象棋飞将:秦、汉、晋至隋——从郡县制到州、郡、县制

《陈情表》中“郡县逼迫，催臣上道；州司临门，急于星火。”“郡县”“州司”的关系？查文偶得。如下。

秦、汉、晋至隋——从郡县制到州、郡、县制
  　　一、 郡县制的起源与发展

　　中国在全国范围内实行一整套具有较完备规模的行政区划制度，是从秦代开始的，但虽说郡县行政区划制始于秦，而郡、县的产生和名称早在秦代以前就已经存在了。

　　（一）、郡县制的产生

　　“县”　县的名称在《周礼?地官》和《礼记?王制》都是指王畿附近的地方，本意为“悬”，即“县”所代表的这块地区直接由周天子（王）掌握，以作赏赐。例：公元前635年周天子把王畿附近的原（河南济源县附近）、阳樊（孟县西北）、 温（温县）之田赐于勤王有功的晋文公。春秋后期，各诸侯国也仿效周天子的办法，不再分封，而是将新兼并的领土、被灭亡的小国或大邑转化为县，由诸侯王直接掌管。从现存《春秋左传》、《国语》等文献分析，最早设县的是南楚和西秦。各诸侯国内设县的分布有两种情况：

　　（1）一种是设在各自经济比较发达的地区。

　　（2）另一种则是因吞灭小国国都而设县，由于该地区原本是诸侯国都经济已经发达，亦因为这里实际上成了战胜国的新边防要地，直接管辖便于调兵。如：楚国，楚灵王灭陈（河南淮阳县）、灭蔡（河南上蔡县）为县。申叔责备楚王曰：“贪其富也。”楚王曰：“以御北方，招讨诸侯。”

　　如果比较一下，我们会发现春秋时期各诸侯国虽然纷纷置县，但由于各自的社会经济条件不同，其发展亦存在较大差别。秦、楚等国，是通过兼并战争，攻灭小国来推行县制的。这样一来，县政统辖权多掌握在国君手里，用作赏赐的只是少数，可以防止受赏赐之人势大而倾复国家。因此，秦统一后方能继续推行郡县制。齐国，是通过管仲的政治改革来推行县制：“制鄙之制，三十家为邑；十邑为卒；十卒为乡；三乡为县；十县为属；属有大夫，故立五大夫。”五属就是50县，相当可观。晋国，最初也是灭小国以为县，但多作赏赐，变成在士大夫封邑发展的基础上推行县制。而作为赏赐的县，都是经济条件较好的地区，那么国家社会经济基础不再掌握在国君手里，而是在受赐的大夫手里。所以，推行“县政”反而成了韩、赵、魏三家分晋的条件之一。

　　“郡”　郡的起源较晚，大致在春秋末期，主要是战国时期，郡最初在边远地区设置。“使人守之，为我翟民君长，故名曰郡。”战国时，郡比县的辖区宽广，但是经济开发程度不如县，地位也不如县重要，长官职位也低。所以赵国出兵誓师时，“赵简子誓曰：克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”

　　战国后期，列国纷纷置郡，先在边地，后各国之间为相互防御亦相应置郡。如：

　　赵，“赵武灵王亦变俗胡服，习骑射，北破林胡、楼烦。筑长城，自代并阴山下，至高阙为塞。而置云中、雁门、代郡。”以后为防秦国，又置上党郡。燕，“亦筑长城，自造阳至襄平。置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡。”诸郡皆为战国时燕国为防北方民族入侵而在北部边地设置。魏，“魏有河西、上郡，以与戎界边。”秦，“秦有陇西、北地、上郡筑长城以拒胡。”

　　县、郡之间原没有什么隶属关系。到了战国末期，郡的地位在县之上，这是由于郡管辖范围大，分置数县统之。在内地设郡时，沿用了边郡的成规。不过，战国时期可能郡县制与分封采邑制始终同时存在。直到秦灭山东六国，先置郡。如：灭赵国设邯郸郡，灭齐国设齐郡。在郡下均划分若干县以便于划一的统治管理，遂演变成全国郡统辖县的二级制局面。郡县制的出现和变化反映奴隶社会分封世袭制向封建社会官僚行政制的转化。

