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《瞭望》新闻周刊：分税制 一盘没有下完的棋

1994年的分税制改革至多是“半场革命”，经历了十几年漫长的“中场休息”，中国政治经济社会发展的现实，需要这场改革“完整”实现　　文/《瞭望》新闻周刊记者王健君
　　“一个‘出纳’，有什么权力说该多收还是该少收？”对财政部近期再次评价财政收入占GDP比重“水平偏低”、未来财政支出“紧张”一事，时红秀颇不以为然。在这位研究财政学的国家行政学院教授看来，至少在法理上，财政部“越位”了，“多收还是少收，这是全国人大的权力。”
　　过去四年多来，每年初向全社会公布年度财政统计数据，都是财政部上下“闹心”的时候。不是害怕成绩不好，而是担忧收成过丰。1999年～2008年，中国GDP平均增速为10.1%，财政收入的平均增速则高达20.2%。而2010年全国8.31万亿的财收，增幅21.3%，两倍于GDP和居民收入增速，在国际金融危机仍未过去、收入分配改革方案迟迟未出台的背景下，显得格外“刺眼”。
　　这种直观的数字比较，让财政部和一些财政专家的相关解释苍白无力。而且愈是辩解，质疑和不信任就愈是加重，甚至部分舆论和观点已经开始否定1994年建立的分税制财政体制，“主动”把国家财政收入迅猛增长和收入分配不公“联系”在一起，并“归罪”于分税制改革。一位地方治理研究者告诉《瞭望》新闻周刊，“应该取消分税制，恢复到央地关系预期稳定的财政包干制。”
　　1月9日，在中央民族大学举办的“中央与地方财政关系法治化研讨会上”，一位法学研究者更直白地提出，“中国特色”的分税制改革，“本质并不是‘财税分权’，而是‘财税分工’”，也即税收征管职能在中央和地方间的分工，而非央地各有自己的税权。并进而认为，目前的中国财政体制改革，无法真正实现财税分权意义上的分税制。
　　此命题且不论真伪，却代表性地指出了运行17年的分税制财政体制，仍然只是“半场改革”。启动这场改革的前财政部长刘仲藜追忆所称的“新中国成立以来涉及范围最大、调整力度最强，影响最为深远的一次财税改革”，推动这场改革的前财政部长项怀诚所说“怎么评价都不过分”的“成功”，如今客观现实地看，仍然还是“一盘没有下完的棋”。
　　其中，值得思考的是，为什么这场改革会有如此漫长的“中场时间”；值得忧虑的是，改革核心环节的长期迟滞，正在消解改革之初千辛万苦聚集起来的分税制改革共识，并进而开始弥散否定改革既有成果的某种消极气氛。
　　“‘不进则退’是构成当前分税制改革最大的威胁。”辽宁财政科学研究所所长王振宇对本刊记者说，“国家面临的种种问题都与财政有关，解决国家面临的种种问题都可从财政改革入手。”
　　激辩宏观税负
　　1月20日，财政部公布了2010年财政收支数据，全国财政收入83080亿元，比上年增加14562亿元，增长21.3%。财政收入与GDP的增速比，摆脱2009年1.28倍的“异态”，重新恢复到两倍的“常态”，社会舆论对宏观税负的争议顿时升温。
　　三天后，财政部对此回应说，“我国财政收入占GDP的比重和人均财力水平在国际上仍处于偏低水平”，并认为13亿人口的发展中大国，“今后一个时期财政收支紧张的矛盾仍然比较突出。”一方面收入剧增，另一方面财长喊“吃紧”，真相又在何处？
　　“与国际比较我们的收入规模大了还是小了，占GDP比重高了还是低了，没有可比性。”全国人大常委会预算工委主任高强在一次内部演讲中指出，我国财政收入统计只限于列入公共财政预算的财政收入，而国际通行采用国际货币基金组织(IMF)确定的口径，即将税收收入、政府税费收入、社会保险收入、政府及所属单位的财产收入、出售商品收入和服务收入以及罚款收入、转移性收入都计算在政府财政收入之内。
