顶楼带露台怎样防盗:美国廉政法律制度建设一瞥

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美国廉政法律制度建设一瞥

    
                          文 / 谢双成


  2004年11月23日至2月14日,我随中国监察专员培训团赴美,就“美国行政部门廉政建设和公务员管理”进行了专题考察培训。期间,较为广泛地接触了联合国及世界银行官员,美国联邦道德署、司法部、财政部官员及洛杉矶地方政府官员,美中关系协会和马里兰大学反腐败研究专家等,对美国廉政法律制度建设有了初步的认识。

    美国廉政法律制度建设的背景和主要制度构成
  美国是一个法治社会,各类法律法规多如牛毛,但从国家层面大规模地进行廉政法律制度建设,集中出台一批廉政法律法规,却始于二十世纪七十年代的“水门事件”。
  1972年美国总统大选期间,共和党人派遣了5名亲信潜入水门大厦的民主党总部安装窃听器,被当场抓获。国会很快介入此事的调查,但尼克松及其下属官员滥用职权,企图掩盖事实真相,拒不交出录音磁带和相关文件。后来官司打到最高法院。为免遭弹劾,尼克松于1974年8月9日宣布辞职。水门事件不仅导致了尼克松总统的下台,而且在美国朝野上下引发了关于政府道德的大辩论,掀起,一场政府道德革新运动。这一革新运动的主要内容及其目的就是通过国家立法,建立健全国家廉政法律制度体系,以规范公职人员特别是政治家的从政行为,提高他们的道德水准,并依法设立廉政监察机构,监督查处公职人员的不廉洁与腐败行为。
  水门事件后出台的主要廉政法律法规和设立的廉政监察机构有:
  《联邦选举竞选法》。这是水门事件后出台的第一部廉政法律。1974年,美国国会对原竞选法进行了修改并通过该法。该法首次规定了总统和国会参众议员候选人竞选开支的总额;首次规定了由联邦政府补助总统候选人竞选经费;限制了个人和团体捐款数额;规定了总统、副总统和国会参众议员候选人使用本人及其家族的资金的限额等。
  根据该法,成立了联邦选举委员会,负责竞选法的实施,并对违法者进行调查和起诉。
  《政府道德法》。这是一部关于如何保持政府廉洁的大法,1978年美国国会通过,卡特总统签署。该法规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度,并对政府官员离职后的从业行为作出了详细规定。1989年,老布什政府对该法进行了修订,颁布了《政府道德改革法》,将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员,对行政部门官员离职后行为的限制条款也作了修改,还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产。1992年,联邦政府道德署颁布了《行政部门雇员道德行为准则》,在礼品、利益冲突、滥用职权、兼职、职外活动等多方面作出了详细规定,并附有大量实例。这是一部跨部门的法律,是对前两部法律的进一步细化和完善,集中体现了从政的道德要求和行为规范。
  根据《政府道德法》,设立了政府道德署。该署原为人事管理局的下属部门,依法独立后,专司行政部门的廉政建设,是联邦政府廉政建设的领导和指导机构。政府各部门都设立分支机构,称为道德官员办公室,负责公职人员财产申报和离职后的从业管理等工作。政府道德署署长经参议院同意后由总统任命,任期五年。
  《监察长法》。1978年,经国会批准,由卡特总统签署。该法决定首先在29个联邦政府的主要部门设立监察长办公室,专司行政监察工作,调查政府工作中的不廉洁和腐败行为以及效能问题。1988年,国会通过修正案,又增设了28个部门的监察长办公室。
  监察长办公室是设在联邦政府各部门内的监察机构,但并不属于所在部门管辖。监察长人选经参议院批准、总统任命。它独立负责监察长办公室的人事任免和日常管理,向国会和总统报告工作。它具有审计和调查双重职能。根据该法,还成立了总统廉政和效能委员会,它是各监察长办公室的协调机构。委员会主席由白宫办公厅负责人担任。
  《独立检察官法》。1978年,美国国会依据《政府道德法》制定并通过了《独立检察官法》,规定在总统、副总统、各部部长等高级官员发生违法犯罪嫌疑时,为了避免“私人的、财政的或政治的利益冲突”,司法部长应当向法院提出请求,由三名法官任命一名独立检察官来进行专门的调查。独立检察官一般从有一定资历和名望的大学教授或律师中挑选,调查事项结束,他的独立检察官身份自然消失。该法被认为是一部避免利益冲突、维护司法道德的法律。
  根据该法,建立了独立检察官制度。独立检察官不仅具有现行检察官进行刑事调查的一切权限和手段,还可以动用联邦调查局的侦探,可以任命自己的工作人员、诉讼人员、兼职咨询人员,甚至可以主持大陪审团听证,有权传唤任何人来作证,调查不受经费和时间的限制。著名的独立检察官有调查水门事件的考克斯,调查克林顿绯闻事件的斯塔尔等。

