大连打滚子游戏 单机:重大腐败案件实行问责制度的调查研究

重大腐败案件实行问责制度的调查研究

                               中共桐城市纪委  苏保国

根据安庆市纪委年初统一安排，桐城市纪委就“重大腐败案件实行问责制度”的情况，成立了专题调研组，认真梳理了近年来重大腐败案件的查处情况，调查了重大腐败案件发生的领域，探讨了重大腐败案件产生的根源，分析了重大腐败案件实行问责制度的现状，提出了重大腐败案件实行问责制度的若干对策。现将调研情况报告如下。

一、重大腐败案件发主的领域。

（一）“政绩工程”领域的腐败现象。

从近年来查办的反腐败大案要案看，许多都与“政绩工程”有关。原山东省委副书记、青岛市委书记杜世成热衷于“政绩工程”，拉大投资、上大项目、出大政绩，通过房地产开发大手笔，把GDP拉了上来。河南省原人大副主任王有杰被提拔的理由主要是“大胆改革，政绩突出”。他在漯河担任市委书记5年半时间里，搞了个“漯河内陆特区”，提出“苦战三五载，漯河变珠海”。在老百姓眼里，所谓“内陆特区”，只不过是千疮百孔、徒有虚名的烂摊子。原安徽省副省长王怀忠在阜阳任职时，“九五”期间授意上报GDP增长率为22%，而实际上只有4.7%，崎形“政绩”造就了他“官运亨通”！

“政绩工程”之风由来已久。据统计，目前中国600多个城市中，竟有183个城市提出要建国际化大都市，40个城市准备规划建设CBD(中央商务区)，而具备发展CBD条件的只有13个城市。国务院发展研究中心估算，截至2008年底，全国各地政府因“政绩工程”所欠债务至少在1万亿元以上。各个城市争建第一高楼之风方兴未艾。近日，一名只有小学文化程度的王细牛，冒充港商身份，在宁夏和呼和浩特骗了17.5亿元，而建设的“西北第一高楼”成了烂尾楼。这些高楼的背后，是地方官员的政绩冲动或“政绩饥渴症”，以及凭借“政绩工程”飞黄腾达的深层目的。

（二）“特殊利益集团”领域的腐败现象。

近年来，全国“两会”期间，以垄断行业为代表的“特殊利益集团”腐败问题引起全国人大代表、政协委员和各大媒体的普遍关注。特殊利益集团的垄断腐败，是权力腐败的一种延伸。

以建筑工程、房地产开为例，在各类富豪排行榜上，高居前位的一半以上富豪都与建筑领域和房地产业有关。地方官员出于政绩和税收考虑，完全与建筑商、房地产商站在一起，从而组成一个特殊利益集团。正如中央党校林喆教授指出的，房地产商之所以敢于与中央博弈，在于背后有杜世成之类官员的支持；而杜世成之类官员敢于与中央精神相抗衡，表面上看似乎是房地产业对经济发展具有拉动效应和波及效应，实际上有其不可告人的秘密：他们能从漂亮的泡沫中分利分肥——从政绩、声望、权势到金钱、私利乃至美色，一网打尽。

以交通工程为例，5年来，全国公路建设的总投资达1.2万多亿元，比新中国成立以来的总投资高出近1倍，使中国的高速公路通车里程跃居世界第二。在取得显著成绩的同时，我们也看到，一些地方、一些部门连续发生了贪污、受贿等严重违纪违法行为，出现了“前腐后继”的现象。如河南省交通厅三任厅长曾锦成、张昆桐、石发亮落马后，该省高速公路发展有限公司董事长童言白东窗事发而外逃的事件发生。广东省交通厅三位厅级干部和省高速公路公司三任总经理被查处后，又曝出交通厅长牛和恩因涉嫌收受他人贿赂而受审。

