盐酸萘乙二胺法:应急管理概论（一）

湖南政府门户网站    www.hunan.gov.cn    2011-09-01  ［字体：大 中 小］
第一章  导论
人类社会进入21世纪以来，全球发生了一系列重大事件：2001年美国的“9·11”恐怖袭击事件、2003年中国的“非典”爆发及世界范围内的禽流感流行、2004年印度洋海啸、2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机和泰国由于领导人更替引发的全国性骚乱、2008年中国四川“5·12”汶川8?0级地震、2009年全球暴发甲型H1N1流感和2010年中国青海“4·14”玉树7?1级地震等。这些事件的多样性、不可预知性和破坏性，对世界各国乃至全人类都产生了深远的影响。如何预防、应对这些事件并尽快消除其影响，即对这些突发事件进行应急管理；如何把应急管理的实践上升为理论，即把应急管理工作理论化，已经成为各国政府和理论界面对的重大课题。
第一节 应急管理的概念
一、应急管理的内涵
“应急管理”一词来源于英文emergencymanagement，是指政府、企业以及其他公共组织，为了保护公众生命财产安全，维护公共安全、环境安全和社会秩序，在突发事件事前、事发、事中、事后所进行的预防、响应、处置、恢复等活动的总称。它有两个方面的含义：①应急管理贯穿于突发事件的事前、事发、事中、事后的全过程。②应急管理是事前、事后的管理和事发、事中的应急的有机统一。
应急管理是政府的核心职能之一。它涵盖4类活动：①预防、减少突发事件的发生。②响应、应对突发事件。③控制、减轻突发事件的社会危害。④清理、消除突发事件的影响。归纳起来，应急管理就是围绕突发事件而展开的预防（Precaution）、响应（Response）、处置（Handling）、恢复（Recovery）的活动。
所谓“预防”是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险，提高应对各种突发事件的能力，如实施建筑标准、推行灾害保险、颁布安全法规、制定应急预案、建立预警系统、成立应急中心、进行救援培训、开展应急演练等；所谓“响应”是指突发事件发生时所采取的行动，如研判信息、发布预警、启动应急预案等；所谓“处置”是指采取措施以挽救生命、减少财产损失，如调动资源控制突发事件的扩大、升级，提供医疗援助、组织疏散与搜救等；所谓“恢复”既指按照最低运行标准将重要生产生活支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、恢复生产、提供灾害失业救助、提供临时住房等（表11）。
按照突发事件的发生、发展规律，完整的应急管理过程应包括预防、响应、处置与恢复重建4个阶段，分别发生在突发事件的事前、事发、事中和事后，形成一个闭合的循环过程。其中，每一个阶段都要求采取有力的应急管理措施，尽可能地减少突发事件的发生，控制突发事件的升级和扩大。
（一）事前——预防与应急准备阶段
应急管理要贯穿“预防为主”方针。在预防与应急准备阶段，要注意在日常工作中采取措施，着力降低社会应对突发事件的脆弱性，要为应对突发事件做好充分准备。同时，要经常对所在区域进行风险、隐患排查，对危险源进行持续的、动态的监测，并开展有效的风险评估，在风险评估的基础上，进行风险处置。对于即将演变为突发事件的风险、隐患及时预警
使社会公众在突发事件发生前采取避险行动，尽量减少突发事件所带来的损失。
（二）事发——预警与应急响应阶段
应急响应是指在突发事件发生时，应急管理者研判事件信息，启动应急预案，动员协调各方面力量开展应急处置工作。信息研判是至关重要的，一定要快速、准确，以避免应急响应失当。
（三）事中——处置与应急救援阶段
应急处置是指应急管理者在时间、资源的约束条件下，控制突发事件的后果。即突发事件发生后，要尽可能详细地掌握事件情况，迅速按照应急预案的要求，采取有效救援措施，防止突发事件扩大、升级。
处置过程需要大量的非常规决策。应急管理者需要在极短的时间和巨大的心理压力下，进行创新性决策，要遵照预案，但又不能固守预案。不遵照预案，就无章可循；但固守预案，突发事件的瞬息万变又可能令预案的作用丧失。
（四）事后——评估与恢复重建阶段
突发事件处置工作完成后，应急管理者必须清理现场，
表1—1      应急管理的阶段和内容
应急管理的阶段
应急管理的内容
预防与应急准备：防止突发事件的发生，避免应急行动的相关工作，任务集中在建立应急体系、制定应急预案及完善应急保障系统等
建立健全应急管理体系
编制应急体系建设规划
制定应急预案
准备应急资源
开展应急宣传、培训与演练
制定应急法律法规和政策
制定各种应急管理制度、安全技术标准和行业规范
开展风险隐患排查
进行安全技术研究
预警与应急响应：突发事件发生时采取的行动。目的是快速应对事件发生，提高应急行动能力
研判信息
紧急会商
启动应急预案
协调应急队伍和资源开展应急处置
通报情况
处置与应急救援：突发事件发生后采取的措施。目的是保护生命，使财产损失、环境破坏减小到最低程度，有利于恢复
开展应急救援行动，控制事态恶化和扩大
疏散和避难
评估与恢复重建：在应急处置结束后立即进行，目的是使生产、生活恢复到正常状态或得到进一步改善
清理废墟、消毒、去污
评估损失、保险赔付
恢复生产生活
灾后重建
尽快恢复生产生活秩序，并据此组织各种力量，消除突发事件对社会、经济、环境以及人的心理的影响。
不仅如此，应急管理者还应该开展应急调查、评估，及时总结经验教训;对突发事件发生的原因和相关预防、处置措施进行彻底、系统的调查；对应急管理全过程进行全面的绩效评估，剖析应急管理工作中存在的问题，提出整改措施，并责成有关部门逐项落实，从而提高预防突发事件和应急处置的能力。
二、应急管理的特点
应急管理是一项重要的公共事务，既是政府的行政管理职能，也是社会公众的法定义务。同时，应急管理活动又有法律的约束，具有与其他行政活动不同的特点。
（一）政府主导性
应急管理的主体是政府、企业和其他公共组织，其中的责任主体是政府，政府起主导性作用。政府主导性体现在两个方面：①政府主导性是由法律规定的。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责，从法律上明确界定了政府的责任。②政府主导性是由政府的行政管理职能决定的。政府掌管行政资源和大量的社会资源，拥有组织严密的行政组织体系，具有庞大的社会动员能力，这是任何非政府组织和个人无法比拟的行政优势，只有由政府主导，才能动员各种资源和各方面力量开展应急管理。
（二）社会参与性
《中华人民共和国突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，从法律上规定了应急管理的全社会义务。尽管政府是应急管理的责任主体，但是没有全社会的共同参与，突发事件应对不可能取得好的效果。例如，2003年我国发生的“非典”疫情和2008年我国南方发生的低温雨雪冰冻灾害，就是以政府为主导，广泛动员全社会力量参与，才战胜了突如其来的灾难。
（三）行政强制性
应急管理主要是依靠行使公共权力对突发事件进行管理。公共权力具有强制性，社会成员必须绝对服从。在处置突发事件时，政府应急管理的一些原则、程序和方式将不同于正常状态，权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化，一些行政行为将带有更大的强制性。当然，这些非常规的行政行为必须有相应法律、法规作保障，应急管理活动既受到法律、法规的约束，需正确行使法律、法规赋予的应急管理权限，同时又可以以法律、法规作为手段，规范和约束管理过程中的行为，确保应急管理措施到位。
（四）目标广泛性