　　（二）、秦代的郡县制

　　秦统一后在全国推行郡县二级制，而建郡的数目问题，一向有所争论，说法不一。“三十六郡”之说，这是初并天下时的数字，见《汉书?地理志》第八下，在全部介绍汉代的郡国之后云：“本秦京师为内史，分天下作三十六郡。”秦始皇统一中原以后又南平百越而添置：南海、桂林、闽中和象郡等四郡。故与36郡合作40郡。秦京师所在的“内史”也称作一郡，秦始皇三十三年（前214）使蒙恬将十万之众北击匈奴，悉收黄河河套以南之“河南地”，因河为塞，筑四十四县城临河，徙戍立之，而为“九原郡”。这是“四十二郡”之说。复旦大学谭其骧先生编绘《中国历史地图集》用四十六郡说：恒山、胶东、济北、衡山等郡皆作秦置。秦郡的问题比较复杂，因为一些郡名以后不用，曾被认为是秦朝设置过的。总的来说，秦代的郡设立的规律是：

　　①．　　因袭战国时代列国已经设置的郡；

　　②．六国国都本来都未设郡，秦统一以后，普遍增设了郡，如：魏都安邑置秦河东郡；韩都阳翟置秦颖川郡；赵都邯郸置秦邯郸郡；秦齐都临淄，秦齐郡。这些都城作为郡治，推测是由于那里的人口较多，经济较为富庶，又有完善的城池。

　　③．在一些重要的新辟地区置郡，如：西北边地九原郡，岭南设立了南海郡。

　　④．秦郡辖区的界限划分有相当多的地方是依据自然地理要素中的山、川走向为界，为后世行政区的划界方式奠定基础。

　　例如：黄河，⑴太原、河东、上郡、内史等郡的界限，⑵河内、三川、东郡的界线；　　　　　淮水，陈、泗水、九江、衡山郡的界线；太行山，河内、上党、邯郸、太原、恒山郡的界线；大巴山，汉中与巴郡的界线；其中某些山川直到今天仍作为省际界限的标志。

　　小结：

　　秦代是我国古代行政区划正式出现的第一个朝代，实行的是郡县二级制：

　　┌——郡——县

　　中央---|

　　└——内史

　　秦郡官员：郡守主民政，郡尉主军事，郡监主监察；县令（长）

　　（三）、两汉的郡国并行制

　　秦朝是彻底取消了分封制，全面推行郡县制的朝代。两汉则实行既有直接受中央王朝政府控制的郡，又有分封的王国（地位比郡）并行制。

　　西汉，因鉴于秦朝之亡在于天子之“孤立”，汉初乃广建王、侯，分封大批功臣、宗室子弟，小者为侯，大者为王，共计二次。最初分封有异姓王，后则非刘不王，与郡同时存在。景帝平定吴楚七国之乱以后，汉中央政府尽收诸侯支郡，王国只能领一郡，王国地位下降，相当于郡。国王惟衣食租税而已，不与政事。王侯封国多分布在东部比较富庶的地区。

　　汉武帝以后由于政治势力强大，郡在秦基础上重新分割，疆域逐渐开拓，郡国的数目陆续增长，最盛时达到110多个郡，以后又有省并，截止到西汉末年，《汉书?地理志》记载汉平帝元始二年（公元2年）郡国一共达到103个。

　　汉武帝拓展的疆域主要在汉帝国的四周。五岭以南的越人地区，武帝元鼎六年派杨濮、路博德平南越王赵沱、丞相吕嘉之乱，设置南海九郡：苍梧、郁林、象郡、合浦、交趾、九真、日南、珠崖、儋耳郡等，加上原有的南海郡为10郡。以后，汉昭帝之时省并日南、珠崖、儋耳郡三郡。

　　汉初。燕王卢绾反入匈奴，燕人卫满亡命朝鲜半岛，据王险城（今平壤市）。汉武帝元封二年（前109），遣楼船将军杨濮从山东半岛浮海，左将军荀彘出辽东，分二路讨之。将朝鲜半岛马韩、辰韩、弁韩的“三韩”及北部的秽貉，置苍海、乐浪、临屯、玄菟、真番五郡，以后省并为乐浪、玄菟二郡。

