香港迪士尼三个酒店:进退两难的农村“两田制”改革

两田制
“家庭联产承包责任制”是个人人都很熟悉的名词，这个名词在80年代之后，一度成为一种“政治正确”。但鲜为人知的是：这种“政治正确”也曾遭到过挑战。1984年，山东平度就试验“两田制”，改革“家庭联产承包责任制”。
所谓“两田制”，就是将耕地分为口粮田和责任田。口粮田人人有份，责任田进行招标，能者经营。山东平度为何要试验“两田制”？在平度试验“两田制”后，各地政府便强制推行“两田制”。为何政府热衷于实施“两田制”呢？1997年中央明令禁止推行“两田制”，但在2003年后，有部分农村却自发实行两田制，而这又是为什么……
共和国辞典：两田制2011-11-2 第 53 期
共和国辞典
.山东平度试验“两田制”，农民收入提高
家庭承包制平均分配致使农地细碎化，经营成本高
1980初，农村家庭承包制实施后，农村土地一般根据人口平均分配的。农地平均分配的一个后果就是农地细碎化。
据1986年农村发展研究中心对28000户农民的调查显示，平均4.5口之家的9.2亩土地平均分成8.99块经营；1987年对同样的抽样户再调查显示，8.9亩土地分成了10.3块，平均每块仅0.87亩。农地的分散零碎有利于降低风险、提高分配公平，但同时也会提高农业经营成本。
此外，随着人的生老病死、户籍变迁等因素，人口随着时间变动，人口一变动，就需要重新调整土地的分配。如此一来，地权不稳定了，农民也就不愿意对土地长期的投资，改良土地。
可以说，农村实施家庭承包制后，农地细碎化与农户经营规模过小、土地频繁调整长期困扰着农村。
山东平度试验“两田制”改革家庭承包制
1984年以后，家庭承包制改革后所带来的改革红利释放完毕、农业增长放慢，农村劳动力向乡镇工业转移。
历史总是何其相似。农业集体化下，农民苦不堪言，安徽凤阳县小岗村村民冒死“分田到户”，随后获得高层的肯定并随之推广，最后农村集体化瓦解，家庭承包责任制确立。到了80年代中后期，农村家庭承包制弊端日渐显现，农业增长疲软，家庭承包制推到改革的风口浪尖了。这一次制度的变革，主角也是农村基层。
改革家庭承包制的举措之一，就是试验“两田制”。
“两田制”最初起源于山东平度高戈庄。山东平度是一个耕地资源较为丰富的地区，可以保证农民基本农地的情况下，把剩余的耕地做适当的集中，形成规模经营，并且由于当地的非农就业机会多，农民的非农收入比重较高，农民对耕地的依赖程度并不高，这些都为“两田制”的试验提供了一个基本的条件。
山东平度45%的农户希望多拿土地扩大经营规模
“两田制”最初的创设是为了更有效的利用高戈庄在人民公社时期购置的两台联合收割机。当时在高戈庄，村集体拥有两台大型农业机械(联合收割机)，但由于农业机械的使用要求土地不能过于零碎，而在家庭承包制下的均田制（按人口平均分配土地），土地零碎，农业机械无用处之地，相当于报废了。
平度试验“两田制”还有另一动因，家庭承包制下的均田制导致劳动力与土地配置失调，部分农民愿意想要更多土地来经营农业，而另外一些农民则不想继续经营土地，这客观上要求土地不能完全平均分配的。而据1987年的一项调查显示，在山东平度，45%的农户希望扩大经营规模，15%的农户希望转出土地，13%的农户少包地，2%的农户不要地。（魏景瑞，邹书良：《平度市“两田制”改革试验及其初步效应》，中国农村经济，1992）
“两田制”集中土地形成规模经营，克服家庭承包制导致的土地零碎化
“两田制”的制度设计，正好克服了家庭承包制下的均分农地带来的缺陷。
“两田制”的一般做法是把耕地分为口粮田和责任田。口粮田按家庭人口平均分配，人人有份，这部分耕地只负担农业税，其他收人归农民，注重的是公平。另一部分地是责任田，这部分土地用来招标，能者经营，除了承担农业税外，还需缴纳承包费，承包费主要是负责提留、乡统筹费。（编者按：所谓“提留”是指由村一级组织收取的公积金、公益金和集体管理费；“统筹”是指由乡一级政府收取的计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设和民办教育方面的费用。）
“两田制”的实施，一是使农民吃饭用地有了保障，二是提高了土地经营质量。责任田，特别是适当集中了土地后，促使农民对土地增加了长效投入，提高了地力，扭转了粗放耕作、荒芜弃耕现象。而口粮田，由于长期稳定，耕作更加精细。