应急管理以维护公共利益、社会大众利益为己任，以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定为目标。换句话说，应急管理追求的是社会安全、社会秩序和社会稳定，关注的是包括经济、社会、政治等方面的公共利益和社会大众利益，其出发点和落脚点就是把人民群众的利益放在第一位，保证人民群众生命财产安全，保证人民群众安居乐业，为社会全体公众提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务。
（五）管理局限性
一方面，突发事件的不确定性决定了应急管理的局限性。另一方面，突发事件发生后，尽管管理者作出了正确的决策，但指挥协调和物资供应任务十分繁重，要在极短时间内指挥协调、保障物资，本身就是一件艰巨的工作，特别是一些没有出现过的新的突发事件，物资保障更是难以满足。加之受到突发事件影响的社会公众往往处于紧张、恐慌、激动之中，情绪不稳定，加大了应急管理难度。
三、应急管理的基本原则和任务
（一）基本原则
应急管理关系到公众的生命和财产安全，涉及政府的应急职能部门，必要时需要多部门联动并协调合作。因此，要把握以下基本原则：
1、以人为本，安全第一。把保障公众的生命安全和身体健康、最大限度地预防和减少突发事件造成的人员伤亡作为首要任务，切实加强应急救援人员的安全防护工作。
2、统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，各级党委、政府负责做好本区域的应急管理工作。在政府应急管理组织的协调下，各相关单位按照各自的职责和权限，负责应急管理和应急处置工作。企业要认真履行安全生产责任主体的职责，建立与政府应急预案和应急机制相匹配的应急体系。
3、预防为主，防救结合。贯彻落实“预防为主，预防与应急相结合”的原则。做好预防、预测、预警和预报工作，做好常态下的风险评估、物资储备、队伍建设、完善装备、预案演练等工作。
4、快速反应，协同应对。加强应急队伍建设，加强区域合作和部门合作，建立协调联动机制，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理快速应对机制。充分发挥专业救援力量的骨干作用和社会公众的基础作用。
5、社会动员，全民参与。发挥政府的主导作用，发挥企事业单位、社区和志愿者队伍的作用，动员企业及全社会的人力、物力和财力，依靠公众力量，形成应对突发事件的合力。同时，增强公众的公共安全和风险防范意识，提高全社会的避险救助能力。
6、依靠科学，依法规范。采用先进的救援装备和技术，充分发挥专家作用，实行科学民主决策，增强应急救援能力；依法规范应急管理工作，确保应急预案的科学性、权威性和可操作性。
7、信息公开，引导舆论。在应急管理中，要满足社会公众的知情权，做到信息透明、信息公开，但是，涉及国家机密、商业机密和个人隐私的信息除外。不仅如此，还要积极地对社会公众的舆情进行监控，了解社会公众的所思、所想、所愿，对舆情进行正确、有效的引导。
（二）基本任务
应急管理基本任务概括起来主要有以下7个方面：
1、预防准备。应急管理的首要任务是预防突发事件的发生。要通过应急管理预防行动和准备行动，建立突发事件源头防控机制，建立健全应急管理体制、制度，有效地控制突发事件的发生，做好突发事件的应对工作准备。
2、预测预警。及时预测突发事件的发生并向社会预警，是减少突发事件损失的最有效措施，也是应急管理的主要工作。采取传统与科技手段相结合的办法进行预测，将突发事件消除在萌芽状态。一旦发现不可消除的突发事件，及时向社会预警。
3、响应控制。突发事件发生后，能够及时启动应急预案，实施有效的应急救援行动，防止事件的进一步扩大和发展，是应急管理的重中之重。特别是发生在人口稠密区域的突发事件，应快速组织相关应急职能部门联合行动，控制事件继续扩展。
4、资源协调。应急资源是实施应急救援和事后恢复的基础，应急管理机构应该在合理布局应急资源的前提下，建立科学的资源共享与调配机制，有效利用可用资源，防止在应急救援中出现资源短缺的情况。
5、抢险救援。确保在应急救援行动中，及时、有序、科学地实施现场抢救和安全转送人员，以降低伤亡率、减少突发事件损失是应急管理的重要任务。特别是突发事件发生的突然性，发生后的迅速扩散以及波及范围广、危害性大的特点，要求应急救援人员及时指挥和组织群众采取各种措施进行自身防护，并迅速撤离危险区域或可能发生危险的区域，同时在撤离过程中积极开展公众自救与互救工作。
6、信息管理。突发事件信息的管理既是应急响应和应急处置的源头工作，也是避免引起公众恐慌的重要手段。应急管理机构应当以现代信息技术为支撑，如综合信息应急平台，保持信息的畅通，以协调各部门、各单位的工作。
7、善后恢复。应急处置后，应急管理的重点应该放在安抚受害人员及其家属，稳定局面、清理受灾现场、尽快使系统功能恢复或者部分恢复上，并及时调查突发事件的发生原因和性质，评估危害范围和危害程度。
第二节 应急管理的对象
应急管理是对突发事件事前、事发、事中、事后发生发展全过程管理，是突发事件事前、事后的管理与事发、事中的应急的有机统一。换句话说，应急管理的对象是突发事件。
一、突发事件的概念
为了阐明突发事件的确切含义，需要对与之相关的一些概念进行辨析。
（一）突发事件与危机
《辞源》将“危机”解释为潜伏的祸端。《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一是“危险的祸根”，如危机四伏；二是“严重困难的关头”，如经济危机。
在英文中，与“危机”一词对应的是“crisis”，该词源于希腊语“krisis”，意思是鉴别或判定。“危机”最初是一个医学用语，指人濒临死亡、生死难料的状态，有生的可能，又有死的威胁，后被演绎为描述人们不愿面对、不可预期、难以控制的局面。汉语“危机”这个词中的“危”和“机”分别代表着“危险”和“机遇”两层意思，两者处于极端对立之中，因此“危机”的发展变化常常极富戏剧性效果。在对危机的研究中，通常把“危机”分为天灾和人祸两大类。但理论界往往根据危机发生的领域将“危机”分为政治危机、经济危机、宗教危机、生态危机等。当几种危机互相作用、同时迸发时，就会出现严重的综合危机。
作为一般概念，“危机”这个词在某些领域被滥用或不准确地使用，“危机”几乎成了“事故”、“分裂”、“灾害”、“灾难”的代名词。实际上，它们并不完全等同，“危机”有其内在规定性。
就一般意义而言，危机具有以下特性：危机具有高度不确定性；危机具有时间紧迫性，需要立即处理；危机发生的领域很广，不仅仅局限于组织；危机是一种具有负面影响的事件。这种负面影响可以是潜在的，也可以是显性的。
突发事件与危机具有以下共同点：①两者都是负面事件，即都会给社会、组织或个人带来一定程度的损失危害或负面影响。②两者都需要紧急处理，如果处理不及时，其损失危害将会更大、负面影响将更为恶劣。③两者都具有不确定性，即两者所造成的损失危害不确定，所持续的时间不确定，发展态势不确定。
两者除了共同点以外，也有一些区别。突发事件虽然对社会的影响不是转瞬即逝的，但突发事件所涵盖的时间外延相对较窄。而危机的形成往往会有一个或长或短的过程。
虽然突发事件与危机都是具有负面影响的事件，但突发事件的负面影响是显性的、现实的，人们可以感觉得到；而危机的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的，人们可能一时还无法感觉得到。
突发事件最显著的特征就是突发性，出人意料。危机一般以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现出来。这就是说，在一定的外界条件下，突发事件就会进一步发展成为危机；突发事件往往成为危机的先兆和前奏，或充当引发危机爆发的原因。在逻辑上可以说，危机必定是突发事件，然而突发事件未必就形成危机。