特殊利益集团问题的存在，激发了大量权力寻租活动，腐蚀了一大批位高权重的领导干部；造成大量国有资产资源的流失，带来了社会的不稳定。从陈良宇、李宝金、刘志华、杜世成、何闽旭、马向东、姜人杰，到浙江省政府秘书长冯顺桥、引起绍兴官场数10名官员落马的绍兴地产窝案，无不与建筑工程、房地产开发、交通工程等特殊利益集团有千丝万缕的瓜葛。特殊利益集团操作的通常方式是，收买对资源拥有绝对支配权的官员，拿到土地资源和工程承包权后，再以此为抵押向银行贷款，玩“空手道”，一夜之间便成为几千万、几亿、几十亿的富豪。

（三）选人用人领域的腐败现象。

买官卖官、跑官要官是最严重、危害最大、影响最坏的腐败现象。近一些年以来，买官卖官的腐败案件屡屡发生，众所周知的有：李嘉廷突击提拔102名副厅级干部获利750多万元、马德两年卖官265个获利2385万元、武保安2天卖官受贿126万元、徐国健一次卖官受贿200万元；还有，湖南郴州官场地震又是一个样本，市委书记、市长、市纪委书记腐败，牵出158名官员和企业老板。无不让人触目惊心。

买官卖官腐败现象屡禁不止，其体制因素在于：目前有的地方官员能否提拔主要取决于上级意志，又主要是“一把手”意志，所以一些心术不正的人，下决心搞定“一把手”或掌控自己命运的上级官员，升官就有希望。这一现象严重损害了党在人民群众中的形象，破坏了社会风气。必须构建起一个有效预防和治理买官卖官的机制和环境，实现党管干部和群众民主权利的有效衔接和良性互动。　

（四）司法领域的腐败现象。

2008年10月28日，一条引起轰动的新闻从北京传出：最高人民法院副院长黄松有被免去职务，已被中央纪委“两规”。这是新中国成立以来司法系统因涉嫌腐败而落马的最高级别官员。中央政治局常委、中央政法委书记周永康在2008年12月17日召开的全国政法工作会议上大声疾呼：一定要清除害群之马，抓住人民群众反映强烈的司法腐败问题，组织专项治理，纯洁政法队伍。近年来，司法腐败案件屡见媒体。例如：在天津政法界立足40年的天津市政协原主席宋平顺，以及黑龙江、湖南、广东的原高级法院院长，黑龙江、江西、天津的检察长先后落马外。

司法公正是社会正义的最后一道防线。如果说用人腐败让人失望的话，那么，司法腐败就让人绝望了。虽然腐化堕落的司法机关领导干部是极少数，但影响极其恶劣，损害了司法权威和司法公信力。

（五）安全生产领域的腐败现象。

2008年，我国的重大安全事故频发，三鹿奶粉事件、山西襄汾溃坝、龙岗火灾等等，无不引起巨大反响。在中共中央召开的“深入学习实践科学发展观活动”动员大会上，胡锦涛严厉批评某些干部“对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁”。伴随重大事故的频繁发生，中央掀起了问责风暴，一大批腐败官员应声落马。

二、重大腐败案件产生的根源。

（一）从思想根源上分析。权力是一把双刃剑，既可以用来为社会公众服务，也可能被掌权者当成谋私的工具。不受制约的权力必然导致腐败。我国正处于市场经济发展初期，由于政治体制改革相对滞后，政府职能尚未准确定位，权力运行过程缺乏相应的制约和监督，使极少数以权谋私的人有空子可钻。究其思想根源有三：一是封建特权思想的影响。少数腐败分子民主意识较差，特权思想严重，在决策上，不走群众路线，不发扬民主作风，一意孤行，搞一人说了算。专制导致腐败，并诱发犯罪。二是资本主义奢侈生活方式的影响。一些思想自制能力较差的人容易受不健康思想意识和外来生活方式的浸染和金钱物欲的诱惑，经受不住改革开放和市场经济的考验，追求腐朽生活方式，以权钱交易满足私欲。三是拜金主义的影响。少数干部认为“权就是钱”，把自己手中的权力，作为在市场经济中交换的筹码。一心钻进钱眼里，为在经济上“翻身”，以贪婪之心大肆贪污受贿，千方百计利用职权聚敛不义之财。把手中的权力视为谋取私利的资本

