国家有关强制性标准，符合的农产品许可进入市场。国家尚未制定的，上海可以设定地方补充标准，对标准相对滞后并明显不适应上海实际的，可以适当修改，总体上既不与国家标准相冲突，又符合上海实际。

    优质专卖性标准。是指经过专门机构确认，有许可使用标志，供专卖经营的农产品。上海将其作为制定质量安全标准的重点，其标准要高于准入性农产品，并接近或达到国际同类农产品标准，以推进农产品优质化。

    推荐出口性标准。主要目的是引导外向型农业，适应国际市场需要。

    （2）农产品安全质量支撑体系。上海主要抓了以下三个体系：

    农产品安全质量检测体系。目前上海已有9家检测机构获得市质量技术监督局认可，可以接受有关部门委托，对进入市场的农产品以及农用生产资料、农业生产环境等进行检测。检测的数据作为质量认证和处理的依据。同时，建立起食用农产品流通安全防范检测网络。2001年，市商委确定上海市粮油制品质量监督检验站等28家单位为“上海市食用农产品流通安全检测点”，上海乐惠米业有限公司等17家单位为“上海市食用农产品流通安全示范单位”；市水产办公室确定上海海灵水产养殖有限公司等20家单位为“上海市水产健康养殖示范基地”，上海铜川水产市场等6家单位为“上海市水产品流通安全检测点”。

    农产品质量认证体系。上海成立了“上海市农场品质量认证中心”。其职责是，根据生产者的申报，委托有资质的检测机构对其农产品进行检测，并出具检测报告；组织专家对其农产品的生长环境、生产过程、流通环节进行评审；确认其符合专卖性优质农产品安全卫生标准的发给证书，并提供上海市专用标志作为其有效凭据。

    安全卫生农产品技术推广体系。由种植业、养殖业等各级生产技术推广部门组成的安全卫生农产品技术推广体系正在不断完善，指导生产者生产符合各类标准等级的农产品，加强对生产者的教育培训，提高生产者的素质，并建立优质农产品示范基地，向生产单位和农户示范推广。如2001年市农林局在金山潜径，南汇书院、大团，嘉定马陆，青浦赵屯，松江永丰以及宝山长兴等乡镇（街道），分别设立瓜果安全生产示范基地，探索食用农产品的产地监管途径。

    （五）食用农产品质量安全监管措施

    为了从源头上保证食用农产品的安全，以课题组对市兽医卫生监督所、松江区农委和浦东新区的调研资料分析，对食用农产品安全监管的措施主要有：

    1、承诺（责任）制度

    在对农药经营单位资格检查的基础上，对具有经营资格的农药经营单位，由经营单位法人签署《上海市农药经营承诺书》，松江全区共有36家农药经营单位签署了该承诺书，依法销售农药。松江区蔬菜办还与各镇、镇与村场、村与种植大户及外来菜农联户组长层层签订蔬菜安全使用农药责任书，形成两级政府、三级管理的蔬菜安全监管网络，做到各级责任明确层层把关。在养殖业方面，与兽药生产、经营企业和饲料生产、经营企业以及饲养场签订产品质量安全承诺书，加大对“瘦肉精”的检测和查处力度。2003年1月、7月，分别确认、公布了87家、124家“瘦肉精”免检猪场名单。

    2、追溯制度

    实行信息化管理, 加强标准化建设，对农产品实行身份查询。如目前上海绝大多数规模化饲养场的信息都已经入网，入网千头以上猪场超过300家，占本地产量的一半。这些猪场里的猪“成长的每一步”都有案可查。兽医站可以及时掌握防疫情况，控制疫病风险，主管部门也可以了解全市动态，制定政策。2003年7月，市畜牧办、市技监局联合对12家养猪场授予标准化养猪场铜牌。

    3、档案制度

    建立农业档案，确保诚信生产。松江在全区25家蔬菜园艺场和80家蔬菜种植大户建立了蔬菜档案，泗泾、松亭、叶榭三个园艺场的生产情况还与市农委信息中心实现了联网。

    4、联户制度

    目前上海外来的养猪户、菜农占有相当比例，给食用农产品的质量安全管理造成了很大难度。如宝山区，菜农80%以上是外来人员，且规模较小，30亩以上规模的仅占8.20%；松江区外来菜农有1471户。为了保证食用农产品的安全，浦东新区对外来养猪散户确定了联户组长，松江对外来菜农确定了308名联户组长，明确责任，并落实相关安全监管经费。

