龙疆小镇:问题与思路：从社区建设到社区发展

A1问题与思路：从社区建设到社区发展

刘  平

近年来，随着社区建设的深入，一些深层次问题开始困扰社区建设的进一步发展，其主要表现是：社区资源解决就业的能力非常脆弱；社区自治民主监督的发展缺少广泛的居民参与；社区意识和归属感一时难以提升，剃头挑子一头热的现象非常普遍。社区建设深入发展的出路何在？笔者在此分析以下三个问题与大家探讨。

一、  从社区的演化看城市社区的家庭性表层化结构

以共同地域秘文化为基础的人类生活共同体的存在，是从原始社会出现定居生活方式时开始的，这种最初的人类社会生活聚落演化出以后的村庄、城市和现代的都会。1887年德国社会学家滕尼斯最初提出的社区概念，其本意是指传统社会里关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体和社会关系，以此与现代社会作对比。这与马克斯·韦伯提出的社会变迁是由富有感情色彩的保守的传统社会向理性的不讲人情的工业社会过渡的观点是一致的。后来，社嚣才有了文化同质性的地区性社会的含义。现在，广义的社区可指一个国家，一个城市，甚至几个国家的联合体。在这个意义上，中国的社区建设应包括西部大开发、跨地区的扶贫和生态环境治理工程等等。社区在狭义上，则是指农村相对独立的自然树落和城市内有一定人口规模限定的地缘性生活共同体。而社区建设通常是指狭义的社区，现阶段主要是指城市社区。

    城市社区是人类适应新的社会生活方式的一种居住形式，它是城市现代化的过程中人类文化创造和选择的产物。传统的城市居民，其工作和居住是分不开的，白天的店铺、工厂就是晚上的宿舍。随着城市的发展，现代化社会生产、社会生活和城市规划管理，需要现代城市按区位的功能差别分化出行政区、工业区、商业区、文化区、游览区，同时也出现了住宅区。住宅区分布在其它功能区域的周边，规模不一，人口不等。它由不同职业的居民、杜区组织、翻度、社区意识，以及居屋建筑、交通街道、公共设施、活动空间等一系列入文的、物理的、生态的要素构成。可见，居住性是狭义的城市社区的基本功能等特性。而社区社会关系的性质，也随着社会文化模式的变化而变化。

    改革开放以前政企不分的“单位制”，曾使单位型社区成员长期保持经济、致治和社会生活一体化的紧密的依附性联系。即使是非单位型社区，政经合一的全能主义单位组织，也会把影响辐射到社区，甚至深入到家庭内部关系的调节。这个时期，虽然居住条件和柱区环境是低水平的，但是各种社区之穴守望互助、思想交流等人际互动还此较密切。改革开放以后，企业的经济行为与社会生活管理日渐分离，人与单位的依附性削弱了。根据城市化建设的需要，非单位型社区日益扩大，高层封闭性单元住宅的普遍化，使社区人际互动减少，匿名性、冷漠性增强。社区与微弱的商业服务、自娱自乐和民政、治安的协管功能相适应，其单纯居住性更突出了。

    实行家庭联产承包责任制以来，农村经营方式的改革也使农村社区的社会整合性受到严重削弱，但是，农村社区以土地或其它资源为共同依托的经济生活共同体的性质并没有改变，因地缘性和统分结合的双层经营体制的存在，社区成员仍有紧密的功能性联系，其生产和社会生活在空间上仍是统一的，有频繁的直接互动和同质性较强的传统习惯，而这都是城市社区所没有的。

    因文化传统和发展程度的不同，处于向市场经济转轨之初的中国城市社区，也不同于西方发达国家的城市社区。在历史上，欧洲和新大陆的城市，是在资本主义工商集市的基础上形成的经济中心，其城市社区中就少有人身依附型的社会关系，虽然市场机制加尉了人际关系中的竞争和冲突，但是强调个人本位和契约精神的自治传统中，也包含了每个主体意识裂的在社区的权利与义务，因此，其社区不仅具有较强的功能联系，而且社区意识始终是文化传统的不可分割的部分。