（二）从经济根源上分析。一是重大腐败案件是与重大的经济体制变革挂上了钩的。每当经济体制发生重大转变、利益格局发生重大调整（或分配）时，权力腐败总是趁虚而入，利用手中执掌权力的优势与境内外的不法商人相勾结，疯狂抢占“利益制高点”，将利益的天平向自己、自己的家族、自己的“利益集团”倾斜。二是市场经济体制尚不完善，政企关系仍未得到科学解决，公平竞争机制还未建立起来，完整的市场调节体系还未形成，这就给一些人利用职权谋取私利提供了条件。在一些“特殊利益集团”内部，国有资产管理不到位，管理混乱、粗放，不按市场经济规律运作，没有一整套行之有效的管理监督措施。形成职务犯罪的“小环境”，不仅个人犯罪，还带出串案、窝案。

（三）从社会体制根源上分析。正如邓小平同志所指出的一样，党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少弊端，严重妨碍社会主义制度优越性的发挥。这些弊端：一是产生官僚主义现象和形形色色的特权现象，河南省交通厅的一位负责同志感叹，过去每年究竟有多少投资是在酒桌上拍板的，谁也说不清，只好按照厅长的喜怒哀乐倒着数。二是对主要领导干部的监督制约机制相当薄弱，没有形成规范有效的监督制约机制。在对干部的考核选拔任用上，重能力、轻品行；衡量领导干部是否称职常常是唯政绩论；有的上级部门领导对自己提拔的干部偏爱有加，盲目信任；有的单位纪检监察部门软弱无力，不能完全履行起监督职责，甚至满足于表面上的“相安无事”，认为不出问题就是监督有效；群众参与意识不高，民主管理较薄弱。机制上的缺陷一步步助长腐败者们的胆识，附之于带有封建烙印的旧官场游戏规则，给予腐败施展“才能”的机遇。三是社会保障体制不健全，有的领导干部对预期个人收入期望太高，加上我国现行体制下养老保险、离退休金制度的不完善，一些领导干部，在任时和离任反差太大，心理难免失衡。特别是掌控国有资产、资源绝对支配权少数领导，产生把国有资产慢慢转化为个人私有，为自己的将来先留后路的思想，结果走上不归路。

三、重大腐败案件实行问责的现状。

（一）问责制度停留在“运动化”阶段。

我国“官员问责风暴”始自2003年非典时期的“危机问责”。卫生部部长张文康、北京市市长孟学农因瞒报疫情、防治不力被免职。包括这两位省部级干部在内的上千名官员被问责，范围之广、力度之大，在共和国历史上尚属首次。

从“不问责”到“问责”，从“内部潜规则”到“成文规定”，从“弹性问责”到“刚性问责”，从“行政一把手问责”到“党政一把手问责”，经历了一个过程。至2008年，又一个问责高潮出现，但实质上，它依旧停留在“运动化”阶段，对官员的问责力度往往取决于媒体和社会的关注程度。重大腐败案件问责制度仍处在起步阶段。

（二）重大腐败案件问责制度亟侍规范。

2009年7月13日，新华社公布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》全文。中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的颁布实施，是我国加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措，基层广大干部群众对此反响强烈，充满着期待。

