三丰三次元搬迁 深圳:丁开杰：外国学者眼中的世界社会保障体制改革

    当前，我国进入了一个非常重要而又特殊的社会转型时期，如何保持社会稳定，维护社会公正，保证和促进中国经济社会持续快速协调健康地发展，成为社会各界十分关注的主题。对作为社会“安全网”、“减震器”的社会保障体制进行改革和完善，无疑是回答这一问题的重要路径之一。“社会保障制度的建立和完善不但直接影响着经济体制改革能否顺利进行及我国的产业结构能否进行适应性调整，而且也对城乡居民获得有保障的生活，从而对社会稳定和经济与社会的协调持续发展产生重要影响。” 2004年，作者曾主编《社会保障体制改革》，书中选编的文章全部是外国社会保障体制改革专家的成果。这些成果比较系统地展现了外国学者对中国社会保障体制改革、世界社会保障体制改革、老年保障体制改革等方面的看法，在理论上对中国社会保障体制改革的推进和完善具有很强的启示意义。
  
    首先，外国学者如何看中国社会保障体制改革？

    在中国逐步从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，建立可持续发展的社会保障体系，既是体制转变的内在要求，也是保证和促进中国经济社会持续快速健康协调发展的必然要求。多年来，中国社会保障体制改革不仅受到国内学者的关注，而且从一开始就引起了国外学者的广泛关注和研究。外国学者对中国社会保障的研究为我们提供了另外一个视角，具有很强的借鉴意义。诚如著名经济学家斯蒂格利茨所言，“好的社会保障体制会维护社会稳定，实现社会安全，而一个设计不好的体制则会对工作和储蓄的经济激励机制产生负面影响，阻碍劳动力流动，减少总储蓄，还会成为财政预算资金流失的一个渠道，使资金不能被用于更紧迫的社会需要和经济增长”(斯蒂格利茨，2000)。

    随着科学技术、工业化和城市化的进一步发展，计划生育政策的推广，生育率和死亡率的降低，人类平均寿命的不断延长，人口老龄化的“银色浪潮”席卷世界各国，养老保障在整个社会保障中的地位更是越来越重要。在中国，自从20世纪70年代初严格实行计划生育政策以来，较短时间内完成了人口转变过程，很快进入了老龄社会。在养老保障体制的转变中，新体制下养老基金的积累受到转轨成本的钳制而严重不足，中国养老保障制度改革面临严峻的选择。 马丁?费尔德斯坦认为，“中国通过立法已经产生了一种混合的社会养老保障制度，一部分是定额给付的现收现付部分，另一部分则是在投资基础上的定额缴款制”。但是长远来看，中国仍旧面临两方面的重要问题：一方面要对这种制度的设计和推广加以改进；另一方面则要将这种现存的非基金式的制度逐步过渡到一种新的安排(费尔德斯坦，1999)。同样，布莱克本也持这种判断。他指出，与“当今世界上大多数国家一样，中国的成功也给它自身带来了挑战。随着现代化进程的推进，中国需要具备为老年人提供养老金的能力”，“中国除了要处理好将来退休者的长期问题外，还必须处理好现在的退休者和那些即将到来的退休者的问题”(布莱克本，2003)。

　　毫无疑问，在新旧制度的转轨过程中，大量隐形养老金债务的凸现是困扰中国养老保障改革的问题之一。就隐形债务而言，斯蒂格利茨认为，中国将出现一个把支付养老金的负担从国有企业转移到公众的重要问题。因为存在与养老金债务相联系的不确定负债，所以如果没有这样的转移，所有制重组就将会十分困难。而重组的收益可以而且应该用于支付这些养老金债务，但是，依赖或等待这些资金来实现这种转移将会是一种错误。如何应对这些挑战，中国养老保障改革的出路可在呢?通过分析欧洲、日本、美国等较为成功和发达的国家在公共养老金改革上的做法后，布莱克本认为，“股份或公债征收能够为国家的养老基金网络提供基金。”斯蒂格利茨则相信，“一个收益与缴费密切挂钩的个人账户式的完全积累制，有可能既是一种最透明的制度，也是一种最不容易发生意料之外的负面激励或负面经济效应的制度。”(斯蒂格利茨，2000)。

