瑞士因特拉肯2月份气温:论城市社区建设是发展城市基层民主的重要路径

    
    发展以城市居民自治为特征的城市基层民主，是我国城市经济体制改革和社会政治变革的必然产物，是新的历史时期党和国家用新的方式组织领导城市基层群众的客观需要，是推动城市经济社会又好又快发展的强大动力。当前，要在城市发展基层民主，保障城市人民享有更多更切实的民主权利，必须加强城市社区建设。对于现代社区建设，过去人们更多的只是赋予它在城市建设和管理方面的创新意义。但实际上，社区建设还有政治方面的创新意义，那就是，它有利于城市基层民主路径的整合和扩大，促使居民自治空间的扩大和自治程度的提高。具有现代意义的我国城市社区建设是在20世纪90年代初期随着社会转型加速开始萌生的。近20年的实践证明，城市社区建设扩大了城市基层民主，为城市经济社会发展注入了活力，有利于加强与改善党和政府对城市基层工作的领导，有利于从根本上解决城市基层社会各种矛盾和复杂问题，维护城市基层社会的安定团结，有利于调动城市基层群众的积极性，促进城市基层社会的物质文明、政治文明和精神文明建设。
   
    一、城市社区建设推动完善居民自治制度
   
    1.推动完善居民自治制度是城市社区建设的重要任务
   
    城市居民自治是指我国城区、市镇居民以社区为单位，在党的领导下，自己组织起来，建立社区自治组织，在社区内依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。社区自治的目的是使人民获得权益，扩大基层民主，采用民主协商、民主决策、民主管理的手段，动员社区内各种组织、成员共同为社区发展献计出力，提高居民自我教育、自我管理、自我服务的能力，由社区自己开发各种资源，解决社区内问题，满足社区居民和各种组织日益增长的需求，提高广大居民群众的生活质量。社区居民自治是城市基层民主的核心价值和主要表现形式“，自治”既是民主的内容，又是民主的形式，更是民主的方式，换句话说，自治既是民主的本质，又是民主的现象。
   
    以社区居民自治为核心的城市基层民主建设对于推进中国社会民主化进程具有十分重要的战略意义，它是城市居民参与政治生活、表达利益要求，实现合法权益的最直接的平台，它为公民在广泛而直接的政治参与中增强民主意识，提高民主能力提供了重要基础。发展城市基层民主必须完善社区居民自治制度，这是与城市经济体制和管理体制改革、推进社区服务和社区建设相适应的。城市社区建设的一项主要任务就是推动居民自治的制度化、规范化、程序化建设，以完善社区居民自治制度，形成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制，逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，建设管理有序、文明祥和的新型社区。加强城市社区建设，就是要通过健全和落实民主选举、民生决策、民主管理和民主监督，拓宽城市居民群众参与社区建设和管理的渠道，增强居民群众的自治能力，充分发挥城市社区在密切党和政府联系群众的桥梁纽带作用，不断扩大和巩固党在城市的执政基础。
   
    我国城市社区建设不是自然出现的，它是随着政府体制改革和社会转型而产生和发展的，它是需求式发展与目标式建设的过程，即根据社会发展的需要，政府将社区建设和社区自治作为解决社会问题的一种选择。这种选择是一种主动的、符合社会发展方向的必然选择。城市社区居民自治制度是与城市经济体制和管理体制改革、推进社区服务和社区建设相适应的。从民主政治发展的角度来分析，社区建设可以促使自治空间的扩大和自治程度的提高。通过社区建设，让居民群众充当社区建设的主体，不仅能有效解决基层政府包办一切的弊端，使基层政府丢弃“不该管、管不了、管不好”的事情，而且能提高居民群众的主人意识、责任意识，培植他们的自治意识，增强自治能力，提高自我管理、自我教育、自我服务的水平。自治是社区建设的发展方向。社区建设必须明确居民群众的“主角”身份，离开居民群众积极参与，社区建设将失去意义，也没有生命力。
   