　　按照财政部统计数据计算，2010年我国财政收入占GDP比重为20.9%，与西方国家相比的确较低。如果按照IMF的口径，把各项政府行为的费税收入，以及国有企业的工资收入和政府所属的教育机构、医疗机构以及其他机构的服务收入全部计算在内，这位财政部前副部长认为这个比重可能在35%～40%之间。这基本上是北欧“福利国家”的税负水平。
　　“在中国，不能脱离政府收入水平孤立研究宏观税负。”中国人民大学财政金融学院教授安体富进一步分析说，国外大多数国家的政府收入，绝大部分或大部分来自税收，“我国则不然，政府收入除了包括财政收入即‘第一财政’的预算内收入，还包括‘第二财政’的预算外收入、‘第三财政’的制度外收入和‘第四财政’土地出让金收入等。”
　　1998年3月19日，[政治词汇被过滤]在九届人大一次会议上当选总理当天的中外记者招待会上指出，“目前存在的一个问题是费大于税使老百姓负担不堪，民怨沸腾。”1998年税收收入占GDP的比重仅为11%，而各种收费占GDP的比重大约为15%，税费合计为25%左右。显然，在我国，财税收入占GDP的比重不能反映政府支配财力的水平和国民负担水平。
　　从国民收入分配格局来看税负，显得更清楚。1996年～2007年，政府最终分配比率从1996年的17.1%提高到2007年的24.1%，上升了7个百分点；企业由1996年的13.6%提高到2007年的18.4%，上升了4.8个百分点；居民则由1996年的69.3%下降到2007年的57.5%，下降了11.8个百分点，与国际平均70%以上的分配水平相比较，已经降到了严重制约居民消费水平的最低点。
　　为此，国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源在一份研究报告中痛陈，“政府组织收入的能力和速度，远远超过同期经济产出的增速与居民收入的增长。这种国民收入向政府集中的分配态势，必然从收入分配的源头上限制或挤占居民收入份额的增加，对扩大居民消费存在着负面影响。”
　　“上半身改革”
　　当然，按照财税理论，税负高并不意味着税负重。如果一国政府在教育、医疗卫生、养老、住房保障等“民生财政”方面投入充足，纳税人就不会觉得税负重。令人遗憾的是，近年来政府加大了民生投入，总体而言投入仍相当不足，在某些领域甚至到了难以忍受的地步。
　　财政性教育支出占GDP的比重逐年下降，由1980年的2.53%下降到2006年的2.25%。即使随后提升到2010年的3.12%，也与我国1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的4%目标相差甚远，更低于世界5.1%的平均水平。
　　用于科学研究的财政投入情况更差。20世纪80年代以来，发达国家政府科研经费占GDP的比重一般在2.5%～3.0%之间。我国此比重，1978年～1986年间保持在1%～1.5%之间，1987年以后则从未达到过1%，在“建设创新型国家”战略已经实施4年的2010年，也仅0.81%。
　　最差的还属医疗卫生事业支出。世界银行1997年一项研究成果表明，1991年～1995年，美国政府预算医疗卫生支出占财政支出的比重达16.9%，英国为14%，泰国为7.6%，而我国为0.4%，2010年也仅为5.3%。
　　目前，国务院已经下定决心，2012年实现教育支出占GDP比重4%的目标。但在2010年全国人大常委会首次专题询问中，财政部副部长廖晓军就财收占GDP比重仍然不得不大倒苦水：“世界一些发达国家或者发展中国家的这个比重，有的是40%，有的是50%，甚至有的是60%，可以轻易让教育比重达到4%，甚至比6%还要高。我国只有20%，还要让教育、科技、国防、民生的‘蛋糕’都要做大”，难度很大。
　　廖的潜台词很清楚，中央政府，或者更具体地说财政部，能够实际管理或摆在台面上的财力，只有纳入预算内、占20%GDP比重的收入，而其他接近同样比重的政府性收入却管不着。从这个意义上讲，无论是老百姓强烈不满税费过重，还是财政部认为财收比重偏低、财政收支“吃紧”，大都是实情。