　　今天西康大雪山以东，云南北部和益州西部，当时通称“西南夷”的“西夷”。从汉武帝讨南越时开始，曾多次派人经略，用兵西南夷，开发迁民，设置牂柯、越巂、沈黎、汶山、犍为、益州六郡，以后又将沈黎、汶山并入蜀郡。中国西南边疆就在此时基本确定。

　　汉武帝拓土影响最深远的要算是开通西域，为保证河西通道，先遣赵充国击败西羌，屯田羌中，开金城郡（西海为汉末短时期出现）。公元前121年，开通河西，断匈奴右臂，由河西走廊东端向西分置金城、武威、张掖、酒泉、敦煌五郡；前119年，北驱匈奴，控制西域。汉宣帝神爵二年（前60年）设西域都护府于乌垒城（今新疆轮台县东野云沟）。其历史影响在于使葱岭（帕米尔山结）以东广大区域的人民一直具有向东的向心力，如果没有把亚洲最高的这块腹地与东方华夏文化中心联成一块整体，中华民族和国家的封闭性不知要比今天更浓厚多少倍。

　　东汉，因匈奴南侵，疆域缩小。其首都东迁河南郡治雒阳，势力不如前汉，辖境内缩主要是弃守朔方郡。

　　┌——郡　　　　　 ┌——县

　　汉代的第一级行政区|　　　　　第二级—├——侯国

　　└——王国　　　　　|——道

　　|——邑

　　两汉几种特殊的地方行政建制：

　　西域都护府　西汉在西域（今新疆地区）设立的行政管辖机构。最初治乌垒城（今新疆轮台县东），管辖范围东起玉门关、阳关，西至葱岭（帕米尔高原））广大区域内的诸国。西汉末废，东汉两度复置（公元74—76，91—107），移治龟兹（今新疆库车）。西域都护的设置对巩固中原与西域地区政治、经济、文化方面的关系，发展西域地区的生产，促进和保护东西交通往来，有积极的作用。

　　属国　汉代在边远地区有降番的民族聚居地，“存其国号而属汉，故名。”（《汉书?武帝记》），名义相当于郡，安置内迁的少数民族，以属国都尉统之，主要实行于后汉。例如：

　　西汉上郡有龟兹属国都尉。分辖数县，“治民比郡”。

　　东汉：辽东属国都尉，辽河以西至锦州一带，可能是安置内附的乌桓、鲜卑人。

　　张掖属国都尉，主要安置匈奴及西域其他族降人。

　　居延属国都尉，主要安置匈奴降人。

　　广汉属国都尉，分广汉郡北部治羌人。

　　蜀郡属国都尉，分蜀郡西部治邛、笮之民。

　　犍为属国都尉，分其南部，则是安置降附的羌、彝人。

　　侯国　侯国是功臣列侯所封食邑，或武帝推恩法从王国析出的小国，以及先秦殷、周后裔所封赏，地位与县相当。《汉书?地理志》载1314县，32道，241侯国。

　　道　道可能是民族杂居的地区，例：陇西郡狄道，从分布区域看：主要是西南和西北。这与设置“属国”的非汉民族管理区有区别，属民族杂居，政策优惠。

　　邑　邑有三种，其—，太后、公主所封之汤沐地。其二，皇陵所在地，汉代于每位皇帝即位的第二年建陵邑，需要人力物力，故迁民实之，置陵邑以管理。其三，为祭祀地，如：奉高邑，祀泰山而置。

　　校尉　东汉在与其他周边民族聚居地相临地区设置“校尉”，目的是让那一部分地区的力量助汉攘夷。例：

　　护乌桓校尉，统辖今张家口一带，“给其衣食，遂为汉侦侯，助击匈奴鲜卑”（《后汉书?乌桓传》）；

　　护羌校尉，治所初在狄道（甘肃临洮），后迁安夷（青海乐都县西），再徙临羌（青海湟源县），其治所的步步西移，恰好说明东汉与西羌势力的争斗中逐步取得优势；

　　护匈奴中郎将，因南匈奴内附，落脚于东胜一带，于此设置以专门安抚。

　　二“州”的演化—--监察区的虚与实

　　秦郡设“监”掌察吏治，汉初省，由中央政府直接派丞相刺察，不常设官。最多时不过四十余郡，行得通，至武帝110郡国，郡国不断增多，丞相亲往巡视已难得心应手， 为了加强中央集权， 在郡国之上再设一套监察建置就势在必行了。 武帝元封五年，开始分全国13个区域为十三部，各设刺史一人，“掌奉诏六条察州”，即巡视监察吏治，称行部。刺史所监察的区域称刺史部，命名借用《禹贡》的“九州”加上《职方》的两个州名，以及汉朝开边扩大的朔方与交趾，于是有了“十三州”之称，指13块大地区。