    当然，居民群众要组织起来参与社区建设，得依靠自治制度凝聚社区建设的强大力量。社区居民的特点是比较“散”，需要通过一定的形式组织调动社区居民。城市社区建设能够推动完善居民自治制度，其重要表现就是促进新型社区自治组织体系的建立和完善。所谓社区自治组织体系，是社区居民群众在社区党组织的领导下，形成的以社区居委会为依托，保证社区成员代表大会和社区协商议事会起到应有作用，各个社区自治组织互相依存、互相制约、互相促进的组织结构。社区自治组织体系是居民自治制度的组织基础、组织保障和力量源泉。正是社区建设的需要和发展，促使探索建立新型社区自治组织体系，设立社区党组织、社区成员代表大会、社区居民委员会和社区议事会，建立了从领导层、决策层、议事层到执行层相对独立的新型社区自治组织体系，以维护和实现社区居民的自治权利，不断从组织上、制度上、议事程序上为社区居民当家作主创造条件，保证了城市居民自治空间的逐步扩大和自治程度的渐进提高。
   
    2.城市社区建设推动完善居民自治制度的突出成就
   
    应当看到，城市社区建设推动完善居民自治制度已经取得突出成就，即确保了“四个民主”的运行机制有效发挥作用。
   
    民主选举是城市居民群众自治的前提。居民群众在实践中创造了“海选”、“无候选人选举”“、自荐海选”等方式，实现了居民委员会干部由过去的组织任命到由群众民主选举产生的过渡，并逐步走上规范化、制度化、程序化的轨道。
   
    民主决策是城市居民群众自治的关键。所谓民主决策，是指涉及全体居民利益的事项和社区中的重大问题，由居民群众遵照一定的程序集体讨论，按照多数人的意见作出决定。而所作出的决定，全体人员必须共同遵守。在城市居民自治实践中，居民群众创造了民主听政、议事协商、网上投票等方式，广泛参与社区事务的管理。
   
    民主管理是城市居民群众自治的根本。所谓民主管理，就是发动和依靠居民群众，共同管理社区内事务。广大居民通过召开会议、制定规约章程、开展议事协商、网上论坛等方式，实现自我管理、自我约束，从而达到自治的目的。
   
    民主监督是城市居民群众自治的保证。所谓民主监督，就是通过居务公开、民主评议社区干部和居委会定期报告工作等形式，由居民监督社区中重大事务，监督居委会工作和社区干部行为。民主监督的重点是居务公开，凡是社区里的重大事项和居民普遍关心的问题，都应向群众公开。
   
    在城市社区建设中推行居民自治，落实“四个民主”，铸成了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的城市基层民主制度的框架，初步构筑了一种新型的城市社区居民自治新体制，开辟了一条在党的领导下发展城市社会主义民主政治的成功之路，对加快城市基层民主政治建设进程，维护城市社会稳定，推动城市经济社会发展发挥了极其重要的作用。
   
    3.成都实践充分展示了城市社区建设推动完善居民自治制度的功能
   
    自推进城乡一体化战略之始，成都市就把城市基层民主政治建设作为重要的体制保障。几年来，由点及面，基层民主政治建设步入制度化、规范化轨道。通过基层民主政治建设，广大人民群众的主体作用得到充分发挥，干部“对谁负责”的观念、意识、作风得到有效增强，为城乡一体化战略的顺利推进提供了强有力的保障。
   
    成都市被确定为统筹城乡综合配套改革试验区后，在城市社区建设中加大推进社区居民自治制度完善力度，以创新社区运行机制为重点推进社区自我管理、自我服务、自我约束。主要抓完善党委实施领导、政府依法行政与社区依法自治工作机制，建立以党组织为核心、居委会为主体、居民代表大会为基础、社区协商议事委员会为联系体的社区自治组织体系。积极探索建立社区各方民主参与、合作共事的社区运作机制和议事协商机构，加快建立小区议事委员会、业主委员会。
   
    在社区建设推动完善居民自治制度的过程中，成都城市各个社区十分重视设立“社区议事会”，落实社区议事制度，为社区自治组织在社区成员代表大会闭会期间，实行民主管理开辟了一种可行的方式。根据社区实际情况，成都各个城市社区定期或不定期召开议事会，将本社区遇到的难点热点问题，发出告示，发动社区成员、社区居民代表、群众来讨论，出点子、想办法，让他们评议身边事，说出心里话，并做出自己的决定。有了社区议事会这个平台，为越来越多的群众关心、支持并参与社区建设创造了条件，保障和扩大了居民对社区事务的知情权、决策权和监督权，有效地推进了社区民主政治建设的进程。
   