虽然《暂行规定》的出台被认为迈出了制度化的一步，但规定中的条款仍显模糊。一是缺乏“重大腐败案件的问责”的具体规定，针对“政绩工程”领域的腐败现象、“特殊利益集团”领域的腐败现象、选人用人领域的腐败现象等重大腐败案件怎样问责，没有具体细节规定，“问责”范围局限在“重大责任事故、重大安全事故”上。二是“欠缺清楚明白的规定与责罚‘量刑’界限，这种问责制度本身就变得非常有弹性，弹性空间大就容易被钻空子。”中共中央党校教授赵黎青对《中国新闻周刊》说，谁应当负责任，应当负责到什么程度，要有一个量化的、具体的规范。三是问责主体不全面。问责制总则中强调“依靠群众”，但在《暂行规定》中却无细则对应。新问责制度的另一个焦点，是问责的主体问题。目前的机制依旧停留在上问下责，如何扩大问责的主体，避免个人集权太严重？对此，有专家认为党的代表大会应当成为适合的问责监督机构；也有人认为务实的做法是人民问责，政党执行；甚至有人提出问责应该是下问上责，在《暂行规定》中应当加入下级对上级问责的内容。”

（三）重大腐败案件问责中出现的问题。

一是突发重大事件问责容易，隐匿式长期腐败问责难。一些被群众检举揭发、被媒体曝光的，或出现群死群伤、安全生产、群体事件等想捂也捂不住的重大责任事故，相关领导和责任人被问责很容易，而正常工作中由于长期决策失误或违规失职造成重大损失的、重大腐败的，尽管性质非常恶劣、腐败现象非常严重，由于没有形成舆论热点，具有一定的隐蔽性；往往被有关部门或领导隐瞒事实真相，将事情大事化小、小事化了，或以“集体决策”等为说辞推脱责任，逍遥“责”外。如选人用人领域的腐败，具有长期性、隐匿性、复杂性，在干部选拔任用各个环节上，谁是责任主体，具有哪些权力，承担哪些责任，对违反《干部任用条例》的行为如何处理，缺乏明确的规定。一旦干部选拔任用工作出了重大问题，“板子”也打不到具体人身上。

二是副职问责容易、正职问责难。随着问责制的推行，基层一些分管社会治安、安全生产、环境保护、信访等领域的副职，感到如履薄冰，不知道哪天会出事，可实际上这些分管领导责任大、权力小，真正的决策者是正职。在重大腐败案件发生的领域，大多数情况是：正职决定的事情副职是无权否决的，可一旦出了事故或问题，处理时往往采取“丢车保帅”、“替罪羊”的办法，找分管的副职或具体操作的基层干部问责，以平息民愤，应付上级追查。在问责过程中，正职充当的是“法官”和“裁判员”的角色，想要对正职问责是很困难的。

三是“单头”分工问责容易，多头管理、权责不明问责难。领导干部依法履行职责，同时承担相应的法定责任，做到有权有责、权责明确，依此奖励或问责都很容易操作。但是近年来“多头管理”模式依然存在，造成一些领域监督不力，比如，食品安全事故问题不断，工商、卫生、质检、食品药品监督等多个部门各管一段，遇到利益大家都争，碰到问题又互相推诿，出了事情又因权责不明而造成问责不力，留下真空地带。

四是“挥泪斩马谡”容易，“公正透明”的重新起用难。当前社会公众对重大腐败案件被问责，表现出高度的肯定和积极的支持，希望问责越严厉越好。在这种背景下，对责任人员给予严厉的问责，甚至“挥泪斩马谡”，公众是很容易接受的。但对于问责干部的重新起用，往往不能做到“公正透明”，如：三鹿奶粉事件的主要责任者、质监总局食品生产司原副司长鲍##2009年3月才被中央纪委、监察部处以记大过处分，却早在2008年底就出任安#省出入境检验检疫局局长；因“黑砖窑事件”被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊复出，担任该县县长助理；瓮安事件中被撤职的瓮安原县委书记王勤，也被曝异地走马上任。“高调问责、低调复出”，引发公众的质疑与不满，甚至对问责制的公信力、威慑力产生怀疑。

四、重大腐败案件实行问责制度的若干对策。

（一）科学设计“重大腐败案件问责制度”。

一是“重大腐败案件问责制度”的原则：对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则。

二是规范问责的主体及其权力。依法明确上级党的机关、人大机关、行政机关、监察机关、党政首长是重大腐败案件问责的主体，依法明确问责主体在问责中的地位和权力，以解决谁来监督、谁来问责的问题，确保问责到位、合法、有效。