　　西汉的十三刺史部是：

　　1.豫州刺史部—--监察区域相当今天的豫东、豫南、皖北、苏北

　　2.冀州刺史部—--监察区域相当今天的冀中、冀南

　　3.幽州刺史部—--监察区域相当今天的河北北部、辽西、辽东、朝鲜半岛北部

　　4.并州刺史部—--监察区域相当今天的山西大部及内蒙南部

　　5.凉州刺史部—--监察区域相当今天的甘肃全境、宁夏南部、青海西宁一带

　　6.徐州刺史部—--监察区域相当今天的淮水下游南北、鲁东南

　　7.兖州刺史部—--监察区域相当今天的鲁中、鲁西南、豫东北

　　8.青州刺史部—--监察区域相当今天的山东半岛

　　9.荆州刺史部—--监察区域相当今天的两湖、豫南、黔、桂边、粤北

　　10．扬州刺史部—-监察区域相当今天的长江下游、闽、浙、赣

　　11．益州刺史部—-监察区域相当今天的川、滇、黔、陕南

　　12．朔方刺史部—-监察区域相当今天的河套、宁夏

　　13．交趾刺史部—-监察区域相当今天的五岭以南，直至越南中部

　　征和四年（前89年）又设立十三刺史部之外一个与州相当的司隶校尉部，专门监察京师长安周围的7个郡，相当今天的关中、河南西部与晋西南地区。

　　西汉刺史“位卑权重”，秩600石，但有权刺察秩2000石的郡守、都尉。每年八月这些刺史出巡所部辖郡县，岁终回京城向丞相奏事，没有固定的治所，形成十四块监察区。由于出巡受时间和交通条件所限，这十四块大监察区的划分大多是依照大山、大川作为二个监察区的分界线，以避免翻山渡水的辛劳与耗时。因此，这十四块监察区域与中国的自然地理单元相吻合。这些分界与今天的省界有许多吻合的地方，反映行政区划分所遵循的历史传统。例：陕西省西北部与宁夏的分界，湖南、江西省界，河北与山西省界，

　　西汉后期刺史的职权包括平反乱，贬守相，宣风化，抗蛮夷，甚至试诵读，问及垦田，搜捕盗贼，无所不管。逐渐凌驾于郡国守、相之上，兼管军事、民政。这样就从一个虚的监察区转变到实的行政区迈了一步。

　　东汉时期的变化：

　　①省朔方刺史部并入并州刺史部，

　　②交趾刺史部改为交州刺史部，

　　③把司隶校尉部降为与外州同样的一个州刺史部，剩下13个监察区，俗称13州。

　　东汉的十三州，仍各设刺史一人，但岁终刺史本人不必到京城奏事，而是派属下替代；而且有了固定的治所。

　　东汉十三州刺史治所表

　　司隶：雒阳（洛阳）

　　幽州：蓟　（北京西南）

　　凉州：陇　（甘肃张家川西）

　　兖州：昌邑（山东金乡西）

　　荆州：汉寿（湖南常德东北）

　　益州：雒　（四川广汉）

　　冀州：高邑（河北高邑东）

　　并州：晋阳（太原市西南）

　　徐州：郯　（山东郯城）

　　青州：临淄（山东临淄东）

　　扬州：历阳（安徽和县）

　　豫州：谯　（安徽毫县）

　　交州：龙编（越南河内东北，参《中国历史地图集》；《后汉书?郡国志》刘昭注引《汉官仪》谓：广信

　　于是刺史从原来的仅为监察之职，无固定治所转变为有固定治所，其权力加重，逐渐掌握一个区域的军政大权。

　　东汉末年，政治衰微，王室多故，益州刘焉建议各州选清名重臣，以为牧伯，镇安方夏。灵帝中平五年，正式确定“州”为中央与郡、国之间的一级行政政权，正式把“刺史”改作“州牧”。“刺”与“牧”虽一字之差，而实质却发生极大变化。

