锦江区三色路:天涯观察第139期：事业单位改革与NGO、NPO

中国特色之事业单位改革

据媒体最新了解到的权威信息，高层已就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时间表也已确定。这项涉及包括离退休人员在内的4000万“事业人”的改革，终于拉开序幕。总体目标是，到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院汪玉凯教授说：“经过了长期的酝酿、准备、调整，国家层面的中长期改革指导意见将对下一步中国事业单位改革起到重要的宏观性、纲领性、指导性作用。”

事业单位改革的主要思路是，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化机制体制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

奇妙的存在

事业单位，应该属于中国特色之一，单指国家为了社会公益目的，国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，具有服务公益性、知识密集性等特征。

从目前实际情况来看，事业单位绝大部分由国家出资建立，大多为行政单位的下属机构，也有一部分由民间建立，或由企业集团建立。大体可以分为“全额拨款”、“参公(即参照公务员)”、“财政补贴”、“自收自支”四类。

与企业相比，事业单位有以下特征：一是不以盈利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。

关涉中国的改革能否前进

中国的事业单位覆盖着广泛的社会领域，承担着部分管理职能、部分市场功能和几乎全部社会公共服务职能，所以事业单位改革意味着社会众多领域的根本性变化。在今天的中国，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生，相当比例的传媒、体育、文化等公共服务事业，各种社团群团组织都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。这首先就意味着事业单位改革将涉及最广泛的阶层和行业。

而当前社会上各种焦点问题，以及由此带来的改革举措，相当数量涉及的都是事业单位。比如当前新“三座大山”中的医疗和教育问题都是事业单位过度市场化造成的。也正因为如此，教育改革、医疗卫生制度改革等等都和事业单位改革休戚相关。事业单位改革在进行过程中，又将不可避免地和这些行业、这些问题、这些改革一一遭遇，并将在与其互动中相互对社会产生更加深刻的影响。可以这样说，关涉中国的改革能否惠及大多数中国公民，关涉能在多大程度上形成改革的最大共识，关涉中国的改革能否进行到底。

模糊不清和摇摆不定

改革开放30年来，事业单位的改革已经进行多次，为什么到现在仍未取得明显效果，最根本一条原因在于事业单位在角色和定位上的模糊不清和摇摆不定，没有明确事业单位作为国民经济和社会发展基础设施的主体地位。事业单位一方面要承担社会公益服务功能，另一方面又需要在成为市场自主经营主体，也就是说，一方面，事业单位要为社会提供公益性服务，一方面，还要求事业单位自己挣钱养活自己，由此派生出“事业单位企业化管理，自收自支，自负盈亏”的伪事业单位，以及“差额补贴”的“半事业单位”，导致社会公益性严重不足，恰如老百姓所说，有利可图的打破头，无利可图的没人问。企业化管理的事业单位有事业单位之名，无事业单位之实，服务行为和定价原则日益市场化。

在市场大潮冲击下，在价格杠杆和自身利益驱动下，企业化管理事业单位的社会服务功能日益丧失，企业化经营的后果必然使某些社会事业逐渐产业化，如医疗卫生、基础教育、城市给排水等行业的某些事业单位。基础设施变成基础产业，必然导致基础性价格随市场供求关系持续上涨，群众生活负担加重，怨声载道。

“半事业单位”在社会公益服务与市场供求关系的夹缝中求生存，图发展，“有钱养兵，无钱打仗”，必然出现基础设施陈旧老化，关键设备多年失修，人才流失，单位自我“造血机能”逐渐丧失，可持续发展后劲不足，全行业社会公益服务能力减弱，例如，文化文物、农村水利、农业综合服务、社会救济等行业的事业单位。

事业单位政事不分的问题根子在以往的行政管理体制改革不彻底，某些纯事业单位(由财政全额预算拨款的事业单位)职能转变尚未完成。这类事业单位在经费渠道上是事业单位，在职能上是“准行政机关”，社会管理与社会公益事业服务边界不清。某些退出行政序列的“全额预算事业单位”既履行原有的行政管理职能，又承担社会服务任务，既接受财政拨款，又依法征收各种法定“规费”，还根据行政机关批准的“服务性收费”项目收取服务费。行政机关对“具有行政管理职能的事业单位”的行政委托立法不够，行政主管部门对所属事业单位的行政委托行为不规范，委托事项与编制、费用、责任、权利、权益和社会公益服务项目不配套，导致这类事业单位参与社会管理事务的积极性较高，实施社会公益服务的积极性不高，有权有利的事，大家争着做，没权没利的事尽量少做，甚至不做。