实施“两田制”之后，1987年至1991年村、户两级资产分别增长69.6.%和153%
平度在实施“两田制”后，经济数据统计显示，1987年至1991年村、户两级资产分别增长69.6.%和153%，以至于被称之为“平度创造”。（孙国峰：《我国农地制度安排与经济系统演进过程中的原始积累问题》，甘肃民族出版社2005年版）
“两田制”解决了国家农产品征购难问题
家庭承包制实施以后，农村集体虽然有权调整土地，但是土地平均分配一旦完成，集体就失去了土地收益的直接控制权。同时，完全按人均分配土地，土地的使用就与需上缴的农产品无直接联系，农民缺乏缴纳集体土地收益与完成国家粮食定购任务的激励，因此，在家庭承包制实施后，“提留难”、“征购难”等成了乡镇一级完成国家农产品定购任务的难题了。
“两田制”恰恰能够让农村集体和乡镇政府更容易向农户征购农产品。这是由于要承包责任田，就需要支付承包费用，故而承包户更愿易上缴农产品、此外，政府集中向责任田承包户征购农产品，而不是与所有的农户打交道，征购对象也减少了，降低了征购农产品的成本。
可以说，“两田制”解决了国家农产品征购难的问题。数据统计也证实了这一点。除了村户两级经济增长之外，“两田制”实施以来，平度市每年9400万公斤粮食定购任务和1850万公斤花生定购任务，夏秋两季各用一周的时间就超额完成，土地承包费一般半月时间就足额收齐。（孙国峰：《我国农地制度安排与经济系统演进过程中的原始积累问题》，甘肃民族出版社2005年版）
80年末，“两田制”在国家默许下向全国推广
从上述种种分析可以看出，“两田制”提高土地利用率和农民收入同时，也使乡镇政府更容易征购农产品，换句话话，也提高了国家的收益。可以说，“两田制”对农户、国家双方都有利的。因此“两田制”的局部试验获得了国家支持，向全国推广时也得到了国家的默许。
20世纪80年代末，随着乡镇企业大量发展与非农就业机会增多，大量农村劳动力向乡镇企业转移，客观上使得土地宽裕。中国许多地区都处于与平度市类似的社会经济环境，“两田制”的推广有了外部条件的保证。在1990年底，“两田制”面积为3.97亿亩，占承包土地总面积的34.7%。（孙国峰：《我国农地制度安排与经济系统演进过程中的原始积累问题》，甘肃民族出版社2005年版）
农村不民主是“两田制”好事变坏事的原因之一
<“两田制”被强制推行，反给农民增加负担，催生腐败
90年代后，“两田制”在向全国推广过程中，由原来的农民自愿实施，变成了强制推进；“两田制”的实施，变成纯粹向农民征收更多“承包费”，农村干部也借“两田制”中饱私囊。“两田制”偏离了原本的初衷。
曹锦清在其《黄河边的中国》一书中，专门论述了“两田制”在基层实际执行情况。
“两田制设计者的用意不错，但具体执行起来却有弊无利。两田制的具体执行者是村委，尤其是村支书、村长、会计几个人。这5%的积累田往往由村里少数几个干部给私分了，至于他们缴不缴租金，缴多少租金，只有他们自己知道，村民是不晓得的。即使村委能得到这笔租金，是否用于村内公共事务，根本没有保障。农民的原先负担，也没有因此而有所减轻。所以，村民们对两田制的怨言不少。假如某村有别3000亩耕地，按5%计，全村积累地150亩，如果把原先分摊到这3000亩土地上的农民负担转嫁到95%的承包地上，这不反而增加农民负担吗?又假如积累地的年租金每亩150元，150亩，不就是2.25万元了吗?这笔钱很有可能给村干部们多吃多分掉了。所以，两田制的普遍推行，一是反给农民增加负担，二是给村千部提供一个腐败机会，实在有弊无利。”
“林县缺地少水，所以农民只得向外寻找生活出路。坏事反成了好事。我们正阳恰恰相反，因为人均耕地较多，专向土地讨生活的传统生活方式至今得到保存，向外谋求发展机会的压力与动力不足。近几年来，有人开始外出打工，但劳动力市场也被别人挤得满满的。赔了路费，还得回来。近十余年的唯一变化是，拥有手扶拖拉机的农户逐年增多，因为耕地较多，需要用拖拉机。“（曹锦清 《黄河边的中国》P571， 上海文艺出版社，2006年,)
农村不民主是“两田制”好事变坏事的原因之一
一般情况下，责任田及其租金都由村委分配和管理的。其法理依据是 《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《组织法》）。依据《组织法》规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”