    5、“标志”制度

    对外来畜禽及产品实行“进沪专用标志”制度。其标志由上海市兽医卫生监督所统一印制、发放和管理。凡是进入上海市的畜禽及其产品，必须来自规模化的饲养场和省政府批准设立的定点屠宰加工企业。进上海单位名录由上海市兽医卫生监督所和有关省市动物防疫监督机构共同确定，并定期由上海市兽医卫生监督所公布。

    6、检测制度

    为了保证市民吃上“放心菜”，上海加强对蔬菜的检测工作。目前上海的蔬菜批发市场和200多个配送中心都配置了专业检验人员和有机磷农药残留检测仪，特别是蔬菜批发量占市场总销售量80%左右的七大蔬菜批发市场更是配备了完善的检测设施，对进场蔬菜的随即抽样检测覆盖率达到80%以上。松江区配备了蔬菜农药残留速测仪器10套，速测人员增加到22人；2003年1-7月，检测蔬菜样本11539份，合格率达97.9%。

    7、培训制度

    提高食用农产品生产人员的农产品安全法律意识和生产技术，是保证食用农产品质量安全的重要方面。市兽医卫生监督所对屠宰场（厂）的检疫员实行一年一度的应知应会考核，以不断提高检疫质量。区县有关部门也对养殖、种植人员加强了培训。

    通过培训班的学习，食用农产品生产人员对相关法律法规有了一定的了解。特别是《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，不论是从事种植业还是养殖业的人员，不论是本地人员还是外来人员，知晓率达到100%。这也反映了有关部门对该办法的宣传力度，将对保障食用农产品的质量安全起到积极作用。。

    此外，各级卫生监督部门对餐饮业的从业人员也定期进行食品卫生安全知识的培训，保证“入口关”的安全。我们在长宁区对100名从事餐饮业的人员，包括管理人员、生产和经营人员参加食品卫生安全培训的情况进行了调查。从调查结果看，被调查人员的绝大多数均参加过培训；但因培训的内容不同，参加培训的人员也就参差不齐。

    （六）食用农产品质量安全执法

    1、食用农产品安全执法加强食用农产品安全监督执法，是保证农产品安全的重要环节。2002年，市、区县有关部门联合执法和专项检查达3.9万次，形成了食用农产品安全执法的工作强势。以养殖业为例。在强化对禽畜及其产品的饲养、生产、屠宰、加工、贮藏、经营等全过程进行监管的同时，在行政执法检查中几乎每年都抓一个重点。如1998、1999年以打击私宰、取缔整治中小型不规范养猪、牛场点为主；2000年以查处外来病死畜禽加工制成的红条肉、不洁肉为主；2001、2002年围绕在生猪饲养中添加使用“瘦肉精”等违禁药品的行为进行严厉打击，共立案查处饲养场（户）违禁饲喂使用“瘦肉精”等药品案件33件、屠宰场收购屠宰“瘦肉精”阳性生猪案件1件，对屠宰“瘦肉精”阳性生猪的屠宰场（厂）共发出36份“责令改正通知书”，并根据最高人民法院、最高人民检察院的司法解释，对销售、使用“瘦肉精”的人员即时移送司法机构处理；2003年则以打击经营贩卖“瘦肉精”和违反国家安全使用的规定使用兽药和饲料添加剂的违法案件为重点。据上海市兽医卫生监督所统计，2003年1-8月，已查处畜禽违法案件129起，兽药饲料违法案件44起。

    2003年上半年，市卫生局卫生监督所和市疾病预防控制中心也组织各区县卫生局卫生监督所和疾病预防控制中心，按照《上海市食用农产品安全监管暂行办法》的规定，出动检查人员160余人次，对79户食用农产品加工流通企业进行监督检查，重点为食品卫生许可证持证情况、食用农产品流通档案建立与执行情况及企业食用农产品自检执行情况等。