　　传统的中国社会保障制度的特点是以城镇职工为主、以单位提供保障为主，实行广就业低工资辅之以一定程度的社会保障(包括养老、医疗、住房福利等)的模式。在这种传统的社会保障制度中，住房福利是居民的重要生活保障。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，我国住房制度也逐渐进行了改革。帕德尼对中国、匈牙利和德国三个国家的住房改革进行了比较研究。他认为，中国20世纪90年代正在进行向着以市场为基础的改革，对住房制度引入市场机制(“商品机制”)将会遇到大量问题，其中主要有三个问题：一是鼓励更加自由的租赁市场，以减轻沉重的住房租金补贴；二是将企业所有的公共住房转移给新的地方住房公司；三是主要从现金上给低收入家庭以补贴而不是直接分配住房。
　
    其次，外国学者如何看世界社会保障体制改革？

    古云：“他山之石，可以攻玉。”实践证明，借鉴外国改革成功的经验，汲取外国改革失败的教训，是不断完善中国社会保障体制改革的有效途径之一。面对“白发浪潮”的冲击，世界各国(特别是西方发达国家)采取了大量对策，进行了很多制度创新，智利养老保险的私有化改革就是一个突出的例子，形成了著名的“智利模式”。在中国养老保险制度的改革乃至整个社会保障制度改革进程中，智利模式也引起了理论工作者和实际工作者的高度关注。那么，如何评价智利模式的成就与不足呢?众多研究人员对此做出了不同的回答。

    M．因方特等人指出，“智利无疑是一个富于创新的国家。在拉美国家中，1924年它率先建立了社会保障体系。1980年它推行了社会保障改革，建立了个人基金制。改革的成功超出了人们的预料而震惊了世界，事实上许多国家都借鉴了智利改革的成功经验。”促成智利改革成功的基本因素包括以下7个因素：(1)准确地诊断旧制度问题的实质；(2)改革专注于具体目标；(3)改革目标的整体统一性，以防止各目标之间的矛盾或竞争；(4)概念的清晰，新制度在确立之初目标就很明确；(5)与上述诊断、改革目标和概念相符合的方法；(6)社会保障改革是一系列改革的组成部分，国家整体的改革是要建立与国家宏观政策目标相一致的崭新的、合理的法律框架；(7)政府有坚定的改革决心，保障了改革的推进。因方特等人认为，“如果我们要应对如同智利社会保障体制一样的改革，就应该研究如何最好地满足上述所有条件。”同时，制度环境同改革的实质内容都对智利改革的成功起到了关键的作用。但是，智利的养老金私有化改革也引起了很多学者的质疑。米哈伊?茹特柯夫斯基就认为，“智利和绝大多数其他拉美国家进行的全面养老金制度改革，尽管具有很多优点，但仍然存在两个基本的缺陷”(具体内容参见本文第三部分的相关内容)。在此情况下，即使在仿效智利的拉美国家中，也并非是完全模仿。如墨西哥采用的是包括私营化管理在内的多元管理方式，阿根廷、乌拉圭采用的是混合改革方式，秘鲁、哥伦比亚采用的是公营与私营平行的改革方式，还没有哪个国家真正完全模仿智利模式，而是都选择了一种混合体制。

　　在社会保障资金的筹资上，各国社会保障体制长期采取了现收现付型的筹资模式，并一直视现收现付制为天才的金融创新，甚至认为，“在现收现付制下，公共养老金体制一经建立就有能力向那些从未缴过款的人支付养老金”。然而时过境迁，由于没有预料到经济增长速度放慢，世界各国的现收现付体系都面临了清偿危机，而且即使眼前的危机得以化解，也很难保证这一切问题不会卷土重来(莫迪格里亚尼等，2000)。作为世界第一经济强国的美国也不例外，它的社会保障体系同样处在危机之中。为了解决美国社会保障体系的危机，麻省理工学院的莫迪格里亚尼等教授联手提出了相应的解决方案，即用一种全新的基金体制——新基金(New Fund)——来代替现行的现收现付制。莫迪格里亚尼等认为，当这一转换完成后，新基金将在4个重要方面显示出其相对现收现付体制的优越性：(1)节约成本——提供给定福利所需的缴款额将大大减少。(2)降低金融风险——与现收现付制不同，新基金提供已承诺福利的能力丝毫不会受到人口年龄结构变化的影响，而生产增长率的变化则会对其造成微乎其微的冲击。(3)在现收现付制下，公民的强制储蓄被用于支付养老金，从而消费掉大部分强制储蓄。而在新基金体制下，这笔款项被投资在金融资产上，从而增加了国家的储蓄、投资与资本——由此为宏观经济带来巨大的正外部性。(4)新基金能够容忍给付额与缴款额的变化，而在现收现付制下，这些变化却会带来严重问题(莫迪格里亚尼等，2000)。

