土木堡之战两军兵力?:中国民办高等教育的路径选择

浙江大学教育学院民办教育研究中心  吴华

摘要：继续扩大高等教育规模，保持高等教育的持续、健康、稳定发展，是国家长期战略安全的需要，由于国家宏观教育政策的调整，政府、特别是地方政府今后将把更多的财政资金投入基础教育领域，导致地方高等学校将会出现日趋严重的经费不足问题，影响中国高等教育的历史进程。本文的分析表明，通过对地方公办高等学校的“民营化”改造，可以有效控制地方高等教育持续对地方财政持续增长的经费需求，更加具有长远意义的是，对地方公办高等学校的“民营化”改造将会彻底改变中国高等教育的基本结构，不但可以使民办高等教育真正发展起来，从而增强中国高等教育体系的供给能力，而且能够在“增加教育供给、促进教育公平、改善教育质量、提高办学效率、优化资源配置”等多个公共政策目标上发挥积极的综合社会效益。在对地方公办高等学校的“民营化”改造过程中，“国有民营”模式值得优先推荐，与此同时，“股份制”、“出售”和中外合作办学都是可供选择的民营化策略。

关键词：民办高等教育  地方公办高等学校  民营化  发展模式

一、引言

1999年，中国大陆普通高校招生160万，比1998年的招生数（108万）大幅增长52万，标志着中国高等教育开始进入一个规模快速扩张的新时期。在其后的六年中，2000年普通高校招生220万，2001年普通高校招生268.28万人， 2003年普通高等学校招生382.17万人，2004年普通高等学校共招生447.34万人，2005年普通高校招生504.46万人，各种形式的高等教育在校生总规模超过2300万人，高等教育毛入学率达到21%。在1998年到2005年的七年时间内，普通高等学校招生规模从108万人到504万人，增长367%；普通高等学校在校生规模从341万人到1562万人，增长358%；各种形式的高等教育在校生总规模从650万人到2300万人，增长254%，建成了世界上最大规模的高等教育体系。我们已经顺利地跨过了国际上公认的高等教育大众化门槛——高等教育毛入学率15%，比《面向21世纪教育振兴行动计划》中预期的时间提前了七年。

我国高等教育的毛入学率,从1990年的3.4%到2002年的15%,仅仅用了12年时间就越过了国际公认的大众化教育的基准线,从精英教育阶段进入大众教育阶段(美国高等教育专家马丁·特罗把高等教育的发展过程划分为三个阶段:高等教育毛入学率在15%以下为精英教育阶段;高等教育毛入学率在15%—50%之间为大众教育阶段;高等教育毛入学率达到50%以上则进入普及高等教育阶段)。而实现高等教育毛入学率由5%到15%的飞跃的时间,美国用了30年(1911—1941年),日本用了23年(1947—1970年),韩国用了14年(1966—1980年),巴西用了26年(1970—1996年)。但是，我们也应看到,由于历史的原因,我国进入高等教育大众阶段的时间比美国晚60年,比日本晚30年,比韩国晚20年。目前，美国高等教育毛入学率超过80%，日本和韩国均已超过50%，都进入高等教育普及阶段；中等发达国家高等教育毛入学率平均水平已达40%，不少发展中国家都超过20%，而我国高等教育“大众化”现仅处于起步阶段。因而，我国高等教育近年来跨越式的发展既不能被指责为发展过快、增长过猛，也不能就此满足、停滞不前。1

在高等教育大众化的数量目标实现之后，中国高等教育将如何发展？特别是面对近几年日益严峻的高等学校毕业生就业压力，中国高等教育是否还要继续扩大规模？对于这个问题，我已经在2002年的一篇文章中提出了一种基于全球就业需要的“国家生存空间理论”，并据此对高等教育规模扩张问题进行了深入地分析，结论是，从国家长期战略安全考虑，我们在跨过高等教育大众化的门槛以后，还需要继续扩张高等教育规模，以便持续提高我国国民的全球就业能力（跨国就业和跨文化就业），保证中华民族在100年乃至更长的历史时期中拥有足够的生存空间。2

这个结论现在依然成立。继续扩大高等教育规模势在必行，中长期目标可以按2020年高等教育毛入学率达到40%为参考，即需要在今后十五年内增加在校生1500万人，相当于新建万人大学1500所，按生均建校投资10万元测算，需要固定资产投资一万五千亿元，平均每年一千亿元，这个投资需求超过了2004年预算内高等教育投资总额，是目前公共财政所无法承担的，而且也不符合中国政府公共教育管理职能转变的基本方向，因此，必须寻求中国高等教育发展新的道路。