    二、城市社区建设促进提升居民参与能力
   
    1.居民参与城市社区建设能培养自治能力
   
    现阶段，随着“单位制”社会的解体和“社区制”社会的构建，人们与社区的关系日益紧密，越来越需要依靠社区力量解决日常生活中的问题，居民对社区公共事务越来越关心，参与社区建设的意愿越来越强烈，渴望亲自管理社区，实现自己的利益要求。居民参与的最佳路径依赖是居民自治，而居民自治又是社区建设的依托。
   
    需要指出，推进社区建设的目的不是为了强化行政管理“，管”好居民，而是为了加强社区自治，培养居民的自组织能力，使居民真正实现自我教育、自我服务和自我管理。只有根据经济文化发展和社区居民群众日益增长的民主要求，不断推进社区居民自治，才能保持社区民主制度的生机和活力。因此，以社区居民自治为导向，通过自治组织让居民群众参与他们日常生活密切相关的公共事务的管理，满足政府和市场难以满足的社会需要，是扩大公民政治参与的重要渠道，也是推进城市基层政治文明的重要途径。
   
    参与自治标志着居民对社区的认同和关爱，参与自治标志着居民既可以分享社区内的利益，又能承担社区内的责任。居民能够主动参与社区的自治事务，说明他把自己的利益和社区的命运紧密地联系在一起了，把社区当成了自己的家，这是社区建设的活力和基础，也是培养居民自治能力的要求。当前，社区建设与发展的一个关键性问题就是如何使社区成员积极主动地参与到社区建设和发展之中，整合社区资源，共创共建美好家园。社区成员自觉参与社区的公共事务是社区建设和发展的根本动力，社区参与在一定意义上决定着社区发展的程度。通过社区建设，让居民群众在参与中受益，能够有效解决居民对公益事业不关心、不支持的问题，增强居民的社会参与热情，拓宽社会参与空间，提高他们的社会参与能力。
   
    2.城市社区建设要加强居民参与的制度建设
   
    城市居民社区参与是城市社区建设的基本内容，社区居民长期而持续的社区参与，是社区发展的本质要求和根本力量，也是社区建设的目标和本质所在。要不断推动居民参与的广度和深度发展，需要加强居民社区参与的制度建设。城市居民社区参与制度是关于城市居民社区参与活动各个方面的相对稳定的规范体系。建立和制定完善而有效的居民社区参与制度和政策措施，对培育和提高居民社区参与能力具有基础性的意义，它将为城市居民长期、持续和有效的社区参与提供规范的制度环境和政策支持。城市社区建设促进提升居民参与能力也要通过社区参与制度来实现。
   
    首先，社区参与制度能够强化居民的社区归属感。通过制度化的参与可以加强社区成员对政府机构的信任，加强社区成员间的邻里关系，增强居民间的凝聚力以及居民自我调节、自我控制、自我实现的能力。其次，社区参与制度对社区参与具有导向功能。在社区参与过程中，每个居民的利益、价值观念等都会具有一定的差异性，这些差异使参与者可能在参与过程中发生冲突。社区参与制度可以提供一种理想的行为模式，使人们知道应该怎么做，或者不该怎么做，使人们的参与行为有章可循。它可以让每个人清楚了解自己在包括政治参与、文化参与、社会参与、生活参与等等社区参与行为中的角色行为、权利和义务，按章办事、按章参与，保证社区参与有序进行，提高社区参与的效率，从而促进社区建设与发展。再次，社区参与制度引导社区居民的参与能力在参与社区治理的过程中提高。在目前居民自治意识不强、自治经验缺乏的现实情况下，加强社区参与制度建设，有助于为社区成员提供参与机会，从而提高社区成员自我治理的意识和能力。社区参与制度从事关居民切身利益、为居民深切关注的事务人手，引导居民围绕这些事务开展自治与参与，在居民自治能力达到一定水平后，逐步让居民实行自我治理，居民的参与意愿和能力自然会在自治中得到相应的增强，进而使社区成员成为社区发展的真正主体，充分发挥参与社区建设的主动性、互助性、自觉性。
   