　　这揭示出当前中国财政体制改革的现实，分税制建立17年来，财税体制仍然是只管阳面不管阴面的“一国两制”。而近一半的政府性收入游离在这项制度之外，说明已经“完善”了17年的分税制改革，只不过是“半场改革”。接受本刊记者采访中，一位政府财政管理者形象地将之比喻为“上半身改革”，“省以上的预算内是分税制的‘阳光世界’，其他是谁也搞不清的‘灰色地带’。”
　　去年底，财政部财政科学研究所所长贾康曾撰文称，“中国地方税体系至今没有成型，省以下迟迟没有形成真正的分税制。”比如，江苏、浙江、福建明确说省以下不搞分税制，而是分成制。其他地方虽承认是分税制，但实际上也都是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制，很难明晰各个层级拿什么税。
　　在他看来，现在一些媒体动辄就拿地方政府短期行为不规范、地方政府合理职能执行不到位说事，指责分税制，成了一种时髦的批评，“我认为把这些问题归咎于1994年分税制改革，是把板子完全打错了地方。1994年改革之后出现各种问题，例如县乡财政困难、土地财政等，都是因为分税制没有随时代发展而贯彻到位所导致的问题。”
　　体制“变异”
　　事实上，贾只说了一半，问题的另一半是，分税制为什么贯彻不到省以下？某省刚刚卸任的前财政厅长为《瞭望》新闻周刊“补充”了贾的分析。如果原体制使得上级财力比较集中，而实行分税制会使财力下移分散，财权受制削弱，该地领导必然不愿实行分税制。如果中央不强力推动，分税制就可以不实行。他认为，“主观上，既有地方的态度责任，也有中央的决心责任。”
　　客观原因更为复杂。他列出了主要三条：其一，官员行为问责制不完备性带来的软预算约束。当前尽管加强了预算监督，但各级政府部门软预算约束普遍存在，不但鼓励下级政府超支或支出不合理，而且使得财税彻底分权只会加重腐败和分配不平等。
　　其二，事权划分不明确导致责任不稳定、政策短期化。比如，义务教育原为乡镇承担，由于乡财羸弱，2002年国务院一纸通知，改由县级政府负责发放，相应的财收也随转至县级。“政府间事权划分不明确、不合理，且经常变动，没有稳定预期，分税制难于确立。”他坦言。
　　其三，“条块分割”的管理体制导致事责不清。他仍以农村义务教育为例，“九五”期间教育部发起“普九达标”活动，规定时间内完不成，对地方领导实行“一票否决”。由此造成许多县乡向下摊派、弄虚作假、东拉西借、债台高筑基层怨声载道。“条条”领导以中央名义发号施令，地方政府“买单”执行，地方“上有政策、下有对策”抵触分税制，也非全没道理。
　　这样一种行政体制现实，使得分税制一方面迅速提高了各级政府的财政收入和“两个比重”，同时这种制度原本期冀规范地方政府财政行为的初衷，却由于体制缺陷，不但未实现反而发生了变异和扭曲。
　　1994年分税制改革后，中央和地方开始以75%：25%的比例共享所有地方企业的主体税种——增值税。由于中央并不分担企业经营和破产的风险，与包干制相比，分税制下地方政府经营企业的收益减小而风险加大，严重打击了地方政府兴办工业企业的积极性。于是，乡镇企业开始大量倒逼，五六年后基本淡出。
　　地方财政收入增长方式同时发生了明显转变，由过去的依靠企业税收变成了依靠地方基本独享的营业税。与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上，大规模城市建设的财税驱动力由此产生。
　　这种状况在2002年以后尤其明显。一个重要原因就是，2002年，中央将日益壮大的所得税纳入了分享范围，即将原来属于地方税收的企业所得税和个人所得税变为共享收入，中央占60%、地方占40%。这使得地方政府不得不对营业税进一步倚重，2003年以后，土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨。
　　“两个比重”的不断提升和地方财力财权的不断消减，分税制改革对地方政府的预算外和非预算收入也产生了极大影响，地方政府竭力寻求将预算外和非预算资金作为其财政增长重点。