这样，中国城市社区在缺少共同的可依托的资源，又缺少个体本位契约型文化传统的情况下，家居性表层化社会生活共同体的属性是比较明显的。所谓家居性共同体，是指社区就其所有的资源而言，它不能为大多数适龄成员提供就业和各种发展的机会，而只有居家生活的意义。对这些人来说，他（她）们社区意识的强弱与他（她）们所拥有的来自社区以外的社会资源的多少成反比，其社会资源越多，社区意识就越弱。与之形成对照的是，学龄前儿童、退休、失业或无业成员则在时间和空间上成为与社区有更紧密联系的社会群体，家居生活成为他们的主要生活方式，社区的各种设施和活动场所与之生活利益关系密切。所谓表层化，在经济上，是指社区不能为大多数社区成员提供可依托的共同资源，有限的社区资源所能提供的就业，只能是少有选择的低水平的难以抗风险的有偿服务；在政治上，民主自治的范围局限于社区管理和社区组织成员的选择，尽管社区建设以来，民主自治有了普遍性的发展，但是，这些发展在没有与更广范围的政治生活相联系，没有与更高层次的社区发展决策接轨的条件下，社区建设的功能阈限应予准确的估计，防止出现过度发达的表层化建构。这方面的现象，表现于社区成员缺少广泛的参与意识翻归属感，社区工作人员事务过多负担过重，那些本身也处于表层化结构之中的社会组织纷纷挂牌于社区，外力推动型的社区活动在个别社区过于频繁，以至干扰了居住区应有的安宁。

二、  从区位和内涵上比较社区建设和社区发展

  社区建设和社区发展的原本涵义，来自于谣方国家的社会工作，前者是指社区经历了特殊变故后的重建，或是弥补某些不足的过程，后者则是针对城市现代化的分离性冷漠化后果，通过增加社会资本，提倡人文关怀和入际联络的社会整合方略。为了在现行体制下贴近国情研究社区，笔者试图在内涵和区位上重新界定和比较社区建设和社区发展。一般地说，社区建设是社区发展的局部任务，而社区发展则是社区建设的外部要求；社区建设的目标是扶助弱势群体，改善居住、卫生、治安环境，通过社区互动增强社区意识、促进社区文化，以及为适应上述要求的制度建设和公共设施建设。社区发展的目标，是在较大的地区规模上规划和调控经济社会和环境的可持续发展，更合理地整合区域资源，在社区以外为社区建设提供更好的系统环境，包括增加更多的就业机会、培养新的工作能力、积累社会保障的物资基础、改善生态环境等等。这个社区发展的区位规模界定，在原则上本着有利于区位利益体系的形成，应小于城区，大于狭义社区。因此，社区发展是社区建设的保障，社区建设的成效取决于社区发展的水平，依赖于社区发展的培育。可见，如果在狭义社区的范围内，社区建设和社区发展的双重目标是难以实现的，在社区的区位上，要实现社区发展的要求是不可能的，前述城市社区建设的深层问题，只有通过社区发展才能找到出路，这可能是问题的症结所在。

    在近些年的社区建设实践中，尽管在理论上没有严格区分社区建设和社送发展的含义，但是因各地经济和社会发展的基础、条件不同而形成的几种社区建设模式，已体现出对社区建设和社区发展目标的不同程度的追求和理解。当然几种不同的社区建设模式裥相对意义不仅体现在社区建设和社区发展双重目标的不同取舍，而且还体现在社区建设基础单位的规模、组织效能和管理方式的不同。