事实表明，许多突发事件本身就是危机的一部分，并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，使之朝着无序的方向发展时，危机便形成并开始扩大化。在这种情况下，突发事件就等同于危机。如果某些突发事件处理得及时、得当，就有可能被消灭在萌芽状态之中，从而就不会演变为危机。
（二）突发事件与风险
词典对风险的界定是“可能发生的危险”，或“遭受损失、伤害、不利或毁灭的可能性”。风险管理的经典著作《Risk Management and Insurance》将风险定义为：特定情况下那些可能发生的结果的差异性。目前，学术界对风险的内涵还没有统一的定义，由于对风险的理解和认识程度不同，或对风险研究的角度不同，不同的学者对风险概念有着不同的解释。
就一般意义而言，风险事件具有以下特性：①不确定性。风险的不确定性表现在它是各种因素的综合结果，各种因素的不确定性是导致风险不确定性的重要原因。②相对性。风险事件是相对于观察者而言的，它意味着对于不同的个人或组织，风险事件具有不同的含义，一个人或一个组织认定的风险事件，对于另一个人或另一个组织来说，有可能不是风险事件。③预期损害性。对于认知某风险事件存在的个体或组织而言，该风险事件是有预期损害性的，其损害性的大小程度与个体或组织所认知的风险大小成正比。
突发事件与风险的联系：①风险包含了许多可能出现的结果，风险事件是指包含有消极结果部分的事件，也就是说，风险事件一定是会带来损失的事件。②突发事件和风险事件都具有不确定性。这种不确定性包括：事件的发生不确定；事件发生的时间不确定；事件发生的状况不确定；事件的后果及其严重程度不确定。③突发事件和风险事件可以说是事物发展过程中的两个阶段。当风险的“预期损害性”变为现实，即造成事实上的损害时，风险事件便在向突发事件靠拢。
两者除了联系以外，还有区别。风险事件包含一些已知的、可预测的因素，可以通过纯数学模式进行量化。这就表明，风险事件可以通过一定方式或手段进行分解甚至化解为零。如果风险事件量的积累达不到突发事件发生所需的质的转化时，相对于突发事件而言，风险为零。
人们对突发事件的反应和对风险事件的反应是不一样的。在现实生活中，当人们听到突发事件时，会作出强烈的反应，如表现出紧张或非常的关注，也就是说，突发事件是难以接受的。当人们听到风险事件时，会不以为然，所以，相对来说，风险事件是可以接受的。
突发事件一般是事物质变的结果，而风险事件可以是事物量变过程中造成的损失。当风险事件的“可能性”变为现实后，即比预期更为恶劣的因素积累达到质变时，突发事件就可能随时发生。
风险事件更多的是与人或社会的因素相关联，而突发事件既包括社会性事件，也包括由纯自然原因而引发的事件。
（三）突发事件与事故
“事故”在英文中对应的词是“accident”，意思是未曾预料、不希望发生的意外事件、偶然事件、机会事件或附带事件。
《辞海》中把事故解释为意外的变故或灾祸，如韩愈《上张仆射书》曰：“非有疾病事故，辄不外出。”《辞海》的解释是：现在事故一般指工程建设、生产活动与交通运输中发生的意外损害或破坏。有的事故是由于自然灾害或其他原因为当前人们所不能全部预防的；有的事故是由于设计、管理、施工或操作时的过失所引起的，后者称为责任事故。这些事故可以造成物质上的损失或人身的伤害。《现代汉语词典》对事故的解释是“意外的损失或灾祸（多指在生产、工作上发生的），如工伤事故，责任事故”。
事故具有以下特性：事故与生产活动密切相关；事故产生的必备条件是事故隐患，由此衍生出事故的四大特性，即潜在性、因果性、条件性和偶然性；潜在性是指事故隐患在发展之初的孕育阶段，存在的方式一般为隐匿的、潜在的，随着生产的每个过程随机变化，事故逐步向显性发展；因果性是指事故的隐患产生、存在和发展以及转化为事故需要一定的条件，而且都要经过一个过程；偶然性是指事故隐患发展成为事故，是一个偶然的随机事件。
突发事件与事故的联系是：突发事件和事故都是负面影响，都会给社会、组织或个人带来人员伤亡、财产损失或精神上的伤害；人们都不希望突发事件和事故发生；两者的发生或出现从表面上看具有偶然性，但是在其背后都具有必然性的因素，从这个意义上说，两者都是难以避免的。
两者除了联系以外，还有区别。在现实生活中，出现比较频繁的事故有交通事故、生产事故、爆炸事故等。可见，事故一般和人们的生产、生活联系紧密。相比之下，突发事件的外延宽广多了，它除了发生在人们的生产、生活之中，还涉及政治、经济、文化、军事、外交等诸多领域。
事故一般是由确定的现象转化而来的，如由于决策失误、管理不善、工作粗心等人为因素而诱发的原本不该发生的事情。而突发事件更多的是来源于某些在世界范围内还未曾发生或已发生的不确定性现象，如全球范围内的禽流感流行事件、中国的“非典”事件；或是来源于某些经常发生的、其发生的地点和时间带有一定偶然性的随机现象如森林火灾、恶性交通事故等。
相对来说，事故更有预见、预防性。因为事故的发生是有条件的，总是和没有遵守有关的规范、规则、制度联系在一起的。例如，交通事故的发生大多是因为交通违章造成的，生产事故的发生却是因为没有遵守安全生产制度。而造成突发事件的原因则比较复杂，有自然因素和人为因素，也有自然和人为的交互性因素，如地质因素、气候因素、政治因素、经济因素、民族矛盾因素、宗教信仰因素等。原因的复杂性决定了突发事件预见、预防的难度。
（四）突发事件与灾难
《现代汉语词典》将“灾难”界定为：天灾人祸所造成的严重损害和痛苦。广义地说，凡危害人类生命财产和生存条件的各类事件通称为灾难。从历史上可以看出，灾难产生的原因主要有两个方面：①自然变异。②人为影响。因而常把以自然变异为主而产生并表现为自然状态的灾难称为自然灾难，如干旱、洪涝、地震。把以人为影响为主而产生且表现为人为状态的灾难称为人为灾难，如安全事故、交通事故。从事物的本质来看，可以认为自然灾难是指自然界物质运动变化、能量积聚转换的一种激烈形式，是自然界物质、能量变化的极端形态。而人为灾难则一般是指决策失误、操作失误、管理不当对自然界生态平衡或人类生活环境的破坏等。
灾难主要是从事件产生的后果来说的，它不一定是短时间爆发的，突发事件更强调的是事情发生的时间很突然，后果比较严重。从这个意义上说，灾难不一定是突发事件，突发事件也不一定会成为灾难。但是，两者都会给社会带来一定程度的损失。
（五）突发事件与紧急事件
“紧急事件”在英文中对应的词是“emergencies”，意思是必须立即采取行动、不容许拖延的事件；或者说，是一个突如其来的，不可预见的紧急关头或困境，它要求立即采取行动以免造成灾难。从这个角度而言，所有的突发事件都是紧急事件，因为所有的突发事件都需要立即处理，容不得拖延，否则会造成更大的损失。
但是，并不是所有的紧急事件都是突发事件。紧急事件只是在处理的时间上紧急，但不一定是负面事件。紧急事件发生时，不一定已经造成严重的损失；只是如果处理不及时，或处理不好的话，才会造成严重损失。
（六）突发事件与冲突
“冲突”在英文中对应的词是“conflict”，意思是对立的、互不相容的力量或性质（如观念、利益、意志）的互相干扰。《现代汉语词典》对“冲突”的解释是：因矛盾表面化而发生的激烈斗争，如武装冲突，言语冲突。《辞海》对“冲突”一词的解释有3种：①急奔，猛闯。②抵触，争执，争斗。③文艺用语，即现实生活里人们由于立场观点、思想感情、要求或愿望等的不同而产生的矛盾冲突在文艺作品中的反映。
冲突在现实世界中普遍存在。典型的冲突当属军事冲突，包括战争（热战）和冷战。当然还有政治冲突、经济冲突、文化冲突以及宗教冲突、种族冲突、民族冲突等。
冲突有以下几个特性：①冲突具有普遍性。冲突无处不在、无时不有，大量存在于现代社会生活中。冲突的发生具有客观必然性，只要人们活着，一起解决共同的问题，冲突就会存在。②冲突的参与者至少有两方，甚至多方。冲突可以发生在个人之间、组织之间、个人与组织之间以及种族与种族之间、民族与民族之间、国家与国家之间。③冲突的参与者必定有矛盾或分歧。这些矛盾或分歧也许是客观存在的，也许存在于人们的主观意识之中，经常表现在观点、利益、要求、需要、欲望、意志、文化、价值观、宗教信仰等方面。