二、中国民办高等教育的发展现状

在中国目前的高等教育体系中，民办高等教育已经发挥着比较重要的作用。从1982年“中华社会大学”诞生到2005年底止，“民办普通、成人高校252所，在校学生212.63万人（含独立学院学生107.5万人）；民办其他高等教育机构1077所，各类注册学生128.66万人。其中学历文凭考试学生20.35万人，其他学生108.31万人。”3中国目前的民办高等教育由三类院校组成：一类是民办普通、成人高等学校，其中本科院校只有25所，其它为专科院校；第二类是20世纪90年代后期在公办高校二级学院基础上发展起来的“独立学院”，据最新统计数据为319所（2006年4月17日），全部为本科院校；4第三类为没有学历文凭独立颁发资格的各类高等教育机构。对这三类民办学校的进一步分析表明，其中第三类学校自2000年达到它的鼎盛时期以后，目前整体呈下降走势，特别是教育部2004年6月出台停止学历文凭考试试点的政策以后，此类高等教育机构的衰落已经不可避免。

第二类民办高等教育机构——独立学院，虽然其在校学生数已经纳入民办教育统计，但这些学校并没有纳入民办教育统计，原因在于这些学校中的相当一部分（据估计占总数的80%以上）都没有达到教育部规定的“五独立”要求，5他们究竟是否算民办学校，理论界仍然存在极大的分歧。6

第一类民办高等教育机构——民办普通、成人高校，虽然产权清晰，不存在概念和制度上的含混之处，但历20年之久才发展了不到三十所本科院校，与发达国家私立高校整体优于公立高校的形象形成鲜明的反差。可见这类民办高校的整体生存环境并不乐观。

以上我们对中国目前民办高等教育发展现状所做的初步分析表明，在目前激烈竞争的高等教育市场上，在目前大的制度环境中，单纯依靠以上任何一种类型的民办高等教育机构都无法保持今后十几年内中国民办高等教育的持续发展，更不用说承担中国高等教育在今后一个长时间内持续增长的历史使命。

以上现实给我们呈现出一幅矛盾的图景：一方面是高等教育仍然存在巨大的市场需求，但公共财政不但无法支撑高等教育的的继续扩张，就是维持目前的公共高等教育投资也感到力不从心；7与此同时，由于国家对高等教育资源的高度垄断和严格的准入管制和价格管制，对民办高等教育的政策性歧视，导致20多年来民办高等教育发展缓慢，特别是在影响力方面，社会对民办高等教育的认同还是严重不足。8这个事实引导我们去思考，目前对民办教育的狭隘理解并不符合中国的国情，也不符合国际上公用事业民营化的大趋势，如果能够整合公办和民办两种体制优势，一定可以开辟民办高等教育发展新的空间，也一定能够对中国高等教育的整体发展创造新的机会。当然，这一切都只有通过全面的制度创新才能实现。

三、公办地方高等学校转制的现实需要

据国家高级教育行政学院王保华教授的一项调查结果，9占全国普通高等学校数92%、学生人数85%的地方高校获得的教育经费仅占全国普通高等学校经费收入的57%，地方高等学校获得的预算内教育经费、校办产业和社会服务等收入、捐集资收入等的这一比例更低，很多地方高等学校科研经费极少。而地方高等学校生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出分别仅为中央部属高等学校的49%和43%。

目前，地方高校经费的主要来源为地方政府拨款，占总数的46.15%。中央政府拨款仅占1.92%，与部属高校及重点支持的高校相比，中央政府对地方高校的关注显然不够。以学生学费、学校自筹经费作为学校经费主要来源的比例也比较高，分别占27.94%和23.99%。这也从一个侧面反映出地方高校维持正常运转的经费十分紧缺。
 
近半数的地方高校经费的主要来源是政府拨款，从问卷调查的情况来看，地方政府拨款能够完全到位的高校仅占总数的7.14%，基本到位的占58.33%，而27.38%高校的政府拨款难以到位，还有7.14%的高校的政府拨款不能到位。在高等教育步入大众化过程中，高等教育的大发展与65.47%的经费到位率显然是不相称的。

2005年12月24日，国务院出台了一项对中国教育发展影响深远的教育财政政策：从2006年起，用五年时间建立起“农村义务教育经费保障机制”。即到2010年时，达到以下四项政策目标：10

（一）全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。
（二）提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。
（三）建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。
（四）巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。