    各区县也普遍加强执法检查力度，规范辖区内与食用农产品相关的市场。松江区在2003年1-8月就农药和肉食品安全进行了多次执法检查。在农药执法方面，4月，区农委与工商、技监组成联合执法队伍，出动执法人员48人次，检查农药店46家，取缔无证无照个体农药经营户2家；8月，区农委与工商、技监、公安组成联合执法队伍，针对浦北蔬菜集中种植地进行农药执法检查，取缔无证无照个体经营农药的种子店、杂货店8家，没收农药计136只品种，5102包（瓶）。在肉食品安全监管方面，区兽医卫生监督所开展各类执法活动场131次，出动368人次，查处各类案件26起，罚没款4.23万元，取缔整治不规范外来养猪户384家，并对8家超市、14家兽药经营单位作了重点检查，关闭处理兽药店5家。

    2、食品卫生监督监测

    几年来，卫生行政部门在有关部门的配合下，加强食品卫生监督，开展“卫监行动”，对直接危害人们切身利益、社会反映强烈的问题，特别是豆制品、肉类、学生集体用餐进行集体整治，使食品的合格率不断上升。据不完全统计，1998年―2001年，全市共对41.84万家生产经营单位进行了监督检查，达206.89万户次；食品卫生监测数量达14.44万件；行政处罚4.54万户；食品卫生监测合格率平均为90.58%。

    （七）食用农产品质量安全执法队伍

    几年来，由于市领导的重视，食用农产品质量安全执法队得到充实，而且在学历层次和专业知识方面均有很大提高。以我们对市兽医卫生监督所和松江区农委的执法队伍调查为例。市兽医卫生监督所现有行政执法人员90人，其中所本部31人，市境道口59人；男性84人，女性6人；年龄结构来看，40岁以下人员占88.8%;大专以上学历占34.4%。而松江区农委持有执法证的人员共31人，全部为大专以上学历。

    （八）市民食品安全意识

    广大市民是上海这座国际大都市里食品消费的主体，能否保障他们“吃”的安全，是政府各级部门关心的重大问题之一。保障食品安全是一个系统工程：作为政府，应制定和完善相关的法律法规，加大食品卫生监管力度；作为企业，应守法经营，生产销售安全的食品；作为消费者，则必须增强食品安全意识和自我保护能力，把好“从田头到餐桌”的最后一关，对不符合卫生要求的食品做到能够识别、拒绝消费、积极举报，充分发挥社会舆论监督作用。为了了解上海市民食品安全法律意识的程度，我们在静安区随机选择了两个居民区，将主要负责食品消费的家庭成员作为调查对象。

    1、一般情况

    此次被调查的市民中，男性31人，女性69人；40岁以上者占94％；具有初中以上文化程度者占95％；专职家务者7％，工商业职工35％，教科文系统职工14％，44％从事其他领域工作；家庭月人均食品消费200元以上者占91％，其中300元以上者占57％，与上海统计网报道的2002年上海市人均食品消费额为4120元（按月计为340元左右）的情况基本一致，可认为所调查对象能够代表上海市民的生活水平。

    2、各种食品的主要购买场所及选择理由

    人们购买各种食品的场所与所购买食品的种类有关。购买主食米面，乳制品，休闲食品，调味品等食品时，大多数被调查者首选超市；购买鱼、肉、禽、蛋和蔬菜、瓜果等农副产品时，大部分被调查者首选农贸市场；购买保健食品主要集中在超市和药店；对于散装食品，100位被调查者中，只有26人表示经常购买。

    从选择购买场所的理由看，绝大多数人将放心安全作为首先考虑的因素，其次是路近方便和品种多，尤其表现在购买鱼肉禽蛋、瓜果蔬菜等农副产品上。

    对于购买的食品有质量问题，35％的市民表示“自认倒霉”，不去追究；15％的人表示会主动索赔，其他人要看金额的大小来决定。如果索赔，60％的人找销售者，9％直接找生产厂家，14％的市民会求助于消协，另有2％的人表示会去找媒体曝光。可见大部分人认为使消费者购得质量差的食品的主要责任在于销售者。