突发事件和冲突的联系是：①两者都是一把双刃剑，具有两面性，有消极影响，也有积极作用。冲突造成的破坏性影响是显而易见的。由于政治、经济利益的驱使，社会上人与人、不同利益集团之间的矛盾冲突，特别是非正义的战争都会对人类造成精神和肉体上的伤害。另一方面，也应该看到，正是各种冲突推动人类社会由低级向高级发展，推动社会制度的不断演变。冲突还有利于促进联合、增强群体内部的内聚力。与此相类似，突发事件除了其负面影响以外，也具有一定的积极作用，如2003年“非典”事件提高了中国政府的公信力和香港居民的团结指数；2008年的四川汶川地震提高了中华民族的凝聚力。②突发事件和冲突一样都是不可避免的产物。当今社会处在一个变化莫测的动态环境中，充满着矛盾、机遇和挑战。个人、组织、团体、民族和国家要生存和发展，必然要发生各种各样的关系，其间必然伴随着各种冲突和突发事件。
两者除了联系以外，还有区别。冲突归根到底是一种人的行为。因此，可以从人的行为动因上归结出冲突发生的原因。人的行为是因其人格因素和环境的相互影响而发生的，正是由于有上述两种因素的存在，人们在形成对他人或其他组织看法的过程中容易产生偏差，很难形成一致。这种看法一旦形成，就难以轻易改变。当两个群体的立场相互抵触时，冲突很容易发生。而突发事件除了人为因素造成的以外，还有非人为因素造成的，如病毒暴发、海啸、地震等。从这个角度看，冲突的外延要小于突发事件。
需要指出的是，冲突不一定是事件。有些冲突是由于意见分歧、争论和对抗，是彼此之间关系出现的紧张状态，或表现为某一群体或个人在满足自身需要的过程中受到挫折的一种社会心理现象。另外，文化冲突集中表现在不同的价值观念、伦理道德观念的对抗，主要包括中外文化冲突、传统文化与现代文化的冲突。诸如这些冲突就是一种状态，是一种静态的现象，而不是事件，它们可以被压抑、被消除、被化解，从而也就会消失。但如果不好好地对待和处理的话，它们完全可能酿成突发事件。从这个意义上说，冲突有可能成为突发事件的契机或导火线。
（七）突发事件的内涵
综上所析，突发事件是指发生突然，可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施的紧急事件。在我国，《中华人民共和国突发事件应对法》将“突发事件”界定为：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
突发事件有4个方面的含义：
①事件的突发性。事件发生突然，难以预料。
②事件的严重性。事件造成或者可能造成严重社会危害。
③事件的紧急性。事件需要采取应急措施予以应对，否则将出现严重后果。
④事件的类别性。我国把各种突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4类，从而有利于事件的分类管理。
二、突发事件的特征
突发事件涉及的类型众多，每类突发事件都具有各自独有的一些特性。但整体来看，突发事件具有以下共同特征。
（一）突发性
突发是相对于非突发而言的。绝大多数突发事件是在人们缺乏充分准备的情况下发生的，使人们的正常生活受到影响，使社会的有序发展受到干扰。由于事发突然，首先，人们在心理上没有做好充分的思想准备，会产生烦躁、不安、恐惧等情绪；其次，社会在资源上没有做好充分的保障准备，需要临时调集各类应急资源；再次，管理者在措施上没有做好充分的设计准备，必须针对具体情况制定处置措施。虽然有些突发事件存在着发生征兆和预警的可能，但由于真实发生的时间和地点难以准确预见，同样具有突发性。
（二）不确定性
突发事件具有高度的不确定性：①发生状态的不确定性。突发事件在什么时间、什么地点、以何种形式和规模爆发通常是无法提前预知的。有些自然灾害通过科技手段和经验知识，能够减少某些不确定因素，但是很难确定是哪些不确定因素造成的结果。如果突发事件没有不确定因素，也就不属于突发事件，这样的事件可预先做好充分的准备工作，用通常的办法去应对。②事态变化的不确定性。突发事件发生之后，由于信息不充分和时间紧迫，绝大多数情况的决策属于非程序化决策，响应人员与公众对形势的判断和具体的行动以及媒体的新闻报道，都会对事态的发展造成影响。许多不确定因素在随时发生变化，事态的发展也会随之出现变化。
（三）破坏性
突发事件的破坏性来自多个方面：对公众生命构成威胁、对公共财产造成损失、对各种环境产生破坏、对社会秩序造成紊乱和对公众心理制造障碍。在危害发生后，由于人们缺乏各方面的充分准备，难免出现人员伤亡和财产损失，造成自然环境、生态环境、生活环境和社会环境的破坏，打乱社会秩序的正常运行节奏，引发公众心理的不安、烦躁和恐慌情绪。有些破坏是暂时性的，随着突发事件处置的结束逐步消除；而有些破坏产生的影响则是长期的，少则几年，多则几十年，甚至达到百年、数百年。如果对突发事件的处置不当或不及时，可能还会带来经济危机、社会危机和政治危机，造成难以预计的不良后果。
（四）衍生性
衍生性是指由原生突发事件的产生而导致其他类型突发事件的发生。有两种情况：一种情况是衍生突发事件的危害程度、影响范围低于原生突发事件，社会的主要力量和精力集中于原生突发事件的处置，应急活动的主要对象不会发生改变；另一种情况是衍生突发事件的危害程度、影响范围高于原生突发事件，从本质上讲，问题的主要矛盾已发生了转移，应急活动的主要对象已产生了变化，需要重新调整社会力量和精力，解决面临的主要问题。对于第二种情况只有少数情况是难以避免的，多数情况是由于处置时对问题考虑不周和控制失误所导致。
（五）扩散性
随着社会的进步和现代交通与通信技术的发展，地区、地域和全球一体化的进程在不断加快，相互之间的依赖性更为突出，使得突发事件造成的影响不再仅仅局限于发生地，会通过内在联系引发跨地区的扩散和传播，波及其他地域，形成更为广泛的影响。而且有些突发事件本身带有一定的国际性色彩，其产生的背后具有某些国际势力的支持，自然会出现联动效应，如恐怖事件、社会骚乱，这些都会给突发事件的应对带来更大的难度。
（六）社会性
社会性是指突发事件会对社会系统的基本价值观和行为准则构架产生影响，其影响涉及的主体是公众。在突发事件的应对过程中，整个社会会重新审视以往的群体价值观念，通过认识和思考，重新调整社会系统的行为准则和生活方式，重新塑造自身的基本价值观。
（七）周期性
突发事件类型多种多样，但都具有基本相同的生存过程，都要经历潜伏期、爆发期、影响期和结束期4个阶段的演变，这也就是突发事件的生命周期。
潜伏期一般具有较长的时期，在此期间突发事件处于质变前的一个量的积累过程，待量积累至一定的程度后，便处于一触即发的状态，一旦“导火索”被引燃，就会立即爆发出来，给社会带来危害。
爆发期是突发事件发生质变后的一个能量宣泄过程，此阶段一般持续时间比较短而猛烈。受“导火索”的触发，潜伏期逐步积累起来的能量通过一定的形式快速释放，产生巨大的破坏力，给整个社会带来不同程度的危害。
影响期是在突发事件爆发之后，由此造成的灾难还在持续产生作用，破坏力还在延续的阶段。许多情况下，影响期与爆发期之间没有明显的界线划分，两者是交叉重叠的。
突发事件的危害和影响得到控制之后进入结束期。这一时期按照不同的标准会有不同的结论。从管理的角度出发，可以以社会恢复正常运行状态为结束标志；从过程的角度出发，可以以危害和影响完全消除作为结束标志。
三、突发事件的类别
（一）突发事件的类型
突发事件的种类纷繁复杂，可以从不同的维度对其进行划分。从诱因来分，可以分为自然性突发事件和社会性突发事件，这里的社会性突发事件又可进一步分为经济危机类、公共卫生事件类、事故灾难类、社会安全事件类；从危害程度来分，可分为轻度危害、中度危害和重度危害的突发事件；从是否可预测来分，可分为可预测突发事件和不可预测突发事件；从防控情势来分，可分为可防可控突发事件和不可防不可控突发事件；从影响范围来分，可分为地方性、国家性或区域性、世界性的突发事件（表12）。