我们在这里关注这项政策，是因为这项政策的实施，在五年之内各级政府需要在义务教育阶段增加投资2182亿元，其中，中央政府需要在义务教育方面新增投资1254亿元，地方政府需要在义务教育中新增教育投资928亿元。11使得原本就已经力不从心的地方高等教育投资变得更加捉襟见肘，从而产生地方高等学校转制的现实需要。12

2003年，我国有1517所高等学校，其中可以授予博士学位和硕士学位的高校为245所，可以授予硕士学位的高校为457所，可以授予本科学位的620多所。重点学科、重点实验室、省部级以上的科研经费、科研成果基本上被"211工程"学校和有研究生院学校所包揽。这个格局至今并没有大的改变。

2005年全国共有普通、成人高等学校2273所，其中普通高校1792所，比上年增加61所。普通高校中本科院校701所，高职（专科）院校1091所。在这近1800所普通高校中，地方高校超过1650所，占高校总数的92%以上。这些地方高校一方面财政经费不能及时到位，另一方面受体制限制，学校专业雷同现象十分严重，教学质量脱离市场需要，学校教育资源潜力得不到充分挖掘，也无法通过优胜劣汰实现公共教育资源的优化配置，限制了高等教育供给能力的有效实现。

如果在以上1600多所地方公办高等学校中逐步实行“民营化”改制，包括“国有民营”、“股份制”和“出售”等多种公私合作形态的体制创新，除了能够有效控制地方政府的高等教育投资压力，以便将更多公共资金投资基础教育发展以外，更重要的是能够有效激活学校的办学活力，更好地贴近社会需要办学，更好地实现经济、社会与教育的协调发展，当然也更有助于转变政府的公共教育管理职能，在更多关注教育公平的同时，通过市场机制有效提高全社会教育资源的利用效率。13

四、公办地方高等学校“民营化”改制的基本思路

    对公办地方高等学校进行大规模“民营化”转制的好处与意义是显而易见的，这种战略称为“教育民营”战略。所谓“教育民营”，是指政府逐步退出教育活动的微观领域，将地方公办高校最终交由学校董事会（理事会）管理。

在最终形成的“教育民营”的制度框架中，政府并非无所作为：
第一， 政府代表人民的意志，以国家的名义制定和颁布教育方针
第二， 政府根据社会发展规划制定国家和地区的高等教育发展战略
第三， 政府依据教育发展战略制定教育政策
第四， 政府根据法律在公共支出中落实高等教育支出的份额
第五， 政府根据法律对学校及其它教育机构拨款
第六， 政府为高等学校及其它教育机构提供信息服务
第七， 政府为高等学校及其它教育机构提供公平的市场竞争环境
第八， 政府督察下级政府对教育法律、政策、教育发展战略的执行情况
第九， 政府督察高等学校和其它教育机构对教育方针的执行情况
等等。

与此同时，政府应该逐步退出教育活动的微观领域，比如：

第一， 政府不要去管学校的人事安排和教师招聘，由学校董事会和教师职业市场去解决相关问题
第二， 政府不要去管学校的招生，由学校和社会中介机构去解决相关问题
第三， 政府不要去管毕业生就业，由学校和社会中介机构去解决相关问题
第四， 政府不要去考核学校的教育质量，由学校和社会中介机构去解决相关问题
第五， 政府不要去组织评比活动，由学校和社会中介机构去解决相关问题

总而言之，政府的职能是维护和创设良好的制度环境，而不是亲力亲为去从事一项具体的活动。世界各国的市场经济实践告诉我们，在市场经济的体制环境下，政府运行的基本原则是，凡是民间能办的事情就让民间去办、凡是市场能办的事情就让市场去办、凡是基层能办的事情就让基层去办。对于社会的教育活动来说，这不但是出于公平和效率的考虑，而且对于学校这类运行成本持续上升的组织而言，通过法律规范政府和学校的相互关系，使政府和学校双方都能建立关于未来的稳定预期对双方都更为有利。

建立“教育民营”制度并没有减轻政府的教育责任。一如前面所分析的，在“教育民营”体制下，政府的教育责任将主要体现在制度建设和宏观调控方面，而将现在因过度介入教育活动的微观过程而产生的那一部分责任让渡给学校及其它教育活动的微观主体。与此密切相关的一个问题是，政府在实现了这种角色转换之后，公共高等教育经费将会如何变化？为了回答这个问题，需要对政府的社会职能做出判断：政府是全体社会成员的政府？还是公有制的政府？如果是第一个结论，公共高等教育经费就不应该削减；如果是第二个结论，公共高等教育经费的削减就是一个必然的结果。由于第二个结论既不符合现代政治理念，也不符合中国大陆的政治现实，因此，公共高等教育经费的减少就是不可能的，也是不合理的。在分析“教育民营”的可行性时，这个判断非常重要，因为在公共高等教育经费不削减的前提下，民办学校将会因为得到政府资助而降低收费水平，从而带动全社会教育服务的价格总水平因竞争而逐步下降。