现有的划分为行政、经营、公益三个类别

在新的一轮事业单位改革中，要治理事业单位存在的诸多问题，在事业单位职能转变方面，要坚持“行政的归行政，市场的归市场”；在事业单位功能定位与核算方面，坚持“谁委托，谁买单”的权责对等原则；在公益服务方面，要坚持“谁享受财政拨款，谁无条件服务”的权益匹配原则。否则，事业单位改革不触礁，便要搁浅。

在这一次事业单位改革周期之中，将现有事业单位进行分类被认为是改革的前提。分类改革的内容是：按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

应兼顾‘公平与效率’

公平，是一切改革的出发点和落脚点，我们不能为了改革原有的不公平而产生出新的不公平，否则，这个改革就是失败的。

事业单位的改革，在公平问题上，要注意两点，一个是外部的，就是事业单位与企业的不公平；另一个是内部的，就是事业单位不同成员之间的不公平。事业单位职工超出其他社会成员的待遇优势，其明显的落差一直深受诟病。

2010年，北京理工大学教授胡星斗向全国人大递交了一份《对歧视性、多轨制的社会保障制度进行违宪审查的建议》，他认为，中国实行的是“封建等级的社会保障制度”。胡星斗在接受采访时表示，我国的社会保障制度分4个等级，第一等级是官员、公务员和部分事业单位人员，享受优越的财政拨款的养老、公费医疗甚至公费疗养；第二等级是一般城市职工，企业和个人各交一部分保险费用，个人账户加社会统筹；第三等级是城市无固定工作的居民，购买商业保险；第四等级是农村人口，参加低层次的农村养老与合作医疗。在养老金方面存在如此大的差距，有失公平，影响社会和谐。有的学者认为，养老金待遇差别的问题，应该引起国家足够的重视。应该推行全国统一的养老金制度，不应该因为其身份不同而有所不同，无论是公务员还是企业职工，都应该缴纳同样的养老费用，缴纳多少领取多少，享有同一套政策，没有理由将哪一个群体单列出来，搞另一套养老保险制度。

另一方面，在事业单位内部，一直存在着叫做编制的分割线。有这样一个群体，他们往往承担着更多的劳动却享受着更低的待遇，他们的名字叫做编外人员。编外人员在改革开放年代僵化的人事制度松动之后出现，随着新世纪国家人事制度的“聘用制”改革而壮大，但直到今天，他们依然处于尴尬的地位，承受着体制内人员和社会人员的复杂目光。

一方面，在就业日益困难的现实中，他们挤进了那些福利待遇更优厚、社会地位更高的单位，进出着高墙大院，有着稳定的收入，享受着“墙外人”的羡慕眼光；但在单位内部，与那些拥有正规编制、享受体制带来的完整福利待遇的人而言，他们又相对较难获得权力资源，政治、经济上的待遇都不及正式员工，独自品尝着“二等公民”的感觉。在广大事业单位内部，双轨制用工往往导致同工不同酬的状况——有的单位甚至用一份编制内员工的钱去养活三到四个编外人员。这种情况在新闻媒体中尤为普遍，比如央视，就有有编制和无编制之分，无编制之中又有台聘、频道聘、栏目聘之分，其收入和地位差距巨大。

因此，事业单位改革需兼顾“公平与效率”，首先是内部公平体系的建立，包括人事制度、收入分配制度，并且逐步走向以公益性为主导、适当采取一定市场化。

两者互为补充、缺一不可

中国的事业单位在功能上对应国外的是非营利组织（NPO）、非政府组织(NGO)。这两个术语有共同的一面，就是非政府出面主办，不以盈利为目的，二者的区分一个是从主办者角度定义，一个是从是否营利定义，本文将二者同等看待。

非营利组织（NPO）、非政府组织(NGO)兴起的主要原因源于第一和第二部门职能和力量的欠缺。随着市场经济的发展，市场机制触及到社会生活的各个角落，但是，社会问题的多重性、复杂性是市场机制难以招架的，更谈不上合理地解决。同时，市场机制本身造成的贫富差距，增加了新的社会问题。对残疾人、城市贫困人口的救助，对社区中老年人的照顾等，也是单一的市场机制所无能为力的。同时，政府不是万能的，政府的力量是有限的。单独依靠政府力量已不能解决众多的社会问题。而非盈利组织的兴起，恰恰弥补了第一、二部门在解决社会问题上的不足，因此，受到人们的高度重视。