表1—2          突发事件的类型
维度
类型
诱因
自然性突发事件、社会性突发事件
危害程度
轻度危害、中度危害和重度危害的突发事件
预测性
可预测突发事件、不可预测突发事件
可防可控性
可防可控突发事件、不可防不可控突发事件
影响范围
地方性、国家性或区域性、世界性的突发事件
在我国，突发事件根据发生原因、机理、过程、性质和危害对象的不同分为四大类：即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
1、自然灾害。主要包括干旱、洪涝、台风、冰雹、沙尘暴等气象灾害，地震、山体滑坡、泥石流等地震地质灾害，风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害，森林草原火灾，农作物病虫害等生物灾害，共有五小类。
由于所处的自然地理环境和特有的地质构造条件，我国是世界上遭受自然灾害侵袭最为严重的国家之一。特大自然灾害经常发生，给社会生活造成了巨大的损失，对公众的生命、健康和财产安全提出了严峻的挑战。特别是在全球气候变暖的背景下，经常出现极端天气引发的自然灾害。
2、事故灾难。主要包括铁路、公路、民航、水运等交通运输事故，工矿商贸等企业的安全生产事故，城市水、电、气、热等公共设施、设备事故，核与辐射事故，环境污染与生态破坏事故等。进入21世纪后，由于我国经济发展所处的特定阶段，生产安全事故，特别是各种矿难频繁发生。
3、公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食物与职业中毒、动物疫情及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。目前，人类消灭的传染病病毒只有天花1种。全球新发的30种传染病中有一半已经在我国发现。此外，2008年发生的“三鹿奶粉”事件也警示我们，绝不能忽视食品安全问题。
4、社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件、群体性事件等。我国正处在人民内部矛盾的凸显期、刑事犯罪的高发期和对敌斗争的复杂期。因而，绝不能对社会安全事件的防范与处置有丝毫的懈怠和麻痹，特别是要建立社会公众的利益表达机制和矛盾调处机制，标本兼治，根除社会安全事件滋生的土壤。
对突发事件进行分类的意义：在应急管理中，要明确责任主体，方便专业性、技术性强的突发事件的处置。在突发事件的处置过程中，要遵循专业处置的原则以避免次生、衍生灾害的发生。1986年，前苏联发生切尔诺贝利核电站泄漏事件，政府先是调集了大量内务部队的官兵进行处置，他们没有专业的防护装备，缺少专业知识和技能，遭受大量核辐射，直到前苏联防化部队的官兵参与救援，这种状况才得以改观。在突发事件处置过程中，救援可以是综合性的，而处置必须体现专业性。
此外，突发事件的分类是静态的，但是，突发事件的演进却是动态的。各类突发事件之间往往是相互关联、相互渗透的，需要各个部门协同应急、合成应急。2008年我国南方的低温雨雪冰冻灾害，致灾因素具有突出的连带性、耦合性与叠加性，表现出链状群发甚至网状群发的特点。自然因素导致基础设施瘫痪，进而演化为技术灾难；基础设施因相互依赖而产生互动效应，其影响迅速向全社会扩散，造成社会生产、生活的无序状态，暴露出我国在电煤、防冻等重要物资生产、储备上的严重问题。可以说，自然因素引发了技术灾难，而技术灾难又放大了自然因素的社会影响，彰显了隐性的社会经济问题。因而，在现代社会，要关注系统性的风险，一定要以系统的眼光来认识突发事件。应急管理在坚持分类管理的同时，也要提倡部门之间的相互协同，从而形成应对突发事件的强大合力。
（二）突发事件的级别
在我国，按照社会危害程度、影响范围、突发事件性质和可控性等因素将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为4级，即特别重大、重大、较大和一般。法律、行政法规或国务院另有规定的，从其规定，如核事故等级的划分：
1、一般事件。预计将要发生一般以上的突发事件，事件即将临近，事态可能会扩大。
2、较大事件。预计将要发生较大以上的突发事件，事件即将临近，事态有扩大的趋势。
3、重大事件。预计将要发生重大以上的突发事件，事件即将临近，事态正在逐步扩大。
4、特大事件。预计将要发生特别重大的突发事件，事件会随时发生，事态在不断蔓延。
又如根据事故造成的人员伤亡或者经济损失，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》将生产安全事故分为以下等级：
1、特别重大事故。是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤(包括急性工业中毒，下同)，或者1亿元以上直接经济损失的事故。
2、重大事故。是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故。
3、较大事故。是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故。
4、一般事故。是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
突发事件分级的主要意义：规定我国各级人民政府对突发事件的管辖范围。一般和较大的突发事件分别由县和地市级人民政府领导；重大突发事件由省级人民政府领导；特别重大的突发事件由国务院统一领导。这是因为我国应急资源的配置特点是政府的行政级别越高，所掌控的应急资源越多，处置突发事件的能力也就越强。
对于突发事件的分级，必须注意以下几点：①突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。②我国对突发事件分级的具体标准有待进一步明晰化。③突发事件处于不断地演进过程，分级是动态的。④当突发事件情势不够明朗时，分级应遵循“就高不就低”的原则。⑤分级要突出“三敏感”的原则，即对敏感时间、敏感地点和敏感性质的事件定级要从高。
此外，还必须注意：社会安全事件是不分级的。这是因为社会安全事件不同于其他3类突发事件，其演进呈现出非线性的特点。美国气象学家洛伦茨（Lorenz）提出：南美亚马孙河流域的一只蝴蝶扇动一下翅膀，可以导致1个月后美国得克萨斯州的一场龙卷风。社会安全事件经常会出现发展变化的“蝴蝶效应”。
第三节 应急管理的发展历程
应急管理的发展经历了一个从无到有，从单纯的应急到应急与管理并重的过程。从国外应急管理的情况来看，西方国家起步于20世纪，现在已经形成了完整的应急管理体系。同样是描述突发事件的预防与应对，欧洲国家和日本多使用“危机管理”（crisismanagement），而美国、新西兰、澳大利亚则倾向于使用“应急管理”（emergencymanagement），所以本书选择美国和我国作为解析对象。
一、美国应急管理的发展
（一）应急管理的前期——民防
美国国会于1916年颁布了《美国军队拨款法案》，成立了国防理事会，该理事会建立了战争工业委员会，并要求各州成立相应的机构，这标志着美国民防制度的开创，其作用在于避免美国公民遭受战争的打击，并为美国调动一切人力、物力和财力赢得战争提供了制度保证。
第二次世界大战（以下简称“二战”）期间，为确保战时生产的安全，成立“应急管理办公室”，负责战时生产的安全保卫工作。1941年，罗斯福取消了联邦国防理事会的机构设置，以“民防办公室”取而代之。民防办公室下辖44个州、1000个地方国防理事会，为美国赢得二战的胜利立下了汗马功劳。
美国最初的应急管理虽然来源于两次世界大战中成长起来的民防，但它为非战时应急管理积累了宝贵的经验。
（二）应急管理的形成期——备灾与备战