　　除了美国这样的发达国家以外，自20世纪70年代以来，世界各国在进行福利部门改革中也遇到了很多困难，尤其是后社会主义国家。科尔奈针对后社会主义国家的福利部门改革提出了9条改革原则，试图澄清福利部门改革所应依赖的原则。这些原则涉及伦理学上的道德要求、理想组织和协调机制的特点、理想的分配比例等：

　　原则1(个人权利)：被提倡的改革必须增加个人在福利事务中决策的范围，减少政府的决策范围。

　　原则2(团结)：帮助受苦的人、有苦难的人和处于不利地位的人。

　　原则3(竞争)：国家所有和国家的控制几乎完全垄断的局面必须停止。必须促进不同所有制形式和协调机制之间的竞争。

　　原则4(激励)：必须建立提高效率的所有制和控制形式。

　　原则5(政府的新角色)：福利部门中政府的主要职能是提供立法框架，监管非政府机构和提供最后手段的保险及救助。政府有责任保证每个公民都能获得基本的教育和医疗。

　　原则6(透明度)：政府提供的福利服务和为之融资的税负之间的联系必须对公民讲清楚。公开且信息完全的公众讨论必须成为采用实际改革措施的先导。政治家和政党必须表明其福利政策是什么，以及如何为之进行融资。

　　原则7(对改革计划的时间要求)：必须留足时问让福利部门的新机构得到发展，让公民学会适应。
 
　　原则8(和谐增长)：在用于投资以直接促进快速增长的资源和用于经营、开发福利部门的资源之间保持和谐的比例。

　　原则9(持续融资)：政府预算必须能为履行政府义务提供持续融资。

　　以上9条原则具有特殊的层次结构。原则1和原则2是最基本的伦理学假设。它们为制定组织上及微观上的原则3至原则7和宏观上的原则8及原则9提供了指导。综观这9条原则，确如科尔奈本人所指出的，“研究背后的思想和许多其他作者的相似，无论是在政治上，还是学术上。”比如团结原则和透明度原则，这些思想是绝大多数研究福利和社会保障的学者的共识。中国对弱势群体利益的维护、发展和实现，实际上体现的就是团结原则。而透明度原则与扩大公民的有序参与相一致，实质上就是要扩大福利部门改革的民主化程度和公正程度。概括而言，与其他研究福利部门改革的文献相比，科尔奈的研究成果更为全面系统，对后社会主义国家的福利部门改革更富有指导意义。

    第三，外国学者如何看老年保障体制改革？

　　随着老龄化社会的来临，老年保障改革成为世界各国社会保障体制改革的重中之重。近年来，以养老金改革为主的老年保障改革不仅席卷东方，而且也在西方广泛开展。米哈伊?茹特柯夫斯基认为，从后共产主义经济国家——特别是中欧和东欧国家——的角度来看，像智利和绝大多数其他拉美国家进行的全面养老金制度改革，后共产主义经济国家的养老金改革尽管具有很多优点，但仍然有缺陷。这种改革没有真正分散风险，因为它是用一个基金化体系的垄断来代替(强制性体系内的)现收现付体系的实施。而绝大多数中东欧国家都属于这类国家。茹特柯夫斯基还认为，在匈牙利、拉脱维亚、波兰、克罗地亚等后共产主义经济国家中，养老金改革的关键之处在于，用一个真正的多支柱体系取代了现收现付垄断体系，需要注意8个关键问题：(1)第二支柱的规模和结构；(2)监管能力；(3)经营与管理；(4)政治意愿和转轨成本；(5)公众支持；(6)领导机构；(7)同工会的协调；(8)时间和速度。

　　与其他后共产主义经济国家的现收现付、定额给付体制所面临的问题一样，波兰养老金制度也面临着危机，被认为是特别缺乏效率的一套制度。为此，波兰对养老金制度进行了改革，采取了多支柱体系，将未来的养老金资金来源分散化。新体系中的养老金给付由三个支柱组成，第一和第二个支柱是广泛和强制性的，第三个是自愿的。第一个由现收现付系统的资金支持，而第二个和第三个则由基金支持。同样，自20世纪70年代初开始，随着日本国民收入的增长，他们对生活水准更加关心，要求提高福利水平的呼声也日益增强。田近荣治对日本公共养老金的发展与变化进行研究后认为，由于错误地认为经济增长能够为年老者提供高额养老金，日本的养老金给付额超过了认缴额。而给付的削减则往往是旷日持久的，这样，优厚的给付所造成的负担只能向年轻的各代转移，出现了代际转移问题、“双支付问题”。对于正在探索建立养老金制度的发展中国家而言，日本经验的意义是不言自明的。日本经验的第一个意义在于：现收现付的融资方式正在逐渐被放弃，针对人口的变化趋势而采用的基金制值得充分重视，尤其是对人口快速老龄化的国家而言，更是如此。日本经验的第二个意义在于，应该明确区分养老金体系的第一个层次与第二个层次(田近角荣，2001)。