　　东汉时期，有些州的辖区扩大，如：并州、冀州刺史的辖境明显扩大了，这对东汉末年开始的军阀混战形势影响很大，谁控制了并、冀，谁就有可能“挟天子以令诸侯”。譬如：董卓就是从并州刺史任内，奉调进京，拥兵百万，终酿成大乱。袁绍一度成为北方的盟主，也是由于他逐渐控制了冀、青、并三州。袁、曹之争亦在夺冀州，曹操取得冀州牧，则具备了统一北方的基地。因此，“州”在东汉末已不再是自然地理单元的单位了，而是演变成政治地理单元的内涵。这时的州已经不再是监察区了。

　　魏晋南北朝时期

　　三国时期

　　三国时期继承了东汉末年的州—-郡—-县三级体制。大致说来，曹魏大约控制了东汉十三州中之北方九个州（自析为十二州）；孙吴得扬、荆、交三州，以后又分交州为交、广二州，拥有长江中下游和岭南诸地；蜀汉仅得益州，辖境最小，虽析出梁州（汉中盆地及甘南）和交州（仅云、贵二省一部分），仍只有过去的一州之地。三国时期开始，由于州的数目不断增加，辖境逐渐缩小，地位已不比东汉。正如《三国志?魏志?蒋济传》所云：“今虽有十二州，至於民数，不过汉时一大郡。”

　　三国时期还出现了两种特殊的制度：

　　①“遥领”，即指不在自己所属的版图内，而在本国所设立的地方官。如：益州本属于蜀汉，曹魏却也设一益州刺史，由降魏的蜀人黄权充任，实际并不到四川去做官。蜀汉也有张翼，领冀州刺史；吴国有青州牧朱桓，实际上这些刺史并无实土可辖，故称为遥领。

　　②“虚封”，是指在自己版图内所设立的没有实土的王、侯位。如：曹操封其子曹彪为吴王，后改为楚王；孙吴封孙和为南阳王；蜀汉刘永被封为鲁王，皆非本国实际占有其地。再如：诸葛亮封为“武乡侯”，为什么？是否蜀汉有“武乡”？据查证，才知道，汉琅琊郡有武乡，孔明祖籍琅琊，故封此侯。有人以为在汉中，那是由于诸葛亮祠墓在那里而后起的名字。张飞受封西乡侯，也是由于张翼德是河北涿郡人，涿郡汉代有西乡县，故封此爵称，实际这些封侯都不可能真到那里去食邑，只是一个封原籍的习惯而已，要注意这类情况，不要误为实有其地。

　　三国时期盛行屯田，各国均设有典农都尉或屯田校尉等农官，管理屯田农军民，其辖境和地位相当于县。干预了这一时期的行政体系，是兵、民分籍制度的表现。屯田的地域：肥沃易垦，可兴修水利，流民集中。如：淮河中游、黄河下游、长江下游常州、丹阳一带。

　　西晋时期

　　西晋武帝，“罢农官为郡县”（《晋书?武帝纪》）划为统一的地方行政建制。西晋由于是在魏、蜀、吴三个政权的基础上统一的，其疆域基本上与两汉、三国相近，在行政区划上承继了三国时已有的州、郡，但是同时又新设置了：梁州，灭蜀时，分益州北部今陕南、川东而置；宁州，分益州西南部今云南而置；秦州，分雍、凉、梁三州部分地区，今甘肃陇东置；平州，分幽州东部今辽宁、朝鲜半岛北部置。分荆、扬二州今江西、福建地置江州；分荆、广二州今湖南东部和广东北部置湘州，把首都地区的司隶校尉改作“司州”，这样西晋末年就成了21州，州以下是郡、县，西北边疆设“西域长史府”。西晋时期，州的特点是：州的辖境在淮河以北的各州变化不大；变化最多的是长江以南和西南边疆，反映那些地区的经济开发、人口有增，社会有发展，中国对那些地区实行的有效控制加强了。