二战结束后，美国与苏联展开了长达半个世纪之久的冷战，美国的民防受到了美苏关系变化的影响。1949年，应急管理办公室下成立了“联邦民防局”，主要职责是对民防事务提供技术支持。1951年1月，“联邦民防局”成为联邦政府的独立机构，并接管了“国家安全资源委员会”的职责，它所履行的职责与五角大楼在1950年成立的“国防动员办公室”相关。1958年，“联邦民防局”与“国防动员办公室”合并为“民防与国防动员办公室”。20世纪50年代，美国民防主要侧重战争准备，而非灾难救助。20世纪60年代初，三场大规模的自然灾害引起了美国政府的关注：1960年，蒙大拿州发生里氏7.3级地震，飓风Donna袭击佛罗里达西海岸；1961年，飓风Carla袭击了得克萨斯州。美国政府于1961年成立了专门应对自然灾害的“应急规划办公室”（1968年改称“应急准备办公室”），其主要职能包括资源调配与利用，灾害救助与恢复，经济稳定与政府的持续性。1971年，民防办公室更名为“防务民事准备局”，各州及地方获得的拨款一半用于备战，另一半用于备灾。1977年，全美州长联合会发表报告《1978年应急准备计划：最终报告》提出：联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行综合应急管理，创建一个联邦应急机构，其职能包括减缓、准备、响应与恢复，在各州建立相应的机构。1979年，美国政府成立了联邦应急管理署（FEMA），这在美国应急管理发展史上是一件具有里程碑意义的大事。联邦应急管理署由一系列的联邦部门合并组成，包括国家消防管理局、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦保险局、联邦广播系统等，赋予了许多新的应急准备与减缓职能。
（三）应急管理的新模式：全力备灾
20世纪80年代末、90年代初，苏联解体，东欧剧变，苏联核打击战争的威胁淡去，美国成为世界上仅存的超级大国，自然灾害成为各国关注的焦点。
1993年，美国公共管理国家研究院发表报告《应对巨灾：建立自然及人为灾害中满足人民需要的应急管理系统》，美国总审计署（GAO）也发表了两份报告，分别是《灾害管理：改善国家对巨灾的响应》和《灾害管理：最近发生的灾害表明需要改善国家的响应战略》，这3份报告的结论是对应急管理署的改革进行理论探讨。
1992年，詹姆斯·李·维特执掌应急管理署大权后，在应急管理署进行了大刀阔斧的改革：在内部，他在灾害服务领域大胆地采用新技术，突出强调应急管理的减缓及风险规避的作用；在外部，他加强了与各州及地方的联系，建立了应急管理署与国会、媒体的新型关系。在1993年中西部9个州的洪灾和1994年加州的Northridge地震应对工作中，应急管理署采用了新的运作方式和先进技术，反应迅速，应对有力，重新赢得了公众的信心，应急管理的价值与重要性也因此得到提升。
概括起来，美国应急管理经历了3个阶段：以应战为主，应战与备灾并重，以备灾为主。
二、我国应急管理的发展
在我国经济社会发展的漫长过程中，应急管理一直停留在突发事件事中事后的应对上，真正意义上的应急管理是进入21世纪后围绕“一案三制”建设展开的。所谓“一案”就是指应急预案，所谓“三制”，就是指应急管理的体制、机制和法制。从2003年应对“非典”事件开始，我国的应急管理取得了长足的发展。
（一）应急管理的萌芽期——灾害应对行动
我国是一个自然灾害频发的国家，在与自然灾害作斗争的长期实践中，公众积累了较丰富的抗击灾害的经验。1949年新中国成立以前，抗灾基本上由人民群众自发组织，政府主要是兴修大型水利设施，提供灾后救助。1949年新中国成立以后，政府逐步建立了经济体系和保障体系，政府、企业、公众都加入了应对紧急事件的行列，但也仅限于事后应对。仅仅是一些高危行业和企业制定了应急方案，少数特定部门具备了应急救援力量。但是各种力量和资源都是在各自具体的岗位上发挥特定的作用，职能比较分散，并没有形成体系，人们也没有足够注意应急救援管理体系建设，因而在这个时期该体系几乎没有发挥作用。
这一时期横跨我国几千年的发展进程，其特点是“头病医头、脚病医脚”，停留在一般的灾害应对行动上，应对灾害的主体也是社会公众。
（二）应急管理的形成期——“一案三制”建设
21世纪初，美国发生了震惊世界的“9·11”恐怖袭击事件，世界范围内相继发生禽流感和人禽流感流行事件，应急管理提上了各国政府的议事日程。
2003年我国发生“非典”事件以后，应急管理得到了政府和公众的高度重视。4月13日，在全国防“非典”工作会议上，温家宝总理提出要沉着应对、措施果断，依靠科学、有效防治，加强合作、完善机制，要做到中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善检测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。7月28日，在抗击“非典”表彰大会上，党中央、国务院第一次明确提出，政府管理除了常态以外，要高度重视非常态管理。同年11月，国务院成立了应急预案工作小组，重点推动突发事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设。
2004年3月，国务院办公厅在郑州市召开“部分省（市）及大城市制定完善应急预案工作座谈会”，确定把围绕“一案三制”开展应急管理体系建设，制定突发事件应急预案，建立健全应对突发事件的体制、机制和法制，提高政府处置突发事件的能力，作为当年政府工作的重要内容，4月和5月，国务院办公厅印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。
2005年4月，国务院国发〔2005〕11号文件正式下发《国家突发公共事件总体应急预案》。5月，中央军委召开军队处置突发事件应急指挥机制会议，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》。7月，国务院在北京召开第一次全国应急管理工作会议，明确了加强应急管理工作要遵循的原则，包括健全体制、明确责任，居安思危、预防为主，强化法制、依靠科技，协同应对、快速反应，加强基层、全民参与。会议要求各地成立应急管理机构。这次会议标志着我国应急管理工作进入一个新的历史阶段。12月，国务院成立应急管理机构，即国务院应急管理办公室（国务院总值班室），履行值守应急、信息汇总和综合协调的职能。
这一时期跨度不长，但应急管理发展快速，其特点是自上而下推动应急管理建设，应急预案建设和应急体制、机制、法制建设框架基本形成。
（三）应急管理的强化期——整合力量建设能力
2006年，十届人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将公共安全建设列为专节，应急管理首次列入国家经济社会发展规划。4月，国务院出台《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出了加强“一案三制”工作的具体措施。5月，国务院常务会议原则通过《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》。7月，国务院召开第二次全国应急管理工作会议，提出：在“十一五”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规；建设突发事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系；形成政府主导、部门协调、军队和地方结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。9月，召开中央企业应急管理和预案编制工作现场会，推动应急管理“进企业”工作。12月，成立国务院应急管理专家组。