    3.居民参与能力在城市社区直接选举中提升
   
    城市社区建设促进提升居民参与能力，在城市社区直接选举中表现的最为明显。直接选举是推进城市社区建设的一个重要着力点，城市社区直接选举为社区内的政治参与提供了一个新的发展空间。衡量社区自治的首要标准就是由社区居民自己管理自己，而自己管理自己的办法就是由居民依法选举产生自己的领导人，真正实现自己事情自己办，这才是真正的社区自治的开始。社区自治的主体是社区全体居民，自治的主体组织是社区居委会。对于每一个社区成员来说，都有选择社区居委会成员的权利，也有机会、有可能经过选举成为社区居委会的一员，这是社区居委会真正自治性质的制度。由于直接选举过程中候选人所提出的社区治理理想涉及到所有社区居民的现实利益，因此直接选举活动就成了社区居民最主要、最踊跃参与社区治理的活动。
   
    居民通过参与选举，不仅会对自己的地位和作用产生明确的认识，而且还能增强分析和判断政治现象、政治问题的能力，从而积极地参政、议政。城市社区直接选举的参与过程显示，居民在选举组织的热情动员下，对投票表现出不同程度的关注，这在实行直接选举之前是无法想象的。通过直接选举，城市社区居民更广泛地参与到社区自治中来，可以影响社区的人事决策权，强化城市基层自治制度的政治合法性，并增强居民对这种制度效率的信任，有助于提升居民的政治参与意识。虽然参与社区直接选举的居民素质参差不齐、参与积极性差别大，但居民在亲身参与直接选举的实践中学习，不断累积民主经验，民主素质和政治参与能力将在参与过程中逐步得到提升。另外，直接选举具有严格规范的选民登记制度、领取选票制度、秘密划票制度、公开点票制度、选举辩论制度等制度支撑。这一系列活动会让每一个参与的居民真正了解到什么样的选举是民主选举，为什么要实行选举中的辩论，为什么要竞选，为什么要实行严格的秘密划票，为什么要实行公开点票，为什么要尊重竞争对手，为什么要尊重选举的结果。通过这种规范的选举程序，居民们可以了解到作为一个公民所具有的权力，了解到真正政治文明的含义。
   
    经历这样过程的居民就会更加关注以后的社区生活和事务，居民的政治参与能力必然得到提升，也就会推动城市基层民主的进步，推动社区建设更好更快发展。
   
    三、城市社区建设保证形成共建共享格局
   
    社区是社会的一部分，它是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。社区建设和治理就是在这个区域范围内政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。在社区内除了社区居民，还存在着一些机关、团体、部队、学校和企事业单位等社区组织，这些社区组织都是我国当前社区建设和社区自治的重要参与对象。或者说，在新的历史时期，作为社区建设主体的居民不仅包括家庭户的户籍人口，而且包括非户籍的长租房人口，还包括辖区法人单位。居民主体地位是一种整体概念，具有全面的包涵性。无论个体的还是群体的（个人、家庭、辖区单位），无论是组织的还是非组织，无论是精英的（社区内具有党务、行政和企业管理职务的）还是平民的，对社区建设，都具主体地位。只是主体能力的表现方式不一样，分别表现为主体的个体能力、群体能力、组织能力、非组织能力、精英能力、平民能力。能力有大有小，但主体地位不变。
   
    无论何种状态的居民主体地位，都是社区建设的依靠力量，都必须充分发挥他们的主体作用。从社区单位角度来看，社区单位对社区事务的参与既对所在社区有益，同时也自我受益。以企业为例，社区是企业的微观外部环境，社区环境的优劣对于企业的形象、经营和发展都有直接影响。参与所在社区的治理是企事业单位的义务，是它的外部环境投资。这种投资不但产生社会效益，也产生经济效益。从社区自治组织角度看，挖掘、整合社区内部资源，社区各级单位的经济支持和参与相当重要，各种企事业单位和非政府组织（社会中介和社团组织），它们是连接政府与公众的桥梁，是参与社区建设、推进社区自治不可缺少的力量。在社区建设过程中发掘辖区内的企事业单位资源，有利于解决社区存在的资源不足难题。社区的体育设施、绿化可以向辖区单位筹资建立；社区的单位资源也可以向辖区内居民开放，如学校在一定时段开放其活动场所。这种方式既密切居民、各级单位与社区自治组织的联系，也让大家在合作交往中认识到社区发展与每个人息息相关。
   