    上海模式是把社区定位在街道办事处一级，以街道办事处的辖域为社区的基础单位，在人口、面积、居民组成等一系列资源方面，满足社区建设和发展的实体构成的基本要求。它以比较成熟的街道办事处为管理协调的核心组织，强调了社会稳定发展的连续性和政府必要的扶植、指导和投入。沈阳模式是在街道辖域与屠委会之间，以主要的自然街路为界限，以1000 - 2000户居住规模为基础翅分社区。成立自治性社区成员代表会议或社区协商议事会议，选举社区管委会为日常执行机构。强调社区自治，资源共享，以及社区民主政治的发展。青岛模式以原有的区、街道、居委会组织为依托，充分利用原有各级组织的功能和资源设施，在不同层次上延伸社区服务，赋予社区服务更多的管理职能和服务内容，在社区服务中转变管理职能。

    比较上述三种模式可以看出，上海模式更多地体现了社区建设和社区发展双重目标的内在要求，并在社区基础单位规模的设定和组织管理形式上体现出来。青岛模式虽然在多层次的组织结构上体现了双重目标的要求，现阶段则侧重于管理职能向服务的转变。而沈阳模式，则把目标集中在社区建设上。但是随着社区建设的深化，超社区的社区友展要求则是不可回避的。随着沈阳模式社区建设的深化，还应有中观的城区发展与之配套。虽然目前已在全国推广了沈阳模式的社区定位，但是这并不能摆脱社区建设的困境，超越社区发展的过程，而且凸显了在区位和内涵上划分社区建设和社区发展概念的必要性和现实意义。也就是说，城市社区建设研究不仅要关注其发展的时序性、阶段性，而且还要注意其区位性及功能性的意义。

    社区基础单位规模大小的设定，在一般情况下与资源状况成正比，然而这要以社区基础单位所处城区经济和社会发展水平为前提。如果该地区的发展水平高，基础单位的规模越大，资源就越丰富，反之则负担越重，困难越多。而社会发展程度高的地区显然有利于社区发展，或者说可同时兼顾社区建设与社区发展。因此，沈阳模式和上海模式实际上是两地区经济和社会发展综合实力的一种反映，社区建设和社区发展目标的选择确定，总会受一定时期社会发展综合实力的制约。介于上述两种模式之间的青岛模式，并不刻意调整基础单位的规模，而是直接利用原有组织体系，低成本地先解决社区建设的当务之急。

如果把一定地区的经济和社会发展程度与社区建设和社区发展的双重目标联系起来，它只是反映社区建设和社区发展相衔接的过程性、时序性和区位性、功能性，下面的问题是谁是社区建设和社区发展的主体，也就是说，如果我们认清了解决社区建设困境的出路在于社区发展，那么实现这一过程的主导力量在哪？

三、  政府与社区建设的关系

    在这个问题上，当前流行的观点是，政府的作用只是阶段性地引导、挟持和前期启动性投入，一旦社区自治组织培育成熟后，政府的作用就将逐渐撤出，否则，政府干预过多，管理过细，不符合小政府大社会的发展方向。