2007年5月，国务院在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，提出要建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系；建立健全基层应急管理组织体系，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系；建设“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作体制；深入开展科普宣教和应急演练活动；建立专兼结合的基层综合应急队伍；尽快制定完善相关法规政策。8月，发布实施《中华人民共和国突发事件应对法》，在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐。9月，召开全国贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》电视电话会议。
2008年，我国应急管理建设经受了南方低温雨雪冰冻灾害和四川汶川“5·12”地震的严峻考验。6月，国务院颁布了《汶川地震恢复重建条例》。10月，在全国抗震救灾总结表彰大会上，胡锦涛总书记评价这次抗震救灾有3个历史之最：是中国历史上救援速度最快、动员范围最广、投入力度最大的抗震救灾斗争。
这一时期的主要特点是，整合各类应急资源，加强应急管理的综合能力建设和规范化、法制化建设。这将是一个涵盖现在延伸到将来的长期过程。
总之，我国应急管理的发展经历了一个漫长过程，大致经历了3个时期：个别应急行动阶段；“一案三制”建设阶段；应急能力建设阶段。
三、我国应急管理的主要问题和对策
我国应急管理还处于发展初期，从应急预案建设到体制、机制、法制建设和能力建设，还存在不健全、不完善、不完备、不整合的问题，提高应急管理的综合能力任重道远。
（一）我国应急管理存在着“重救轻防”倾向，需要进一步突出“风险管理”的理念
这主要表现在：预防预测预警机制不健全；应急演练的频度与力度不够；应急预案的可操作性不强；应急准备金制度不完善等等。
要切实贯彻“预防为主、预防与应急并重”的方针，突出“风险管理”的原则；要构建突发事件风险指标评价体系，及时地对风险隐患进行综合性评估，减少突发事件发生的概率；要加强预案演练并及时修正预案；要建立应急准备金制度，将应急经费纳入财政年度预算。
（二）我国政治动员能力强、社会动员能力弱，尚未建立起一个能够有效整合各种力量应对突发事件的应急管理体系
要在保持传统政治动员优势的同时，建立社会动员机制，调动全社会的力量共同应对突发事件。一方面，要加大对应急知识普及的投入，推动应急管理进社区、进乡村、进企业、进学校，增强公众的防灾意识，提高公众应对突发事件的能力。另一方面，要依托国防动员体系，大力开发其应急功能，将国防动员变为国家动员，实行平时应急，战时应战，实现应急与应战一体化。
（三）我国应急管理部门分割、条块分割现象严重，应急协调能力、资源整合能力与快速反应能力有待进一步提高
这主要表现在：应急信息共享不足，影响了应急决策与处置的效率；应急机构水平参差不齐，彼此间的合作和协同程度低；应急救援物资的储备统筹不够，不利于统一调配，又造成重复储备；应急保障机制有待进一步完善。
要建立全国统一的应急管理组织协调机构体系，在应对突发事件的过程中，加强协调联动，整合各种应急资源，将分散在各领域的应急力量整合到统一的应急管理体系中来，提高应急反应的速度，避免因部门、条块分割造成的多头管理、贻误战机的现象；要开展联合应急演练，整合各种救援机构的资源，提高合成应急、协同应急能力；建立应急物资目录及标准，对现有物资储存时间、地点、类别、数量等情况建立数据库，制定各种物资储备计划，对应急物资储备进行科学布局、合理调度、及时补充；要建立全国统一的突发事件应急信息平台，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作，为应急决策与指挥提供权威的信息支撑与保障。
（四）我国应急管理欠缺合作性
这主要表现在：应急决策部门与专家缺少长期、稳定的合作关系，应急决策的科学性、可行性减弱；应急管理部门与媒体的合作需要规范化，信息披露与发布制度尚不健全；应急区域合作尚未全面展开；应急管理的国际合作有待加强。
要密切应急决策部门与专家库的关系、应急管理部门与媒体的合作关系、应急管理中的军民关系、应急管理的区域及国际合作关系。建立新闻发言人制度，及时、准确地传递突发事件的信息；加强应急管理部门与大学、研究机构、咨询部门的科技、管理、法律等方面专家的合作；共同探讨具有重大理论、现实意义的应急管理问题；要加强专家队伍建设，充分发挥专家的咨询参谋作用，为应急管理提供科学有效的理论支撑和经验研究；提高决策的科学化程度；军事资源应本着“军民结合、平灾兼容”的原则，更多地向应急管理领域流动；建立和加强应急联动、相互呼应的区域合作或流域合作关系；要建立良好的国际合作机制，共同应对人类所面临的安全威胁。
（五）我国应急管理善后措施不到位，削弱了社会的恢复功能
这主要表现在：应急管理政策体系建设滞后；损失补偿机制不健全，社会保障与保险行业的作用没有得到充分发挥，因灾致贫的现象时有发生；重视经济损失的恢复，对受灾人的心理干预不够。
要制定和完善应急管理政策体系。建立、健全恢复重建及调查评估机制。在平息突发事件以后，充分发挥社会保障和保险业的作用，及时进行经济损失补偿，尽可能地防止因灾致贫现象的发生。同时，进行必要的心理干预，弥合受灾人的心理创伤。此外，还要建立突发事件的善后评估机制，及时总结应急管理的经验和教训，提高自我防灾学习能力。
第四节 应急管理的发展趋势
应急管理未来发展趋势有3个：①应急管理的专业化，即整合各种应急力量，形成一体化的应急管理体系。②应急与应战的一体化，即贯彻平战结合的原则，利用军事资源以服务于应急管理。③应急管理的国际化，即加强国际合作，调动国际资源以应对重大突发事件。可以说，这三大趋势是应急管理在新的时代背景下的必然表现：整合应急资源；整合军地两种资源；整合国内与国际资源。
一、应急管理的专业化
应急管理的专业化是实现一体化、规范化和科学化的重要保证，即整个应急管理体制具有一套一体化的体系结构，规范化的运作方式和科学化的决策支持保障体系，同时应急状态下具有法定的特别权限，可以摒除外部干涉来控制并实施自己的职能，实现应急管理的自治和垄断，具有无可替代性。
应急管理的专业化是应急管理形势发展的必然趋势。从应急管理的主体来看，如果没有专门化、专业化的应急管理组织和力量体系，是不能全面、有效地进行应急管理的。从应急管理的对象来看，突发事件的突发性、多样性、复杂性呼唤专业化的应急管理，这也是近几年应急管理实践的新认识。
从国内外应急管理体系建设的情况看，未来应急管理的专业化发展趋势，主要表现在以下5个方面。
（一）应急管理机构的体系化
在政府、部门和公共组织中，建立专门的应急管理机构并形成一体化的网络组织体系，依法赋予其特定的职能和特定的运作方式。
（二）应急管理模式的一体化
我国应急管理模式属于以单项灾种为主的原因型管理，即按突发事件类型分别由对应的行政部门负责，这种管理模式容易出现交叉、难于协调的情况，且形成机构重置、资源浪费。近几年我国应对重特大突发事件的实践正推动应急管理从单项防灾向综合防灾的一体化应急管理模式发展。
（三）应急救援队伍的专业化
针对不同的突发事件，建设装备精良、训练有素、技术娴熟的专业队伍和一专多能的综合应急救援队伍。
（四）应急管理行为的规范化
在应急管理实践中，人们逐渐认识到规范化、制度化、法定化的行为程序是实施科学高效的应急管理的必要条件。
（五）应急管理法律法规政策的专门化、体系化
随着应急管理全方位的发展和突发事件呈现多样、复杂的特点，建立健全覆盖各个领域、有针对性的法律法规体系和应急管理政策体系，对于提高应急管理的效率、增强应急管理的效果尤为重要。这也正是目前应急管理规范化的发展趋势之一。