    应当看到，社区建设的推进，使社区正在成为各类居民共同自治的一个坚实的平台，社区各方在“共驻共建、资源共享”方面有积极的实践与创新。然而，辖区单位、非政府组织在城市社区建设中作用初显的同时，参与度仍然偏低。在现实中，社区内机关、学校和企事业单位普遍对社区自治概念模糊，社区事务参与不足。尤其是如何实现社区资源的共享，是一个难以运作的棘手问题。许多社区并不是由单一的利益主体所构成的，包含着许多具有独立利益的单位主体，这些单位主体在资源共享的问题上与社区存在着一定的利益冲突。社区建设要以实事共办、事务共管和设施共建来缓和这种利益冲突，在目前这不失为一种有益的尝试。然而实现资源共享的前提是利益共占，没有共同利益的培育与发展，要想实现资源共享在目前的情况下可能性很低。这种状况必然给社区自治组织协调社区内单位与单位之间、单位和居民之间以及居民与居民之间的利益关系带来困难，难以真正把众多不同利益的主体单位组成一个利益共同体，实现社区资源的全面共享与社区的力量整合。
   
    要在城市社区形成共建共享格局，社区建设一定要使社区成员利益社区化。当社区成员感到社区与自身的利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，自然就会萌生参与社区事务的动机与期望。反之则会出现不参与或假参与的现象。社区成员利益社区化就是要强化社区成员与社区之间的利益关系，使社区成员在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。从城市社区建设的发展史不难发现，社区建设本身就是社区成员利益社区化的重要表征，只是在深度和广度上还显不足。由于目前主要是采用行政命令的方式要求社区单位参与社区建设，在缺乏共建内驱力的情况下，必然是绝大部分单位的积极性都不高。因此，应该变行政方式为利益引导，提高社区内各个单位参与社区共建的积极性与主动性。
   
    城市社区建设之所以能够保证形成共建共享格局，是由社区建设的性质决定的。社区建设要求在政府的主导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员的生活质量，促进社区经济、政治和文化事业协调、健康发展，其实质是社区居民广泛参与和促进社区发展的过程。因此，社区建设必须贯彻“互助、联动、共建”的行为准则，培养“责任共负、任务共担、利益共享”的精神，有效解决社区内各个单位对社区事务不过问、不参与、不贡献的问题，以彻底打破“单位体制”的封闭性，克服基层民主路径分隔的局限性。社区建设要以“共同目的、共同利益、共同需求”为纽带，不断完善共建机制，建立健全辖区单位广泛参与的社区发展管理和服务共驻共建工作网，形成工作合力，在共建中发展民主，在发展民主中推动共建。
   
    同时，为了使城市社区建设真正保证形成共建共享格局，需要运用各种方式充分调动各类社区居民对社区事务的关心度和参与度，使社区真正成为居民反映诉求、加强沟通、协调矛盾参与管理的重要渠道和场所，促进基层民主政治的发展。要强化社区的服务功能，拓展社会服务领域，形成社会服务网络化的新格局，不断提高社区居民生活水平和生活质量；要大力打造社区特色文化，增强社区的凝聚力和归属感；要兼顾不同方面居民群众的利益，正确处理人民内部矛盾，加强民事调解、协调邻里关系，维护社区稳定；要定期开展民主监督与评议活动，增加社区工作的透明度，调动居民的参与热情，教育、启发、引导居民参与社区建设，培育居民的主体意识，从而实现社区居民的知情权、参与权与决策权，保证各类社区居民直接参与社区内重大事务的管理、决策、监督。总之，城市社区建设要以社区共同的利益需求激发社区居民共建共享的内在动力，坚持参与的多样性，为各类居民找寻适当的参与位置，从实际承受能力出发，做到尽力而为与量力而行相结合，不使参与社区自治活动成为居民的沉重负担，还要注意发挥各类居民的特长，使他们在参与中获得乐趣，在共建共享中履行社会责任和实现自身价值。
   
    郑卫国，成都行政学院领导科学教研部主任，教授。
   
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