    3、市民食品安全法律法规的知晓度

    市民知道《食品卫生法》的占74%；知道《产品质量法》的占65%；知道销售烟、酒需持有《烟酒专卖许可证》的占91%；知道生产、经营食品的企业需获得食品卫生许可证的占97%；知道食品摊贩需要获得食品卫生许可证的占91％；购买定型包装食品时习惯看生产日期和保质期的占97％；购买肉食品注意肉类检验标志的占85％。市民知道绿色食品、有机食品和无公害食品的分别占被调查者的85％、26%和59％，认得绿色食品标识的有60％。市民中知道转基因食品的占33％，但只有23％的人表示会购买，有6％的人认为其不安全、49％的人吃不准其是否安全或其他原因而表示不会去购买。

    4、市民获得食品安全信息的渠道

    通过调查,市民有关食品安全的信息来源主要为电视（占61％）和报纸（占60％），其次为广播（占28％）和杂志（占10％）。

    本次调查结果显示，上海市民对目前上海食品市场的总体质量还是比较满意，约60％的市民给予了80分以上的评价（满分100分）。同时也表明上海市民在食品选购上安全意识较高，绝大多数人在选择购买食品的场所时能首先以安全放心为准则，这是以上海市民相对较高的生活水平和食品市场的繁荣为前提的。食品市场价格稳定，在市民经济可承受范围内；大小超市、农贸市场遍及全市各居民区；食品来源充足，种类多样；各级政府对食品卫生安全监管工作紧抓不放，在这样的大前提下，市民才有可能对食品质量的卫生安全性提出更高的要求。

    （九）存在问题

    通过对上海食用农产品安全法制保障现状的了解，我们可以从整体上得到这样一个印象：上海食用农产品安全的管理，包括立法建制、监督管理、监测，以及食用农产品本身的安全情况还是比较好的。但是，问题也是客观存在的，需要我们正视。这里应当指出的是，许多问题是与国家关于食用农产品的法制保障体系存在的问题紧密相关的。这些问题主要是：

    1、法律体系尚不完善

    与发达国家相比，我国食用农产品安全的法律保障体系有待完善。如缺少《食品安全基本法》、《食用农产品安全法》或《食用农产品质量保护法》、《肉类和家禽产业法》、《家禽传染病预防法》等。

    2、管理体制错综复杂

    食用农产品的监管包括制定产品标准、建立市场准入制度、建立监测系统和检测手段，根据检测结果对生产经营者进行行政管理。国外许多国家的共识是，政府对食用农产品监管应当针对农产品及与其密切相关的食品添加剂、农药、兽药等产品从生产到消费的全过程展开。而目前我国食用农产品安全管理呈现的是部门分割的局面，上述监管的内容散布在卫生、农业、质检、工商等部门。在管理上，有时一个环节多个部门插手，有时多个环节一个部门监督，整个体制错综复杂。如生产猪肉过程中的兽药监管，生产兽药的企业由药品监督管理、工商部门负责；使用兽药的养殖业由农业部门管理；作为兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂由农业部门负责；生猪收购和屠宰企业除个体和私营业者外，均由商业部门负责；猪肉销售及卫生监督由商业部门、质检部门和卫生部门负责。

    上海也存在同样问题。课题组在调研中发现，根据目前制定的法律法规，农药就是多部门管理，有农业行政主管部门，还有工商和技监部门等。农业行政主管部门主要负责农药质量管理，对无证、超范围经营的个体、杂货店，则无权管制。从而造成了食用农产品安全管理体系条块分割的现象。

    3、标准体系出自多门

    我国有关食用农产品的标准的制定有若干套体系。卫生部门制定卫生标准；质检部门制定产品质量标准和所有标准的审批；农业、环保等部门也有权制定本行业的标准。至于生产者是否执行标准，行业主管部门、质检部门、卫生部门往往都要监督。我国还拥有世界上独一无二的卫生和质量标准分开的两套体系，这就产生了矛盾，符合质量标准的产品，却并不一定符合卫生标准。