在所有公办地方高等学校（少数特殊学校除外）全部由民间经营时，以“教育凭证制度”分配公共高等教育经费将成为“教育民营”制度架构的重要组成部分。

所谓“教育凭证制度”，是指政府为每个学龄儿童（青少年）提供一张只可用于购买教育服务的有价证券，学生以此凭证可部分或全部冲抵学校要求的学杂费，学校则将从学生那里收取的全部凭证到政府换取与凭证数额相当的货币。如此一来，学校获得公共教育经费的多少就取决于就读学生的数量，而学生数量又取决于学校对学生（家长）的吸引力，由此引导学校把提高教育质量和形成办学特色与学校的生存发展紧密联系在一起，从而自觉地为社会提供更好的教育服务。此项政策方案最先为美国经济学家佛里德曼在20世纪60年代所倡导，后因公立学校教师工会的反对而推进缓慢，直至20世纪80年代在美、英等国始有新的进展。14，15

“教育凭证制度”的设计理念有两个重要的特点，一是否认政府在事关家庭和个人教育决策时具有理智上的优越性，因此，将教育的选择权交还公众更为明智；二是认为公众的受教育权利不应受到学校选择的影响，受教育者只要进入政府批准的学校，政府就应该保证他们受教育权的实现，由此形成的对公立学校的选择性压力将会使得公共教育经费的使用更有效率。这两个特点正好反映了“教育民营”所认同的价值取向。

有了以上的观念基础和制度设计，对公办地方高等学校的“民营化”转制就可以有序和顺利地进行了。

在对公办地方高等学校进行“民营化”转制的三种基本模式中，“国有民营”应该受到优先考虑。相对于“股份制”和“出售”来说，“国有民营”的制度设计具有以下明显的体制优势：

第一， 不涉及学校所有权变更，因此不存在“国有资产流失”的观念障碍，也不存在国有资产评估的操作性障碍；
第二， 不涉及教师身份变更，因此容易得到教师的认同和支持，有利于学校体制转轨的平稳过渡；
第三， 由于以上两个方面的理由，使得学校更容易获得公共财政资助，为实施“教育凭证制度”降低意识形态冲突；
第四， 由于以上三个方面的原因，引导学校关注社会需要，努力提高教育质量；
第五， 由于以上四个方面的原因，保证了转制学校的市场竞争力；
第六， 由于以上五个方面的原因，为中国高等教育的全面制度创新建立了微观基础；
在推进“国有民营”的同时，对地方公办高等学校的“股份制”改造和产权“出售”可以同时进行，但无论采取哪种“民营化”手段，都要把“增加教育供给、促进教育公平、改善教育质量、提高办学效率、优化资源配置”作为制度创新的基本原则，通过系统的制度设计建立中国高等教育长期健康发展的运行机制。

在对地方公办高等学校进行“民营化”改造的过程中，可以积极吸纳国际资本来华办学，相应的战略称为“教育全球化”战略，即通过全面开放国内高等教育市场，鼓励国外资本和高等教育机构来华办学，共享全球高等教育资源，实现中国大陆高等教育的跨越式发展。

实施“教育全球化”战略包含两个政策要点，一是“全面、主动、积极和尽快开放一切高等教育服务领域，积极鼓励国外资金投资中国教育和国外高等教育机构来华办学”。我们虽然早就已经签署了WTO相关文件，但对于国外资本来华办学一直持消极态度，并美其名曰是“保卫国家教育主权”，这种想法和心态其实都非常荒唐。现在我们设想，如果有足够数量的国外资金进入国内高等教育市场，对于加快我国高等教育事业的发展不是可以发挥更加积极的作用吗？在这个过程中，谁是最大的受益方呢？当然是中国的高等教育，是中国人民！改革开放取得的伟大成就，在相当程度上是利用外资的结果，利用外资本身就是改革开放的重要内容。遗憾的是，我们在有意无意间把教育排除在利用外资，特别是大规模利用外资的视野之外，这在知识经济时代显然是一个需要及时做出调整的重大政策问题。