    其实，在市场经济体制基本确立以后，把政府与社会作简单两分法的划分是不妥的，它忽视了社区与市场的区别，如果把市场和社区混同，不仅抹杀了市场与社区的本质不同，而且也模糊了政府、市场、社区三元结构的相互关系，影响了人们对政府与社区关系的认识。我们知道，市场的原则是追求利益的最大化，通过利益最大化，一方面使攻府能获得更多的税收，另一方面，通过投资规模的扩大为社区提供更多的就业机会。政府的原则是服务，即通过监督、调整市场规则和稳定秩序为市场服务，通过国民收入的再分配为社区服务。政府不能追求利益的最大化，更不能以权谋私。降低政府运行成本的经济原则，不是获利，而是为了提高服务的质量和扩大服务的规模。社区则应体现以人为本的原则，追求和培育博爱互助、扶贫助困的精神，这是人类社会这一超有机体在选择市场机制之后，对其负面后果的自我修复。社区作为市场劳动力供给的蓄水池，既分享市场发展的快乐，也承受竞争失败的痛苦。因此，政府、市场与社区三元一体关系的维持不可能是暂肘的阶段性的，而是长期的基本稳定的关系。一方面政府是社区发展的组织者、策划者和投资主体，另一方面政府也是社区建设的主要责任方。社区弱势群体的救助，街居环境的改造，公共活动设施的建设，安全秩序的维护，都离不开政府的作用，相比之下，社区民间的互助风格，联防体系，类似予摊派的赞助和共建伙伴的支持，只能起局部的辅助性作用，而政府行为更有普遍性和制度性的特征。因此，政府与社区建设的关系，在经济方面，是通过培育市场，扩大税收，利用国民收入再分配的手段，在社区楚设和社区发展方面，实现计划经济时期以单位制为主的再分配方式，向市场经济条件下以政府为主的再分配过渡。在政治上，政府作为社区建设和杜区发展的责任主体，通过推动社区自治和职能转换，体现了政府服务于民的基本宗旨，这是国体的性质和政府的系统职能决定的。

    明确政府对于社区建设的责任关系，并非无视社区自治的要求，肆意扩大政府的权限。上海和青岛模式的经验表明，在社区自治组织没有发育成熟的条件下，现有完备的各级基层组织通过职能转换和服务延伸，是简捷有效的替代形式，这也可能是政府组织形式小型化的转变过程。问题的关键是观念转变和制度创新，也就是在与社区建设有关的政府工作行为中，实现从管理向服务，从突出权力主体向突出义务主体，从发号施令向亲身亲历的转变。不要把管理与服务对立起来，管理是政府服务于民的组织职能，服务不仅体现政府的内部职能的本质，而且要通过政府工作人员的价值观和行为态度体现出来。当然观念之变取决于角色模式的变化，这是深刻社会变迁的结果。

    政府与社区关系的另一方面，是政府和地方政治组织对社区自治各项工作的指导和帮助。现有城市社区不可能根本改变家居性表层化生活共同体的性质，在没有深层自治结构的条件下，外在力量的影响十分重要。如果主流力量的影响削弱了，非主流甚至反主流的力量便会侵入，这已是不争的事实。但是，政府的支持帮助毕竟是引导而不是代替社区自治。因此，社区自治的实现形式，要么是建立众多的非功利自治组织，这在表层化社会结构的基础上是不太可能的。要么是社区成员的参与意识、归属感的增强。因此，不断深化的社区建设将从环境、设施的外部推动，逐渐走进内在的社区心理层面，社区自治的表现形式，也将从组织活动的外在指标转换为内在心理指标。而心理指标则是社区成员与社区秩序、安全、卫生、民间互助系统等挂区要案频繁瓦动的反映。

    政府与社区关系的第三个方面，是政府对社莲发聪的戈持。在逡个问题上，政府处于调控地区性资源的主导性地位。鉴于目前社区的家居社会生活共同体的属性，社区发展成为解决社区建设深层同题的关键。社区发展的布局，应围绕城市的区位功能的要求，现有资源配置合理性、适度性的要求，以及与之相关的制度性障碍。本着使社区就业充分、城市管理有效、地缘关系紧密、社区整合有利的原则，在超社区范围内规划社区发展。例如，把市属国有资产划归到区、区属资产划归到街道的方式，使一定地域的资源配置与当地的社区发展更有利地结合起来，使社区居民在社区发展中得到实惠，由此形成深层自治结构的基础，这也是改善社区家居性表层化负面性的途径。届时，在超社区的范围内形成有广泛利益基础的相对紧密的功能性联系，进而从内生要求上而不是从外在强化上提升社区意识，改变社区自治和民主监督受表层化局限的封闭性状态。这是政府与社区关系更重要的一个方面，如果说政府对社区自治的帮助扶持是治标，推动社区发展则是治本。