    4、市场准入形式多样

    卫生部门对生产经营企业实行食品卫生许可证制度；特殊产品还需遵循行业管理办法，如农药、兽药等须领取主管部门发放的登记证和生产许可证，还须通过环保部门的批准，之后才能向工商部门领取营业执照。这意味着进入流通领域后，需要同时接受工商部门、农业主管部门、卫生部门、质检部门、环保部门的监管。质检部门推出市场准入制度，实行出厂强制检验，合格后贴上“QS”标志方能上市。农业部门实行无公害产品、绿色食品、有机食品认证，逐步推行产地标识制度。

    5、检验检测各自为政

    卫生部门在全国部分地区设置食品污染物监测网络;农业部门建立有13个国家级和179个省级质检中心,开始建立一套监测制度;质检部门在全国设置的质量检测机构超过3000个。在实施食用农产品质量抽检方面，上述机构都有权依据法律规定，各自实施或委托检测机构进行质量抽检，都可以各自公布抽检结果。如农药残留的数据，几个部门都颁布，而且数据在不同时间根据不同要求会出现不同。这样，由不同部门分别抽检和公布的结果，既会出现重复处罚，也会由于公布的结果不一样，在社会上造成混乱。

    6、监督执法各行其是

    各个部门各自执法，卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境，农业主管部门管行业规范，质检部门查质量标准，工商部门查违规经营。往往一个部门前脚刚走，另一个部门后脚就来了。在对违法行为的行政处罚上，对同一违法行为，各个执法部门都能根据相关法律给予处罚。据统计，分布在卫生、农业、质检、环保等部门的食品安全专业人员已经超过100万人。一张巨大的监管网、如此高密度的监管，但由于执法主体不完整,部门之间的信息不对称,导致衔接不力,执法效率低,效果并不明显。

    课题组在调研中看到，多头执法在上海同样存在，农业、卫生、工商、质检、食品药品监督管理部门在执法中均有交叉。例如，猪肉、牛肉注水，属于掺假、掺杂，畜牧兽医管，卫生、技监也可以管，往往造成大家都管或者大家都不管的情形，削弱了执法力度。

    五、完善上海食用农产品安全法制保障的对策思考

    2001年6月FAO/WHO召开的“保证食品的安全和质量：强化国家食品控制体系”会议指出，各国需要建立国家食品安全体系，其框架包括：立法（法规体系和食品卫生标准）、管理（危险性评价和监督管理）、监测（食品污染和食源性疾病）与实验室建设项目等，以更为有效地提高食品安全水平。因为加强对食品安全性的管理控制，既是社会进步的需要，也是民族健康的保证。政府应当将“提供充足的、有营养的、安全的食品”作为一个完整目标纳入社会经济可持续发展的目标之中。

    课题组通过对国外农产品质量安全管理体系的研究，结合我国食用农产品法制保障体系的现状，立足上海实际，提出以下对策思考。

    （一）成立食品安全委员会

    参照发达国家的经验，成立市、区（县）两级食品安全委员会，明确执法主体，理顺监督体制，对食品安全工作统一协调和统筹规划。其中包括食用农产品质量、生物安全、环境安全等方面的管理工作，减少各部门的重复设置，解决多头管理的问题,逐步实行食用农产品安全的行政“垂直管理”，改变群众中会流传的“八个部管不好一头猪”的状况，实行从田头到餐桌的全过程安全质量管理，提高行政效能。

    （二）完善食用农产品安全法律法规和标准体系

    1、制定食用农产品安全条例

    食品卫生不等于食品安全，因此应在食品卫生法律法规的基础上，建立或完善食品安全的法律体系。确保食用农产品的安全是生产者、供应者、管理部门的共同责任，国家应当通过完善的立法及地方法规或部门规章明确规定各自的职责，改变目前有关法律法规中交叉、重叠、矛盾的情形。因此，迫切需要在食用农产品安全主管部门的统一领导下，围绕食用农产品安全这一核心问题，清理现有的各种涉及食用农产品安全的法律法规,与国际食用农产品安全法律法规接轨，加快立法步伐，尽快形成用农产品安全法律体系，覆盖生产、加工、流通和消费各个领域，使我国食用农产品安全法律更加科学合理，更具可操作性，更能出实效。以法律手段约束政府、企业、生产经营者、消费者等所有食用农产品链参与者的行为，确保食用农产品安全。目前可以考虑：①学习发达国家经验，制定上海市食品安全条例；②现在国家尚未制定兽医法，上海可以制定兽医条例；③针对当前动物性食品安全方面的法律法规少的实际，上海可以先制定动物性食品安全地方法规或政府规章。