同时《组织法》规定了村委由村民直接选举产生，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”
虽然《组织法》规定了村委由村民民主选举产生，但是现实中，大部分村委(乡村干部）的人选，若非由上级指派就是被有权势的家族所控制。正因村委不是由村民选举产生，不受村民的监督和约束，在“两田制”分配“责任田”时，责任田以及承包费都被村里干部私分了。可以说，基层缺乏民主是“两田制”是好事变坏事的原因之一。
1997年，强制实施“两田制”的地区占83.5%
乡镇一级政府在推行“两田制”过程中有利可图，所以都热衷强制推行“两田制”。“两田制”实施后，“个别地方”强行将农民的承包田集中起来，以多收承包费为目的，使社区内农民失去了一半多土地的使用权。据农业部1997年对全国23个省区统计，采取行政手段推进“两田制”的社区，占实行“两田制”的社区总数的83.5%，条件成熟实施“两田制”的，农民自愿的社区仅为16.7%。（孙国峰：《我国农地制度安排与经济系统演进过程中的原始积累问题》P100，甘肃民族出版社2005年版）
1997年，中央明令禁止推行“两田制”
鉴于“两田制”问题多多，中央与1997年下发文件明令禁止推行“两田制”，同时也承认地方政府假借“两田制”之名变相收回农民承包地，增加农民负担：“认真整顿“两田制”。 八十年代中期以来，一些地方搞“两田制”，把土地分为“口粮田”和“责任田”，主要是为了解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题。但在具体执行过程中，也出现了一些问题。有些地方搞的“两田制”实际上成了收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行规模经营的一种手段。中央不提倡实行“两田制”。没有实行“两田制”的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。”（《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，中办发［1997］１６号 一九九七年八月二十七日）
2003年后，部分农村自发实施“两田制”
当然，从上述种种事实看出，“两田制”在实施过程中，的确产生诸多问题。但是，问题是中国地域差别很大，这种一刀切的方式是否合适呢？农村研究学者李昌平讲述了在中央禁止推行“两田制”后，部分农村自发实施“两田制”。
“1997年，我调离周沟乡，赵家村的“两田制”因失去了“地方保护”而夭折，土地强制性地分回从前的承包户，撂荒现象非常普遍，外出打工者普遍不能主动上缴“农民负担”。不仅如此，由于村委会违反土地承包合同，不得不承担赔偿责任。赵家村由全乡的先进村，一下子又回到了后进村的行列。
早知今日，何必当初！
可是谁都没有想到，2003年后，农民负担大幅下降，低于1994年的水平了。赵家村在没有乡镇工作队领导的情况下，自发恢复了“两田制”，周边的村庄也推广了赵家村“两田制”。最近有朋友告诉我，我原来工作的棋盘乡，有不少村也自发推行了“两田制”。尽管中央文件和“土地承包法”都不支持“两田制”，但随着农民负担的减轻，种地收入增加，土地转让成为可能，“两田制”又开始不推自广。”（李昌平：《大气候：李昌平直言“三农”》，陕西人民出版社）
参考文献：孙国峰：《我国农地制度安排与经济系统演进过程中的原始积累问题》P100，甘肃民族出版社2005年版；姜海 曲福田 ：《“两田制”变迁的经济解释》，山东农业大学学报（社会科学版），2007, 9(4)；曹锦清 ：《黄河边的中国》P571， 上海文艺出版社，2006年；李昌平：《大气候：李昌平直言“三农”》，陕西人民出版社，2009年
“两田制”的命运，可以折射出中国农村改革的命运。如果农村改革无视客观条件和农民意愿，用行政命令强制推行，极容易走向其初衷的反面。或者我们需要问的是，谁是农民改革的主体？按照谁的要求改？
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