　　“预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。”上述财政退休官员为本刊记者悉数其间奥妙，与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化，“对于预算外资金，虽然需要层层上报，但是上级政府一般不对这部分资金的分配和使用多加限制。而对于非预算资金，上级政府则常常连具体的数量也不清楚。”
　　“驱赶型”财政
　　分税制改革以后，为了制止部门的乱摊派、乱收费现象，中央出台了一系列预算外资金的改革办法，其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等等，力图将行政事业性收费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理。“但是对于非预算资金，却一直没有妥善的管理办法。”也因此，“非预算资金开始成为地方主要倚重的财政增长方式。”
　　“对于中西部地区，在分税制改革和乡镇企业转制之后，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政工作的重点。”这位原地方财政官员介绍说，县乡财政明确了“内部分工”，即县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。
　　这导致上世纪90年代中期乡镇企业倒闭、转制后，农民负担突然变成了严重的社会问题。当时，大部分中西部县乡，农业税、提留统筹以及其他面对农民的集资收费，远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体，成为2002年全国农村税费改革的直接背景。
　　“对于东部地区，非预算资金的主体是土地开发和土地转让收入。这些收入是地方政府通过征地、开发、出让之后得到的收入。”他指出，由于按照《土地管理法》的规定给予农民的补偿，几乎是商业开发地价的“九牛一毛”，土地开发收入成为东部地方政府的主要生财之道。
　　据其粗略估计，地方政府通过土地开发得到的净收益，少则相当于预算内财政收入四分之一，多则几乎可以与预算内财政收入规模相当，“土地开发的净收益，管理和使用相当自由，规模远远大于企业税收，在如此巨大的利益驱动之下，地方政府几乎‘一窝蜂’扑到土地开发为主的城市化上来。”而且，随着农业税费的取消，中西部地区也被“驱赶”到了基于“土地财政”的城市化“大跃进”中来。
　　带着“缺陷”运转的分税制，随着其不断推进，其正反馈作用日益受制，其负反馈作用日渐明显，对地方政府的“驱赶”效应越来越强烈：地方政府财政收入重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算，从依靠企业到依靠农民负担和土地征收，从侧重“工业化”到侧重“城市化”
　　1994年～2009年，全国税收收入占公共财政收入的比重由98.3%下降到86.9%。高强认为，这个比重下降，不是税收工作做得不好，也不是税收增长不快，而是非税收入增长得过快、规模过大造成的税收收入降低，“15年降低了11.4个百分点，不少地方政府的非税收入超过了税收收入。”据其透露，2009年全国地方政府性的非税收入达到了36855亿元，相当于地方税收收入的1.45倍，“一些基层政府非税收入甚至超过税收收入的几倍。”“驱赶”之烈令人震惊。
　　“这种体制结构之下，中央对预算内财政愈加规范，地方对预算外财政就愈加重视。”上述参与了所在省分税制改革的前财政官员自己的判断是，分税制带来的财政集权，并没起到真正规范地方财政行为的目的，“中央尽可以加强规范、集中收入，但是地方政府和地方经济并不会因此被‘管死’，而是不断挖出新的生财之道。”