    2、标准体系与国际接轨

    我国的食品安全技术法规标准体系始建于20世纪60年代，其整体结构与内容及体系的建立，在方法上与CAC标准和外国标准有较大差异。表现在：第一，我国与食用农产品食品有关的标准体系尚不够完善。例如，目前我国仅有3个鱼用饲料产品标准，因缺乏生产和管理急需的鱼用饲料标准，导致鱼用饲料无标生产现象严重，开展质量监督检测也无标可依。第二，现行标准与国际不接轨，不能满足入世后食品安全控制的需要。例如，我国各类农药标准与发达国家相比普遍较低。我国卫生部门制定的卫生标准，对104种农药在粮食、水果、蔬菜、食用油、肉、蛋、水产品等45种食品中规定了允许残留量，共含291个指标。而国际食品法典对176种农药在375种食品中规定了2439条农药最高残留限量标准，我国制定的标准与之相差悬殊。以有机氯残留标准为例，我国现行标准是70年代为解决高残留水平而制定的，造成我国居民摄入六六六、DDT的ADT值日允许量是美国的84倍、日本的15倍；DDT摄入量是澳大利亚的16倍，美国、日本的24倍。同时，在先进检测技术支持下，发达国家纷纷采取提高食品的标准限制以保护国家利益及国民健康。欧盟制定的兽药已烯雌酚残留的最高限量标准是lppb，而我国国家标准是250ppb，相差250倍；美国以牛奶是老人、婴儿的必需品，铅中毒对儿童产生危害为由，将牛奶中铅的最高限量值改为0.01mg/kg，欧盟等国提出限量标准是0.05mg/kg，而不发达国家规定为0.1mg/kg，标准相差100倍和50倍。国际食品法典委员会（CAC）至今已制定了8000个左右的食品标准，主要涉及到农药、兽药残留物限量标准；添加剂标准；各种污染物限量；辐射污染标准；感官、品质检验标准；检验、分析方法；取制样技术、设备、标准；检验数据的处理准则；安全卫生管理指南等十几个方面。CAC标准已成为衡量一个国家食品措施和法规是否一致的基准。英、法、德等国在20世纪80年代初采用的国际标准就已达到了80%，日本新制定的国家标准有90%以上也是采用国际标准。我国的国家标准目前只有40%左右等同或等效采用了国际标准，覆盖面远远不够。采用了CAC的标准，就被认为是与《实施卫生和植物卫生措施协定》（SPS）和《技术性贸易壁垒协定》（TBT）的要求一致。所以，食品标准的水平代表着一个国家在食品安全性方面、食品的质量方面的保护水平，也就此体现了一个国家在国际食品贸易中的保护水平。

    上海根据不同生产水平、不同消费层次、不同销售市场的需要，将农产品安全质量标准分为三个层次：市场准入性标准、优质专卖性标准和推荐出口性标准，并将优质专卖性标准作为制定质量安全标准的重点，其标准要高于准入性农产品，并接近或达到国际同类农产品标准，以推进农产品优质化，是一个与国际标准接轨的思路，也是保证上海市民食品安全的重要举措。

    （三）实施食用农产品规范化生产

    目前，国际上公认的食品安全最佳控制模式是“从农田到餐桌”的全过程控制，在“良好农业规范(GAP)”、“良好兽医规范(GVP)”、“良好生产规范(GMP)”和/或“良好卫生规范(GHP)”或“标准卫生操作程序（SSOP）”实施的基础上，推行“危害分析和控制关键点(HACCP)”。这些技术可以明显节省食用农产品安全管理中的人力和经费开支，又能最大限度地保证食用农产品的卫生安全。美国、英国已将良好生产工艺（GMP）和危害性分析关键控制点（HACCP）管理系统列入强制性规定，要求生产经营者实施。