　　对那些关心发展中国家经济发展的人来说，老年保障的覆盖面及对未参保人群的保护是一个十分重要的课题。因为在发展中国家，绝大多数劳动者和老年人不在正式的社会保障覆盖面之内。关于这个问题，世界银行专家埃斯特?詹姆斯认为：(1)经济发展是社会保障覆盖范围大小的主要决定因素，但是政府政策的制定同样很重要——比如较低的缴费率和较高的给付金额会激励人们参加社会保障计划；(2)近年来的社会保障制度改革可能只是提高了部分劳动者的保障程度，但却降低了对其他劳动者的保障程度；(3)对发展中国家的相当多的人来说，缴费型养老保险计划的覆盖面可能并不具有可行性，或者说并非他们所期望的；(4)给付与缴费相关联的社会保障计划应该配套发展社会救助，在游离于缴费型社会保障计划之外的非正式部门的劳动者群体中划分出最低收入人群；(5)应该考虑将家庭中受抚养的配偶纳入缴费型社会保障计划。已经制定了老年保障计划的国家一般有三种方案，这些方案对未参保群体的大小有不同的影响；(6)在普遍保障的社会保障制度(或多层次社会保障体系中的第一层)中，其给付与缴费互不关联，每个人都在其覆盖面之内；(7)在缴费型社会保障制度中，给付与缴费紧密关联，所以会产生因没有缴费而未参保的群体；(8)最为传统的社会保障制度是家庭保障，通常，家庭会抚养其家庭成员，而且依然对现在的公共保障和私人保障起到补充作用。此外，詹姆斯还讨论了一些政策制定者在考虑如何为未参保人群提供老年保障时需要强调的问题。他认为，尽管经济增长是高覆盖面的关键因素，但好的政策也会对此有所帮助。为此，詹姆斯提出了一些相关的政策建议，比如“应当对老年人的社会救助和各种对有孩子的年轻家庭进行的收入再分配(现金转移、教育等)的比重进行充分考虑，寻求一种恰当的平衡”。总体上，社会保障改革必须配套发展由政府一般收入项目支持的、成本较低的社会救助计划，而且还要促进家庭养老的制度化。

    事实上，“直到20世纪70年代中期，在发过的资本主义民主政府中，战后老年保障制度的发展或多或少就完成了。然而，几乎从老年保障制度成熟的那一刻起，关于‘养老金危机’迫在眉睫的讨论就开始了。”约翰?迈尔斯和保罗?皮尔森对经合组织国家中的老年福利国家的前景进行了讨论。他们认为，几乎毫无例外，在2l世纪，老年福利国家的规模将会更大。理由是对退休金需求的增长要比政策制定者削减保障权益的空间大得多。通过分析路径依赖变革的过程，迈尔斯和皮尔森对所提出的养老金危机进行了讨论。作者反对幼稚的制度化，一方面强调退休保障体系发生了巨大转变，另一方面明确了一种跨国模式，使一组共享广泛相似改革动力的国家成为可能。 而另外一位经济学家维坦斯则主要讨论了两个方面的问题。一是养老金制度若要成功地进行基金制改革，需要哪些基本的可行性前提条件；二是基金制养老金计划若要促进资本市场的发展，需要具备哪些必要的影响力前提条件。他认为，可行性前提条件并非想像的那么重要，相反，影响力前提条件则显得更为重要。最重要的可行性前提条件是，官方对宏观金融的稳定做出长期、有力的承诺，培育若干有充足偿付能力、高效运营的商业银行或保险公司。同时，还要构建有效的监管规则和监管机构。向国外投资者开放本国的银行、保险市场，能够便于实现第二个可行性前提条件。影响力前提条件主要包括达到临界比重，采用合理的监管规则，追求最优的投资策略，实现多元化的资产管理结构。另外，养老基金对于证券市场的发展并不是必需的，也不是充分的。其他因素也同样重要，如技术的进步、监管体制的放松、私有化改革进程、外资的直接投资，尤其是区域性和全球经济一体化进程等。这些思考均反映出社会保障体制改革的复杂性、系统性和结构性特征。

    注：本文由作者为《社会保障体制改革》所著的导读加以修改编辑而成，原文名称为“体制转型与社会保障改革”，这里改为“外国学者眼中的世界社会保障体制改革”似乎更为妥帖。若有引用，请注明原文出处：丁开杰主编，《社会保障体制改革》，社科文献出版社，2004年7月1日出版。

    来源：作者赐稿