　　不过，这种“驱赶”终究会有极限。“去年，土地出让金收入高达2.7万亿，一定程度上就是房产税出台前，地方政府的‘最后疯狂’。”在他看来，目前分税制的效果，越来越呈现出“零和博弈”的状态，“现在，无论以什么形式，土地出让金这张‘牌’最后也会被‘没收’，如果不再次改革‘游戏规则’，分税制不完善带来的矛盾将彻底爆发。”
　　“部长都是‘财神爷’”
　　“1994年的分税制改革，在中央与地方财政关系上，较好解决了自1980年代以来地方财力过大的问题，削弱了‘诸侯’经济实力，提高了中央控制力。”王振宇认为，遗憾的是，分税制只解决了财政关系的纵向竞争问题，没有处理带有垄断特征和分利性质的横向部门竞争问题，“分税制在注重解决‘诸侯’问题的同时，却忽略了对‘王爷’权力的限制，肢解了政府财权的统一性。”
　　这集中体现在被前辽宁省财政厅厅长邴志刚称作“各路大臣都分钱”的专项转移支付上。
　　中央对地方的转移支付，分为一般转移支付和专项转移支付，基本目标是平衡政府间的财力差距。这是转移支付的最基本条件，也是分税制从地方向中央集中财力的基本依据：即把从地方集中的财力，通过转移支付返还给需要平衡财力的部分经济欠发达地区与少数民族地区。
　　按照国际实践经验，转移支付应以一般转移支付为主、以专项转移支付为辅。分税制改革以来，专项转移支付在我国的转移支付体系中却占据了主导地位。1994年～2006年间，中央对地方的专项转移支付累计24086.58亿元，占转移支付总额的57%，专项转移支付规模是一般转移支付规模的1.35倍。2009年，专项转移支付资金占转移支付总额比重仍达52%。
　　我国专项转移支付的特点是，资金一般由中央各部门掌握。按道理，中央部门是行政管理机构，现在同时又成了本系统的“财神爷”，所掌控的专项转移支付资金动辄几十亿乃至上百亿。也正是由于专项转移支付的这种部门垂直管理，“资金饥渴”的地方政府都瞄准了掌握着审批权的中央各部委，纷纷进京“跑部”，各显神通。
　　本刊记者在调研中发现，某西南大省，2008年全省69%的财政支出来自转移支付，这其中66%又来自专项转移支付。这么一个大省，全省财政支出七成靠中央转移支付，2/3的转移支付由中央部门确定，而且在中西部较为普遍，是一个体制性大问题。这种“专项支付依赖症”，使得该省运转自主性受到部门的强大影响，发展的主动性和协调性大为削弱。
　　专项转移支付的弊端远不止此。中山大学政治与公共事务管理学院博士生周美多研究发现，专项转移支付的分配和预算完全脱节。部门预算的目的本来是细化预算编制，便于预算审核。但在中央一级，把专项转移支付打包在部门预算中，反而是为了“瞒天过海”，以便强化部门自己的项目审批权、拨款权，肢解财政部门的资金分配权，使其脱离财政部门和人大的监督。
　　特别是审计报告中揭露的中央部门违规投资行为，诸如民政部福彩中心的公款私存、国家体育总局体育基金管理中心用彩票公益金投资股票、国家林业局世界银行贷款项目管理中心挪用国家造林项目还贷准备金进行证券投资和对外贷款等，都是部门资金置身于预算管理之外的必然恶果。
　　而且，她介绍说，专项转移支付不管是在拨付方的预算、决算的支出科目中，还是在资金接受方的预算、决算收入科目中，都没有细化。比如，2003年中央财政决算报告中，对专项转移支付有2300多亿资金没有开列具体项目。只知道资金总额，不知道究竟钱是如何分的，以至于不少人大代表认为，“预决算，内行说不清，外行看不懂。”
　　“不仅人大代表看不懂，同级地方政府也不知道彼此的专项转移支付究竟有哪些。”在周的调研中，地方财政官员把专项的具体科目和数额称为是自己的“家底”，谁都不会把家底外露，“这种地方上报，中央部委审批的专项转移支付，本来就是一事一议，除了‘你知我知’外，局外人无从知晓。这种不公开性必然滋生项目审批中的设租、寻租现象，在这样的情势之下，不出问题，那才不符合人的本性。”