三是规范问责的客体及其职责。明确政府纵向、横向部门之间以及重大腐败案件发生的领域内部各岗位之间的关系，合理界定各自的职责权限，根据职责的不同以及违纪、违法或不当行政行为的具体情形，规定重大腐败案件被问责对象应当承担的责任种类和不同的责任追究方式。

四是规范问责的事由和情形。采取定性和定量相结合的办法，对重大腐败案件问责该问责，作出明确规定，尽可能做到既涵盖全面，使之具有普遍的适用性，又体现一定的量化依据，使之具有较强的操作性。

五是规范问责的程序。逐步建立一套科学规范重大腐败案件问责程序，如：启动、调查、决定、申辩、审议、执行、申诉复议、复查等，以规范化的程序来保证重大腐败案件问责的有序进行，实现重大腐败案件问责的制度化、程序化、规范化。

（二）建立权力运行程序公开机制。

针对重大腐败案件多发领域的特点，要尽快规范权力运行程序，形成统一政策下的统一裁量空间。横向看，彼此间的权力边界要明晰，避免单方面完成权力运作的全过程。纵向看，制定缜密的工作和监督程序，使得掌权者无法畅通无阻地滥用权力，最大限度地减少随意性。同时，规范的运行程序也便于弱势群体对强势对象的监督和制约。

一是依法公开职权。要本着“职权法定、于法有据”的原则，将重大腐败案件多发领域所有承担的公共职能、年度工作目标制作出“权力清单”向社会公开。对少数拥有绝对支配国家资产、资源的部门、岗位的管理权，要依法实施的权力进行全面清理。将法定职权分解到具体执法机构和执法岗位，并确定具体执法责任。

二是制作权力运行流程图。重大腐败案件多发领域要对应“职权清单”，按照内容合法、程序规范、形式简明、操作方便的要求，编制权力运行流程图，规范行政行为。对每项权力，凡法律法规有明确规定程序的，依照法定程序制作；法律法规没有明确规定的，依照工作程序逐项标明具体承办岗位、职责要求、行为人的权利、投诉举报途径等，形成工作流程。在科学界定政府职能的基础上，合理划分各级党政领导干部的职责权限，明确责任范围，使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责法定化、规范化、公开化。

三是坚持问责民主、问责公开。在不断提高行政权力运行的公开性和透明度的基础上，要公开问责的事由、过程和结果，建立和完善社会监督机制、民主评议制度等，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。只有把公共权力摊在阳光之下，公共政策的决策执行才能民主透明。在现有关于问责分级规定的基础上，要将重大腐败案件多发领域问责一律上调一级，这样可增加领导的警戒与畏惧心理，促使上级领导不断地督促下级提高警惕，做好工作，防患于未然。

（三）着力推行重大腐败案件“一把手”问责制。

重大腐败案件的发生往往与处在该领域（部门）的“一把手”有不同程度的关联，“一把手”处于关键位置，在重大决策上起着特别重要的导向作用、把关作用，一旦决策失误，责任追究的重点也应该是“一把手”。为了严格“一把手”的责任，避免出现“丢车保帅”或“集体决策，无人负责”的局面，建议建立“一把手”问责机制。特别是针对重大腐败案件多发领域的“一把手”，更要推行“一把手”问责制。

一是推行“一把手”决策失误追究制。马谡失街亭，诸葛亮自贬三级。这靠的是诸葛亮道德的自律。我们加强对“一把手”的监督，不能只靠个人自律，也要建立他律机制。为此，要作出规定：由于“一把手” 决策失误而出现重大问题、造成严重后果的，必须按照《中国共产党纪律处分条例》和《干部任用条例》的有关规定，坚决追究“一把手”决策失误的责任。如果发现“一把手”严重违党纪条规的，必须依法严肃查处，直至追究刑事责任。