对外资开放高等教育市场不需要设置禁入领域（少数特殊学校除外），无论是学历教育还是非学历教育，一切教育服务领域都可以允许外资进入，但应该根据不同的目标市场设置不同的市场准入规则，以控制市场风险和保护消费者利益。在部分开放还是全面开放的问题上，只要我们清醒地认识到任何来华办学者都必须也必定会遵守中国的法律，那我们还有什么必要担心他们会挑战中国政府对学校意识形态的控制权呢？只要这个担心不成立，选择全面开放当然更符合国家的根本利益。

目前我们在对外开放中国教育市场的问题上，考虑更多的是如何晚开放、如何少开放，更多的是把它当成一种文化侵略而不是一种文化交流，在这种思想指导下，我们是消极、回避、抵制和限制外资进入中国教育市场，我们总担心开放教育市场会给政府的教育行政管理带来麻烦，这既是一种缺乏政治自信和文化自信的表现，也是一种对历史不负责任的态度。如果我们因此错过发展中国教育的绝好机会，我们也许将会犯下比当年制定错误的人口政策更严重的历史性错误。在由知识经济已经清楚展示的历史规律面前，这一判断绝非危言耸听。

实施“教育全球化”战略的第二个政策要点是，对外资进入教育市场全面实施“国民待遇”。

“国民待遇”本是一国政府在对外开放时给予外国企业与本国企业同等待遇的一种国际惯例。中国在二十年改革开放过程中，在市场准入方面对外资企业设置了过多的障碍，而在税收政策方面则是对外资企业提供了大大优于本国企业的优惠，这些都违反了“国民待遇”的基本精神，其实施结果也往往是南辕北辙。

在对外资开放教育市场的问题上，应该坚定不移地把“国民待遇”作为相关政策设计的基本原则。在市场准入方面，要根据教育规律彻底抛弃“意识形态控制”的幻觉，全面开放教育市场；而在政策支持方面，根据我们以往的经验教训，则更多的是防止出现“崇洋媚外”和“厚外薄内”的政策偏差，特别是要防止出现压制国内民办教育的倾向，为无论国内还是国外的教育投资主体创造一个公平竞争的市场环境。

中国必须以历史的紧迫感继续发展高等教育，为了保证高等教育的长期健康发展必须发展民办高等教育，而目前的民办高等学校又不足以支撑中国高等教育的可持续发展，在这种背景下，通过对地方公办高等学校大规模的“民营化”改造，无疑是发展民办高等教育的可行选择，也是实现中国高等教育长期健康发展的重大制度创新，由此带来的制度效益值得我们认真对待并开展更加深入的专题研究。

1 周绍森，储节旺. 高等教育发展趋势与高校科学定位. 南昌大学学报(人社版) 2004，11第35卷第6期
2 吴华.中国高等教育规模扩张的观念基础与战略选择.全球教育展望2002.1
3 教育部发展规划司：《教育统计报告》2006年1月23日
4 http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info7067.htm
5 《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》教发［2003］8号
6 目前流行的看法是否认和怀疑这种办学形式，甚至认为它们是中国民办教育发展的大敌。
7中国教育投入占GDP比例是世界上最低的国家之一，但中国有限的财政教育经费中，拨给大学的远远超过世界平均水平。我们来对比中、美、日、韩政府和民间对高等教育和基础教育的投入比例，初、中等教育当中，非政府投入，即民间投入中国是占30%，美国占9.2%，日本8.3%，韩国是占20%左右，就是说初等教育，中等教育里，中国老百姓投入是最高的。再看高等教育非政府投入占教育经费的比例，中国是46.6%，韩国是83%，日本是58%，美国是53%，通过对比可以看出，目前最不合理的是，中国政府在基础教育的投资比例非常低，老百姓交钱非常多；反过来在高等教育里，政府出钱很多。在中国发展论坛上财政部副部长楼继伟表示未来几年财政部不可能大规模给高校增加拨款，政府财政投入的工作重点是在农村，是在基础教育上。
8 《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例虽然规定了民办教育与公办教育同等的法律地位，但在现实中仍然存在形形色色的观念、体制与政策歧视。
9 千万别冷落了地方高校.中国教育报2005年9月23日第4版（http://www.jyb.com.cn/gb/2005/09/23/zy/4-zb/1.htm）
10 《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发2005[43]号）
11 陈至立：在全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议上的讲话（摘要）
12 张 婕 王保华.高校校长问卷调查报告：关注地级城市高教发展.中国教育报，2004年5月21日
13 浙江省万里学院就是公办高校实现“国有民营”改制成功的一个典范。
14  [美]米尔顿·弗里德曼·资本主义与自由·北京：商务印书馆，1999，83—105
15  [美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒·改革政府·上海：上海译文出版社，1996，71—84