　　“只有分配过程的透明化，才能真正制约分配中的各种腐败。”周美多认为，对专项转移支付的治理，“最可能做的第一步就是向人大代表敞开。现在已经有一些人大代表呼吁将转移支付纳入政府预算，以便于同级人大机关的监督。如果真能走出这一步，专项转移支付中的很多问题将自解，为更进一步的公民参与铺路。”
　　“预算是个好东西”
　　实际上，周美多指的就是预算公开。
　　“从表面上看，公共预算是政府关于未来某个时期(例如一年)的收支测算，是一个技术问题，或者是一个让人乏味的会计问题。然而，仅仅这样理解预算问题就难免失之肤浅。”美国华盛顿大学政治科学教授MargaretLevi在其《统治与岁入》一书中告诉读者，“从根本上看，公共预算的本质是政治，是一个国家极其重大的政治问题。”
　　因为，“一个完整的政府预算报告能够向每个公民提供这样的信息：政府在未来一年或者更长的时期内准备做什么事情，这些事情分别要花多少钱。更进一步，一个完整的政府预算报告可以告诉我们，谁从政府这里得到了政府能够提供的好处，谁又承担了成本。而这正是最大的政治问题。”
　　周美多的忠告是，“如果政府没有预算，或者预算不向社会公开，我们就无从知道政府在做什么，它做的事情是不是政府该做的，是不是大多数公民希望它做的，也无从知道政府花了多少公共资金去做这些事情，是不是该花这么多钱去做这些事情，我们更无从知晓政府活动的绩效。”
　　正是在这个意义上，香港中文大学教授王绍光接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，无论是基于中国财政体制改革，还是中国政治经济社会长远的协调可持续发展，“预算是个好东西。”
　　这位1993年与胡鞍钢合著《中国国家能力报告》并推动了中国分税制改革的学者解释说，一个没有预算的政府是“看不见的政府”，而一个“看不见的政府”不可能是负责的政府，“预算改革的目的，就是要把‘看不见的政府’，变为‘看得见的政府’。‘看得见’，人民才能对它进行监督。从这个意义上，预算是一种对政府和政府官员‘非暴力的制度控制方法’。”
　　其实，我国1982年《宪法》就授权人大对政府预算进行监督。1994年，我国又通过了《预算法》，但直到1998年全国人大常委会预算工作委员会才成立，并于次年通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。而目前《预算法》的修订，十届人大就列入立法计划，至今十一届人大已近尾声，甚至未初审。可以说，到目前为止，中国实际上还不存在现代意义上的预算制度。高强的评价是，“现在我们的预算是预算，政策是政策。”
　　为此，王绍光提出了两条改革理念，“第一，财政要统一，政府不要有几本账，要有一本账，集中到一个口；第二，预算要监督。一个国家要成为预算国家，必须经过财政统一和预算监督两个过程。”
　　他举例美国“进步时代”(1880-1920)的财政制度建设。美国在19世纪末面临的问题，也是腐败横行，假冒伪劣猖獗，重大灾难屡屡发生，社会矛盾异常尖锐。但危机也是转机，美国在这个时期进行了围绕公共预算为核心的深刻的财政制度建设，其现代国家的基础就在这个时期奠定。到20世纪20年代，美国已建立了一个高效的现代国家机器。
　　在王绍光看来，美国的经验对当今中国至少有三点启示：
　　其一，公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不下于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度；其二，从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败、加大政府透明性、调节收入分配、缓解社会矛盾、增强国家能力的制度条件。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程；第三，改造公共财政是政治改革的最佳切入口。它是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。□