二是推实行“一把手”引咎辞职制度。在一些国家的政府部门，一旦下属出现严重问题，其主管领导就会引咎辞职。我们也可借鉴这一做法：凡是发生重大腐败案件领域的主管部门“一把手”，都必须”引咎辞职。在其所主管的工作范围内，除不可预测、人力不可抗拒的客观重大事件外，其他由于用人不当、管理不力、决策失误等主观因素造成的影响恶劣的重大事件，不但要按有关规定责成其引咎辞职，还要追究其党纪政纪责任。

　（四）建立人大对重大腐败案件的问责机制。

一是拓展人大问责的新领域。从宪法规定来说，人大是我国的国家权力机关，其他国家机关包括行政机关都是由人大选举产生并向其负责的。所以人大在我国应该是最重要的问责主体，是遏制腐败和依法行政的有力保障。从2003年“非典”至今的问责制实施情况来看，所有的行政问责实践都不是由人大来进行的。之所以出现这样的情况，与人大没有具体的监督问责方式和程序以及问责具体操作难度大有关；也与长期形成的一种观念，即人大只是立法与监督机关有关。各级人大对重大腐败案件问责的优势在于，它有更高的权威和外在于行政体制的超然地位，与其他监督和问责主体相比，它的超然地位有利于其摆脱部门利益关系的纠葛而能更好地实施监督和追究政府及其领导人的责任。

二是发挥人大在重大腐败案件问责上的新优势。人大享有质询权和罢免权，这两种权利是人大代表及其常委会委员进行问责的主要方式。通过行使质询权，可以对有关官员起到震慑作用。应进一步建立不信任投票制、弹劾制等，对于需要罢免的官员坚决予以罢免，这是人大问责制的核心内容。

    （五）建立党政干部施政的全程问责机制。

引咎辞职是事后问责，从根本上说它是一种诫勉。这种问责是必不可少的，但从后果看，有重大腐败案件已经发生了，损失难以挽回，并给工作和事业健康有序的推进造成影响和损害。由此建议，建立党政干部施政的全程问责机制，把问责贯穿到干部履责的全过程，做到全程问责。

一是“事前问责”敲警钟，“事前问责”的主体是各级纪检监察机关，“事前问责”将重大腐败案件扼制在萌芽状态，使少数有腐败倾向的干部一开始就不敢麻痹大意，不敢心有旁骛，严格地按照既定的要求和规范行事。

二是“事中问责”常督促，“事中问责”的主体是各级人大、审计、检察、监察和业务主管部门，有利于及时纠正干部在工作过程中的一些偏向，回到正确的道路上来；有利于一些干部“悬崖勒马”。

只有把事前、事中的问责做好做实，才能减少事后的问责数量，才能避免重大腐败案件的发生，才能对犯错误干部的引咎辞职、责令辞职、党政纪处分以及追究刑事责任才会更加名正言顺，顺理成章。

（六）建立重大腐败案件问责公开透明机制。

一是把重大腐败案件问责制与领导干部考核评价机制结合起来，使群众满意度成为问责的重要依据。要认真贯彻中央今年6月29日通过的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，要扩大考核民主，强化党内外干部群众的参与和监督，加大群众满意度在考核评价中的分量。要纠正“民主测评和民意调查的结果常常是不公开、 “暗箱”操作或者“少数人”说了算的现象，制订群众参与干部考核的刚性制度。同时，要建立激励机制，对认真履行职责、工作业绩突出的予以表彰奖励。

二是把落实重大腐败案件问责制与贯彻中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》结合起来。建立和推行重大腐败案件问责制，必须大力推行政务公开，不断提高行政权力运行的公开性和透明度；要公开问责的事由、过程和结果，建立和完善社会监督机制、民主评议制度等，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

三是把落实重大腐败案件问责制和加强信息公开相结合。官员问责是一种内部监督和责任追究制度，而让问责制度真正落到实处，社会各界包括群众和舆论的监督作用突出，不可缺位。只有加强信息公开，方便人民群众和舆论监督，才能使问责不成为"内部解决问题"的姑息行为。从而，避免高调问责、低调复出。