二、应急与应战一体化
新世纪的国际形势，和平与发展仍然是国际关系的潮流和主题。在这种国际形势下，如何利用战时资源，实行平战结合，将国防资源整合到应急管理之中，做到“平时应急，战时应战”，实现应急与应战一体化，是当今世界各国充分利用国家资源的必然选择。
应急管理平战结合有两层含义：
1、在经济建设与社会发展中，政府将常态管理与非常态管理两者统一、协调起来，本着“预防为主”的原则，争取在常态管理中使潜在的突发事件消弭于无形或者为成功地应对、处置突发事件奠定良好的基础。简言之，就是实现常态与非常态的一体化。
2、政府从系统的观点出发，既考虑战时紧急状态的需求，也考虑非战时应急状态的需求，实现应急与应战一体化，以便在战时与非战时状态下都能够迅速整合各种可动员的资源，确保国家安全与公共安全，简言之，就是实现应急与应战一体化。
实现应急与应战的统一，可以使国家整合军事及民用资源，避免机构的重复设置。在国家面临外来侵略时，可以调动全民族的力量，打一场人民战争，赢得军事斗争的胜利；在突发事件来临时，可以有效地调动军事力量，进行有效地应对和处置。
应急管理的平战结合表现在以下几个方面：
1、军事工业具有很大的转产能力和生产规模收缩能力，既能生产军用产品，也能生产民用产品，具有能军能民、亦军亦民的特点；既能在战时扩大军用产品的生产，也能在平时实现军品生产向民品生产的转变，表现出一定的弹性。
平战结合历来是我国国防科技工业建设和发展所遵循的一个重要原则。新中国成立之初，我国就提出了“军民结合，平战结合，军品为主，以民养军”的16字方针，要求国防生产要兼顾军民两用，力争能军能民。1982年，根据国际战略格局的演变和我国的具体国情，进一步提出了国防工业发展的新16字方针，即“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”。至今，“平战结合”的原则仍然指导着我国国防科技工业实践。
在应急管理中，军事工业可以为预防与处置突发事件提供有力的高技术支撑。
2、军事人力、物资、设施等在平时服务于国家的经济、社会发展需求，在战时成为克敌制胜的保障，如开放军用机场、码头，武装力量参与抢险救灾等。在和平时期，为了维护国家安全，维持军队的正常运转，需要一定的军费开支。如果军事人力、物资、设施等能够为国家的经济建设和社会发展贡献力量，就能减少国家对这些方面的投入，节约国力。所以，“军转民用”成为当今世界主要国家通行的做法。
在应急管理中，“平战结合”就是调度军事人力、物资、设施等国防资源，应对处置突发事件。
3、为应对战争而建立的国防动员体系具有服务于突发事件应急管理的潜力。战争的爆发将导致国防需求的急剧膨胀，而战争的结束又会造成国防需求的突然回落。为此，一个国家的经济需要在战争来临时能够迅速地由平时状态转入战时状态，否则，国家安全就会受到威胁；同时，一个国家的经济在战争结束后也需要能够尽快地由战时状态转入平时状态，否则，国家的经济建设就会受到影响。因此，国家需求兼顾国防建设与经济建设，建立高效的国防动员体系，寓国防建设于国家整体的经济发展中，实现平时与战时有机地衔接。
三、应急管理的国际合作
国际合作是应急管理全球化的表现，即要整合国内力量与国际力量以应对重特大突发事件。
国际社会从某种意义上说，是一种无序状态，因此，应急管理的国际合作应遵循预防为主、标本兼治、奉行人道主义、体现国际公平与正义、充分发挥联合国的主导作用等原则。
应急管理的国际合作从层次和范围来看，可分为全球合作、区域合作、双边合作；从合作主体的情况来看，可分为政府合作、企业合作、非政府组织合作。
（一）政府合作
政府合作的形式可能是国家与国家之间的双边合作；国家参与地区或国际合作等。比如，我国政府积极推动上海合作组织国家签署《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》，通过《上海合作组织成员国救灾合作行动方案》。
（二）企业合作
在重大突发事件应对的过程中，一个国家可以与其他国家的救援公司合作。在国外，紧急救援已经成为一个仅次于银行、邮电、保险业的重要服务性产业，是政府救援的有益和必要的补充。如美国、法国等西方发达国家，都设立了国际紧急救助中心并在其他国家和地区建立了分支机构。一国政府可以按照商业化模式，调用国外的紧急救援公司。
（三）非政府组织合作
在应急管理的国际合作中，可以借助规模不断壮大的非政府组织的力量。非政府组织可以提供以下几种资源：①信息资源。非政府组织可以收集信息，准确提供灾害损失和援助需求情况。②救援力量资源。非政府组织可以在短时间内调集具有各种技能的救援人员。③资金资源。非政府组织具有很强的筹资能力，能够迅速地在国内外筹措资金。非政府组织一方面具有国际组织的特征，拥有遍及全球的网络，可以与地方政府结成应急伙伴关系；另一方面又具有组织结构分散化，反应灵活，处置效率很高的特点，且具有独立、中立、人道主义色彩，在一些重特大突发事件的谈判中发挥着独特的作用。更主要的是，它们的成员接受了正规的培训，实践经验丰富，敬业精神强，可以从事从灾害救助到灾后恢复重建等各种工作。
第五节 应急管理的研究和学习
一、应急管理的研究
应急管理是公共管理的一个重要领域，是一门全新的学科，进入21世纪以后，应急管理已经成为学术界十分关注的一个热门课题。
目前，世界各国都在研究应急管理。在美国，有80多所各级各类大学、研究和培训机构在开设应急管理方面的课程，培养学士、硕士、博士各类不同层次人才。在欧洲和澳洲，应急管理或危机管理的研究也受到学者的青睐。
国外有关应急管理的学术期刊主要有：
《应急管理国际期刊》（International Journal of Emergency Management），《灾害预防与管理》（Disaster Prevention and Management），《紧急情况与危机管理期刊》（Journal of Contingencies and Crisis Management），《国土安全与应急管理期刊》（Journal of Homeland Security and Emergency Management）。
在我国，暨南大学已于2008年开始招收应急管理专业本科生，国家行政学院正在筹建应急管理培训基地。清华大学、中国人民大学、暨南大学等高等院校已经建立应急管理研究所或研究基地，中国行政管理学会创办了《中国应急管理》杂志。各级党校、行政学院已经将应急管理专题列入干部培训的主干课程。尽管如此，我国应急管理学科专业建设和理论研究还任重道远。
今后，应急管理研究需要促进多学科的融合。从对象看，突发事件应急管理涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类；从过程看，应急管理包括预防、响应、处置和恢复4个阶段；从主体看，应急管理包括政府、企业和公共组织。这决定了应急管理需要利用理、工、文、管的多学科交叉优势进行研究，推动应急技术、应急理论与应急实践的结合。
二、应急管理的学习
应急管理的学习涉及政府、部门的公务员，涉及企业和其他公共机构的工作人员。除此之外，其他社会成员也需要学习应急管理知识和应急知识，只有这样，才能提高全社会应对突发事件的能力，形成全社会重视公共安全的氛围。
（一）加强学习，可以提升领导干部和普通公务员应对突发事件的能力
通过学习，能够强化应急意识和公共安全责任意识，提升突发事件预防、响应、处置和恢复重建的决策能力，有效降低应急管理的行政成本。
（二）加强学习，可以提升社会公众防灾避险的能力
公众是突发事件的直接面对者和受害者，也是应对突发事件的主体之一。社会公众通过学习应急管理知识和应急常识，有助于第一时间实施有效地自救与互救，将突发事件的损失降至最低。同时，公众通过学习也可以进一步明确自身在应急管理中的角色定位，选择可为与不可为、有所为与有所不为，便于政府在应急管理中的统一调度和指挥。