19世纪30年代，法国历史学家托克维尔在美国访问期间，感受到美国社会中存在一种独特的志愿精神。他认为正是这种精神，才造就了美国的繁荣。建立大量的非营利机构是美国社会和公民习以为常的价值观，而且是美国人引以为傲的珍贵传统，整个美国有超过130万家慈善组织，他们在医疗、教育、社会福利、艺术、外交事务、社会民主等七个方面扮演着重要的社会批判者的角色。美国非营利组织雇用的员工有1200万人，占美国劳动力的7.2%，远远超过美国联邦和州政府的雇用人数，其增长的比例也超过了营利企业。美国非营利组织不仅有大量雇用人员，还有一亿美国人以自愿者、捐献者或者其他形式为美国非营利组织服务。在美国，非营利组织视推动政策的合理性为其重要任务，研究、教育、宣传、监察政策是其重要职能。同时，非营利机构还关注百姓生活，致力于提高大众的生活品质和社会和谐。

由此可见，作为世界头号强国，美国在非营利组织的建立上遥遥领先于包括中国在内的许多国家。中国要和谐发展，也需要大力加强发展非盈利组织的功能和作用。

‘双N’崛起是必须也是必然

国内的非营利机构之概念形成的较晚。又于我们的体制原因，原来的救灾、扶贫等一些社会福利性工作，基本上是由民政系统的各部门在做。社会慈善事业在一段时间内基本上属于空白。到了90年代，随着改革开放的深入，为了和国际接轨，国内相继成立了一些非营利性的慈善机构。这些机构的成立，在一定程度上填补了国内在这一方面的空缺。但由于公民社会的概念和国内企业的不成熟，个人对社会的义务和企业对社会的义务概念基本没有形成。造成了这些非营利机构在一开始就面临资金来源、合法性、人员组成等难题。造成了中国非营利机构的发展较缓慢。

汶川地震给了我们这个民族不能承受之重，却给了我们反思的机会。很多人都意识到汶川地震中大量民间力量的崛起和所起的重大作用。是的，无论这些民间力量是NPO甚至单个的自愿者，都以地震为契机为中国的公民社会的发展起到了有力推动。赈灾和重建中，中国NPO成为中国社会的一个突破性新生力量。同时，中国要走好市场经济这条路，就必须完善相应的软性要素建设，除了市场要素外，一些重要的社会组织、非政府的民间组织也是市场经济条件下市民社会应有的基本要素。

据说日本、台湾NGO、NPO的发展和壮大，很大原因在于阪神大地震和台湾“9.21”大地震中积极参与了救援活动，从而获得官方认可。汶川地震同样使身在灾区的成都成为中国NGO、NPO的中心，从这一点看中国NGO、NPO的发展还是大有希望的。随着中国社会的全面发展和推进，公民社会必将日益形成，NGO、NPO崛起是必须也是必然。

中国改革必须敢啃‘硬骨头’，敢趟‘深水区’

事业单位改革缓慢，是政府职能转变滞后和政府转型不到位的因素之一；而政府职能的转变滞后和转型不到位，也使得事业单位的改革缺乏内在动力。两者相互作用与强化。就此而言，若要深入推进事业单位改革，必须敢啃政府转型和行政体制改革这块“硬骨头”

除此以外，事业单位改革也与财政体制改革、行业体制改革等密切相关，同时，事业单位改革本身还涉及到人事管理、收入分配、社会保障、财税政策和机构编制等诸多方面。可以说，上述任何一个方面搞不好，都会直接影响事业单位改革的其他方面，影响改革的总体进程和总体效果。所以，推进事业单位改革，必须立足于统筹协调，与上述各项改革相衔接，并做好自身的配套改革工作，从而做到政策一致，相互配套，相互配合，形成合力，体现整体效应。

结束语

事业单位改革是个延宕多年、影响范围广大的敏感话题。在“十二五”开局之年这个时间点释放出的改革信息，可以从侧面体现出中央的强烈决心。然而改革的决心也恰恰来自于解决问题的迫切性和对改革难度的预判，这场规模浩大牵扯利益错综复杂的改革必然在未来几年成为国计民生的重要论题。