    HACCP程序是为生产安全可靠的食品而采取的一种先进的预防性措施。该程序是基于食品卫生中“预防”和“记录”两个重要概念而建立的，其作用是判断影响食品安全的危害以何种方式、在哪道工序中存在以及应如何预防。而记录则是核查控制中的潜在危害时必不可少的手段。HACCP致力于预防和控制三类食品安全性危害：微生物危害、化学危害和物理危害。HACCP程序侧重于食品安全性而不是食品的质量，所以，应将HACCP与质量保证体系加以区别。

    上海作为国际化城市，可以推行GMP和HACCP管理系统，以促使种植业和养殖业对农产品的生产过程实施全面质量控制，确保最终产品的安全卫生。

    （四）强化食用农产品安全检测

    加强食用农产品质量安全检测部门的建设，充实检测力量，完善仪器设备和手段，提高检测能力。对食用农产品生产基地(企业)、批发市场、农贸市场和连锁超市开展检测工作，并逐步形成食用农产品自检制度，使食用农产品的整个生产过程始终处于受控状态。开展食用农产品上市前的抽样检测，从源头上保证食用农产品的质量和安全，使安全的食用农产品进入流通环节。

    （五）完善食用农产品产地环境监测网络

    1、加强产地环境保护

    上海要建立和完善食用农产品的产地环境监测网络，严格控制各类污染物的排放；制定相关食用农产品的产地环境标准，开展农产食品重点生产基地的环境监测，采取切实有效的农业生态环境净化措施，保证食用农产品的产地环境符合要求，从源头上把好食用农产品的质量安全关。

    2、规范农药、兽药、饲料等投入品的管理

    严格化肥、农药、兽药、饲料及饲料添加剂等市场准人条件，加强对上述农业投入品市场的监督管理。严肃查处生产、经营和使用国家明令禁止的农业投入品的行为，定期向社会公布禁用、限用及推荐的农业投入品品种和目录，控制和规范限用农药、兽药、饲料添加剂等农业投入品的使用。调整与优化农业投入品结构，推广高效低残毒品种，科学合理使用农业投入品。严厉打击制售和使用假冒伪劣农业投入品行为。

    （六）加强执法队伍建设

    上海虽然已有一支较好的食用农产品质量安全执法队伍，但问题也不少。松江区农委在调研中反映，现有的31名执法人员，由于借调和从事其他业务工作的原因，专职执法人员仅有14人。区兽医卫生监督所是多块牌子，一套班子，执法人员许多是兼职，造成业务工作与执法工作重叠，削弱了执法力量。同时，执法缺少必要的经费，土壤检测和农产品的残留检测用的试剂价格比较高，使用量大，检测费用高，但作为服务部门，不收任何检测费，经济上很难承担；执法也缺少交通工具、缺乏办案取证工具等设备，这些都不利于执法工作的顺利开展。

    市兽医卫生监督所也反映执法人员缺乏，区县畜牧办大都只有3人，少的只有1人，整个区县的监督队伍在200人左右，不能适应监督工作的需要。而且兽医卫生监督是根据法律法规授权执法，在市一级，兽医站与监督所已分开，在区县仍然是兽医站和监督所在一起，这就需要解决兽医卫生监督机构的体制问题。

    上海是改革开放形象城市。上海的农业、畜牧业产品少，但应该是精品。看到上海，想到国外的好东西。上海应该在食用农产品安全执法队伍方面进行改革，整合监管力量，加强信息沟通，推行联合执法和综合执法；加大投入，改善执法条件，真正做到食用农产品安全法规最完备、执法最到位，建立长效管理机制。

    （七）提高生产经营者守法意识

    1、大力宣传食用农产品安全法律法规

    大力宣传食用农产品安全法律法规，教育生产者认真执行农药、兽药的安全使用规定，严格遵守安全间隔期的规定，以保证农产品的安全卫生。

    2、进行食用农产品的知识和技能培训

    组织食用农产品生产者统一学习，学习农业科技知识与相关规程，经过培训后方可从事种植业和养殖业。如加强技术指导，尤其是要做好田间现场技术指导，帮助生产者选准农药，掌握好关键的施药时间和施药剂量、施用次数以及正确的使用方法，引导他们生产安全的食用农产品；指导动物、动物产品生产经营人员和单位建立健全可供追溯的生产记录、兽药（疫苗、饲料、饲料添加剂等）采购使用记录、死禽畜及产品无害化处理记录、消毒记录等。