　　东晋、南朝时期

　　东晋十六国和南北朝时期州的设置越来越滥，数目之多，地位之低已与郡相仿佛，基本失去了最初的那种作为一大块政治区域的重要性，在空间上的表现也愈来愈混乱复杂。

　　南朝的情况：由于中原的变乱，北方士族大批南迁，他们以为终有一日会返回北方，侨居江南只是权宜之计，加上门第风气盛行，士族多以郡望决定身份高低，保持旧籍作为区别的标志。因此在侨居地出现了“故土虽迁，仍存旧名”的侨置州郡现象，“侨置州郡”制度在州—--郡—--县三级中都有侨实相错的表现。学习这段历史要学会区别如下三类关系：

　　①实州侨郡　例：荆州属实州，东晋元帝侨置新兴郡，而此新兴郡原在今山西省沂县，新兴郡在荆州并无实土。

　　②侨州实郡　例：徐州原辖山东东南部及江苏北部，晋室南渡以后，在原属扬州的广陵郡（治扬州市北部）上侨建徐州，此州实无辖地。

　　③侨州侨郡　例：豫州汝南郡，豫州原在淮河北岸，辖皖北豫东，治陈县（淮阳），汝南郡亦在淮河北岸的颍水流域，治所在上蔡（今县），南渡以后豫州侨置在江淮之间，仍辖汝南郡，实际没有实土所管辖，都是侨置。

　　侨置问题主要受人口迁移的影响：行政区划的变迁反映了人口的变迁；行政区划的移动反映了人口的移动，这个问题是可以做动态分析的。两晋之际的人口流动是整个中国历史上人口迁移规模最大的一个时期，总共四次：共计90万，占全国人口540万之六分之一。北方移民南下的浪潮持续了一百多年。大体上是由黄河下游和淮北地区移向长江中下游；黄河中游地区的人民则移往陕南，继而深入西南川、滇、黔。也有部分山东移民至韩半岛。因此这次地区州郡县增置现象最普遍。例如：扬州会稽由汉代一郡扩大为东晋的七郡；荆州长沙郡增为四郡，岭南交广地区则由西汉的七郡55县扩大为十七郡121县。 侨置州郡也在上述地区最普遍，它是处置移民洪流带来一系列社会问题的相应对策，秦汉已经形成的行政区划格局被打乱了。直到南朝刘宋实行“土断”，废止侨寄法， 把户口编入所在郡县户籍、征税徭，即把行政和地域空间切实结合划一，上述混乱现象才渐渐消除。但是也带来了新的问题：州、郡愈来愈滥，愈来愈多，这就为隋统一以后省并州郡，州郡实际变成同级行政区，创造了条件。

　　北朝行政区划问题

　　北朝行政区划问题与南朝类似。也有侨州郡县和有名无实的虚州情况，北朝时期“州”的数目也是增加的惊人。特殊情况是“镇”的出现。北魏在边要形胜之地建立镇戍，而州郡之置反而不重要了。例：北魏在北边陆续设置13个镇，发生过六镇起义。这些镇的分布实际反映当时农牧业的交界线。北魏的这些镇将渐渐开始兼理民务，就如同是一州之刺史，所以“镇”在后期也就具有行政区划的性质，与州相当。

　　小结

　　总之，“州”作为一级行政区划的出现是有原因可循的，也是合乎行政区制度发展规律的。有一个由虚向实逐步过渡的过程。虽然，“州”只是两汉中后期才固定下来，但随之它也就愈加滥乱了，因此到了分裂时代过去，又一个统一王朝出现的时期（隋唐），它已经到了必须彻底收拾而被新的一级行政区取代的时候了。我们应该了解“州”的虚、实代表哪种意义，为什么会从虚转变为实。这是中国历史上皇权与地方权力矛盾的结果。

　　秦、西汉和东汉前期地方行政制度实行郡辖县二级制，东汉后期以后，历西晋、东晋十六国、南北朝实行州—--郡—--县三级制。

　　在西北边疆地区，设立过特别行政单位：西域都护府、西域长史府，地域很大，而官阶小，相当于郡，往往由邻近的郡守辖制。例如：西晋时，西域长史归敦煌郡太守统辖，由此可知敦煌在历史上的地位。