    美国廉政法律制度建设的特点
  水门事件后,美国政府道德革新运动以廉政法律制度建设为主要特征,集中出台了一批强调从政道德、规范从政行为的法律法规,并依法设立了职能明确、相互独立、分工合作的廉政监察机构,从而构筑了公职人员特别是政府官员“不能贪”、“不敢贪”的廉政法律体系和监察体系。其主要特点是:
    从政道德法制化。道德和法律属于两个不同的范畴,前者是以说服和示范为运行机制的自律手段;后者是以强制和惩罚为基本特征的他律手段。从政道德法制化,就是集两种范畴、两种手段和两种效果于一体,具有反腐倡廉的独特优势。它将政府官员和一般公职人员的行为准则法律化、程序化,使他们的道德规范不再仅仅依靠本人信念和觉悟来维持,而是通过国家法律的权威性来保证。水门事件后的历届美国政府为赢得人心都精心打造从政道德这张牌,并不断修正、完善从政道德的法律法规,内容涉及选举、财产申报、接受礼品、利益冲突、公务以外活动、离职后从业行为等。通过连续的道德立法,上述诸方面的从政道德要求不断被细化规范化,可操作性越来越强。例如,《选举竞选法》规定:候选人收到超过200美元的捐款,须公布捐款者姓名、住址、职业、捐款日期和数目。《行政部门雇员道德行为准则》规定:公职人员一次不得接受价值超过20美元的礼品,且一年内从一个人接受的礼品不得超过50美元。对公职人员,特别是政府官员从政道德行为的所有主要方面都从国家法律层面予以严格细致的规范,这是美国廉政法律制度建设的一大特点。
  监察体系配套完善。法律制度建设不仅要解决有法可依的问题,还应解决有人执法和如何执法的问题。综观美国廉政法律制度建设,在立法强调从政道德、规范从政行为的同时,一般都明确规定法律法规的落实载体,即设立配套的廉政监察机构负责监督相应法律法规的执行。例如,《政府道德法》对财产申报的种类、人员、内容、审查以及利益冲突的解决等作了详细的规定,同时要求设立联邦政府道德署,政府各部门也要设立道德官员办公室,并对这些专门机构的职能、权限和运作程序作出规定,从而使执法主体、执法内容和监督对象统一于一部法律之中。除联邦政府道德署外,联邦选举委员会、总统廉政和效率委员会、监察长办公室、独立检察官等都是依据相应法律而设立的专门履行相应职能的监察机构。这种立法与执法的统一、法律体系与监察体系的配套一致,即使廉政监察机构的存在有法律依据,其针对性、专业性和权威性更强,也使法律法规的执行有了组织保证。
  严惩道德违法行为。美国廉政法律制度建设还注重对违反从政道德的行为依法严惩。在诸多法律法规中,都将违反从政道德的行为规定为刑事犯罪,公职人员一旦违反道德准则,不仅面临行政处分,还要被提起公诉,刑事问罪。例如,《政府道德法》规定:违反离职后从业限制的行为,可处以1年监禁(情节严重者处5年监禁)或5万美元的罚金或两相并罚。里根政府白宫办公厅副主任迪弗,就因此而锒铛入狱。该法还规定,对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报个人财产者,司法部可对其提起民事诉讼,法院可判处l万美元以下的罚款,对故意提供虚假信息的人,可提起刑事诉讼,判处最高25万美元的罚款或5年监禁。原里根政府的司法部长米斯、国会众议院议长赖特、民主党党魁柯霍就因财产申报不实而遭到追究,并辞职。对违反从政道德行为科以严厉的法律制裁,体现了法律的权威性和执法的严肃性,起到惩处和教育效果。

    美国廉政法律制度建设的启示
  2005年新年伊始,吴官正同志在中央纪委召开的学习贯彻《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》座谈会指出:“要加强国际交流与合作,注意研究国外在反腐倡廉方面的有益做法,并结合我国国情加以借鉴。”回顾上个世纪七十年代后美国政府道德革新运动的这段历史,我们可以看到,通过持续的多方面的廉政法律制度建设,建立起比较完善的廉政法律体系和监察体系,是反腐倡廉的根本之策。它对于当前我国惩防体系建设特别是党风廉政和反腐败法规制度建设具有借鉴意义,给我们带来有益的启示。
  发挥优势,建立有中国特色的党内法规与国家法律相结合的反腐倡廉法规制度体系。党风廉政和反腐败法规制度建设是我国社会主义法制建设的重要组成部分。我们要从长远的和战略的高度来充分认识制度反腐、把制度建设贯穿于反腐倡廉各个环节的极端重要性。要正确把握并充分发挥我国反腐倡廉法规制度建设的特点和优势,明确党内法规和国家法律的关系,使两者在各自不同的领域发挥作用。一方面要加快党内法规制度建设,把党要管党、从严治党的方针和立党为公、执政为民的思想本质和原则要求转化为具有约束力的法规制度。另一方面,要特别重视和加强反腐倡廉的国家立法,把党的主张变成国家意志,把那些经过实践检验比较成熟的党内法规变成国家法律,用国家强制力保证反腐倡廉工作持续、深入、健康发展。
  突出重点,加快公务员从政道德立法进程。从政道德法制化(又称行政伦理法制化)是世界反腐倡廉制度建设的一大趋势。除上文介绍的美国的《政府道德法》等几部法律外,当今世界主要国家都在进行着这方面的努力和探索。1994年,加拿大颁布了《公务员利益冲突与离职后行为法》,墨西哥制定了《公务员职责法》。2001年,日本实施了《国家公共事业道德法》。法、德、英等国都先后颁布了类似的道德法典。世界经济发展与合作组织(OECD)发布的《公共服务道德管理原则》建议中提出:为推进公共服务的道德行为,成员国需要采取行动,应该给公职人员提供明确的道德规范和指南,确保体制和制度的良好运行。在我国,《公务员法》已于2004年12月提交全国人大审议,《国家廉政法》也已着手调研论证。要加快对公务员从政道德行为的国家立法进程,通过若干年的努力,使公务员履行公务的一切主要行为和公务以外的相关行为都有一套较为完整的行为准则予以法律规范,以丰富和完善适合我国国情的反腐倡廉法律法规制度体系。
   (作者系浙江省监察厅副厅长)