    3、建立食品安全信用体系

    加强食用农产品生产经营监管领域的信用体系建设，建立信用惩戒机制，使那些不遵守食品安全卫生法律法规、不讲信用者寸步难行。

    （八）增强消费者自我保护意识

    1、及时公示食用农产品安全信息

    食用农产品相关监职能部门各司其职，由一指定部门负责收集各部门的监管信息，并按照及时、客观、全面、协调一致的原则，定期向社会和消费者发布食用农产品安全信息。

    2、提高购买食用农产品安全性意识

    不安全的食用农产品对消费者造成的损害，最终是通过消费过程发生的。消费者的安全性意识和自我保护能力，对消费过程中的食用农产品安全性控制起着关键作用。因此，要通过宣传和引导，让消费者充分认识和把握食用农产品风险的各种来源；膳食结构和饮食方式要讲科学，有利于兼顾营养和食用安全双重目的；提高购买食用农产品的安全性意识，将美味、价格、质量与安全性应给予同等的重视。

    （九）建立“行政补偿”机制

    行政补偿是指行政机关在行使职权、履行行政职责的过程中，因其合法行为而给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，或因公共利益需要致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害而给予补偿的法律救济制度。当社会主体的权益受到损害，责任人无法确定，或者责任人无力赔偿时，由国家出面给受害人一些补偿，以帮助和安慰受害人，体现社会公平原则，也是“行政补偿”。近两年，有些地方发生食品安全方面的恶性事件后，当地政府给受害人一些经济补偿，对安抚受害人、稳定社会起到了很好的效果。

    （十）建立食用农产品监管责任制

    建立食用农产品监管责任制，要根据依法行政的要求，以明确行政执法责任制为基础，以行政执法合法、适当、规范、高效为基本要求，以行政法制监督和过错责任追究为保障，将食用农产品的监管责任层层分解，责任到人。对于责任人行政不作为，或者故意或过失违反规定，造成严重后果的，应当承担责任。因此需要制定详尽的职责规定和严密的失职惩罚，促使食用农产品监管部门和监督人员恪尽职守。

    编后语：食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全问题更是不仅关系到人体健康，还关系到经济发展与社会的稳定。本课题以食用农产品安全为研究对象，对国外、我国和上海的食用农产品的法制保障体系进行了比较研究，数据翔实，资料充分，并在此基础上提出了完善上海市民食用农产品安全法制保障的若干思考和对策，使课题不仅具有重要的理论意义，也具有重要的现实意义。

    课题组长简介：达庆东，男，58岁，复旦大学公共卫生学院卫生法学与卫生监督教研室主任、副教授、硕士生导师；兼任中国卫生法学会常务理事、教学委员会副主任，上海市卫生法制专家委员会委员，上海市医学科研伦理专家委员会委员。主编《卫生法学》、《卫生监督》等教材，发表论文20多篇。

    参 考 文 献

    〔1〕杨洁彬等编  《食品安全性》，中国轻工业出版社，1999

    〔2〕陈炳卿、孙长颢主编  《食品污染与健康》，化学工业出版社,2002

    〔3〕〔美〕Norman G.Marriott著  《食品卫生原理(第4版)》，中国轻工业出版社,2001

    〔4〕许世卫主编  《新时期中国食物安全发展战略研究》，山东科学技术出版社，2003

    〔5〕中国-欧盟农业技术中心编  《国外农产品质量安全管理体系》，中国农业科学技术出版社，2003

    〔6〕世界卫生组织  《全球食品安全战略草案》，2002

    〔7〕卫生部，国家质检总局，农业部  《食品安全重大科技专项行动项目可行性研究报告》，2002

    〔8〕徐百万著  《生产和流通对农产食品安全和贸易的影响》，农产食品安全研讨会，2002

    〔9〕徐百万著  《关于我国动物性食品安全问题的几点认识》

    〔10〕李朝伟、唐光江、叶志平著  《进一步做好食品法典工作，促进我国进出口食品贸易的发展》

    〔11〕上海市食用农副产品安全监管工作领导小组办公室编《上海食用农副产品安全监管工作文件汇编》，2001