铁路公安局局长郑宝明:工程建设领域专项治理工作加拿大市场中介组织监管的特点与启示

    最近，笔者有幸赴加拿大10天，实地考察了解加拿大市场中介组织监管及防治腐败的有关情况。加拿大与中国的国情不同，但他们市场中介组织监管及防治腐败的做法和经验，给我们不少启示。
    以行业协会自律管理为主、政府宏观管理为辅、社会各方力量参与监督的市场中介组织监管机制
    以行业协会自律管理为主的监管。加拿大各类市场中介组织都有自己的行业协会，行业协会所形成的行业自律机制对市场中介组织发挥着主要监管作用。
    行业协会的规模、社会影响力、成熟度不同，其对市场中介组织监管权力的来源也不同：部分协会的监管权来源于联邦政府或者省政府法令的特别授权。如不列颠哥伦比亚省特许会计师协会、专业工程师和地球科学家协会。而另一部分协会的监管权则主要来源于会员授权。政府不颁布专门法令，市场中介组织根据行业发展的需要，自发设立行业协会，协会在章程中自行规定其监管职能。例如，加拿大全国房地产估价师协会。
    无论法令授权还是自行规定，行业协会对市场中介组织的监管职能大都体现在行业准入审批、会员准入审批、设定执业标准、设定职业操守、教育培训、监督检查、受理投诉、违纪调查、处罚惩戒等方面。
以政府宏观管理为辅的监管。加拿大政府对市场中介组织的监管主要是宏观和间接性的监管，主要有以下几种方式：
一是宏观规范，即以联邦法令或者省政府法令的形式，从宏观上规范市场中介组织的法律地位、工作职责、准入标准、行业自律和违法惩处等等。
    二是专项监管。在加拿大，政府部门一般不对市场中介组织进行全面管理，如市场中介组织的资质审批、投诉调查和违纪惩戒等均不由政府部门负责。但是，如果政府认为某些工作比较重要，则可以根据需要授权一些政府部门进行专项监管。例如，为了确保教育培训的质量，不列颠哥伦比亚省的法令授权教育厅对行业协会的教育培训情况进行专项监管。
    三是保留最终裁决权。加拿大政府部门虽然不对市场中介组织进行全面管理，但政府可以通过保留最终裁决权来对市场中介组织和行业协会的管理产生重大影响。例如，如果市场中介组织从业人员认为行业协会的许可审批不公平、不公开或有歧视，或者不满行业协会的惩戒决定，可以向政府特定部门或法院上诉。当不列颠哥伦比亚省的一些行业协会会员有上述不满事项时，可以向省政府超级委员会上诉。
    四是对犯罪行为进行处罚。如果行业协会在监管工作中，经过调查认为会员的行为有可能涉嫌欺诈等刑事犯罪，直接移交皇家骑警处理。
    五是对行业协会进行监督。如果遇到行业协会无法履行政府赋予的管理职责或者发生严重腐败行为等特殊情况，政府有权以创立新协会来取代旧协会，或者通过改变协会监管模式的方式来加强对这一行业的监管。
    以社会各方力量参与监督的监管。加拿大非常注意对权力运行机制的制约与平衡，社会各方力量参与监督，也是市场中介组织监管机制中不可或缺的一个重要方面。一是议会对政府的决策、重大复杂问题有监督调查权；二是新闻媒体和群众舆论根据《信息法》和《检举保护法》等，也可以形成强大的监督合力，对市场中介组织、行业协会和政府监管工作中的腐败行为进行有效监管。
    加拿大市场中介组织的自我监管与规范运作
    注重维护职业操守和行业声誉。在加拿大，遵守职业操守是市场中介组织从业人员的一项基本义务，而确保会员遵守职业操守、维护行业声誉往往也是行业协会的一项重要工作。一是制定职业操守准则。不列颠哥伦比亚省特许会计师协会将遵守职业操守作为协会的指导方针之一，并规定了具体的职业操守准则、职业操守判断标准以及职业操守风险信号等。二是强制要求所有会员必须购买行为缺失保险。如果有会员执业疏失造成损失，由保险公司承担保险责任。三是进行经常性的监督检查。不列颠哥伦比亚省特许会计师协会，聘用40名经验丰富的从业检查员，专门检查会员的行为缺失。四是对违反职业操守的会员进行严格惩戒。惩戒措施包括罚款、限制业务范围和执业期限、取消会员资格、取消执业资格等；涉嫌犯罪的，移交有关部门追究刑事责任。
强制从业人员接受教育培训。大部分协会都制定了完整的会员培训计划并不断改善培训课程，对会员进行持续性教育。有的行业协会将完成课程的数量作为资质审批、会员准入和等级调整的必备条件，有的将教育培训作为一种惩戒措施，强制违规会员接受培训。有的对市场中介组织的培训资格设置了严格的条件，对从事培训的教师进行严格的考试。有的行业协会还组建了专门的培训学校，对本专业在校大学生进行延伸培训。这种持续性、强制性、专业性的教育培训，较好地改进了从业人员的职业操守和执业能力。
注重加强协会内部的管理和权力制约。行业协会普遍建立比较健全的内部管理制度，在人事管理、财务管理、资产管理、重大业务活动等重要岗位和关键环节，都进行有效的制约和监督。例如，全国房地产估价师协会设有职业操守专门委员会负责会员的投诉调查。该委员会的成员由董事会主席指定，但业务上不受董事会干预。
    注重协会管理权力运行的公开透明。一是凡与权力运行有关的事项，都要及时公开、透明运行，为此还设置了程序保障机制。例如，设立严格的惩戒公听会程序，协会做出惩戒之前必须充分听取被投诉人的申辩。二是实行阳光财务。例如，不列颠哥伦比亚省专业工程师和地质科学家协会向全社会公开其财务，明确列出协会的财务收入和支出、数额和比例等各项财会项目，并向社会公开其会费、申请及注册项目费用、专业发展费用等单列项目不许挪用的规定和执行情况，每年接受普华永道会计师事务所对其进行一次外部审计。
    重视维护民众利益。为确保行业协会切实履行监管职能、维护民众利益，加拿大的行业协会一般都会引入政府指定的非本行业的民众代表，并赋予否决权。以不列颠哥伦比亚省特许会计师协会为例，协会的从业审核证照委员会共有18名代表，其中16名代表是本协会的会员，而另外2名代表则是政府指派的非本行业的民众代表。协会的专业行为调查委员会中，有来自政府指定的3名非本行业的民众代表，这3名代表享有否决权，任何一项决策，只要这3名民众代表中的2名代表不同意，则决策不能通过。
    启示：发挥自律作用，推动自身改革，加强诚信建设
    应充分发挥行业协会的自律管理作用。我国对市场中介组织的管理主要还是依靠行政监管，虽然行业协会在教育培训、制定执业标准和提供会员服务等方面发挥了一定作用，但一般不享有资质审批权和资质限制权等，在行业内的权威性有限。与加拿大充分授权行业协会自律管理的做法相比，我国行业协会的自律管理作用还没有得到应有发挥。目前这种以行政管理为主体的市场中介组织监管机制，不利于政府职能的转变和有限责任政府的建立，迫切需要加以改革。
    要推动行业协会自身改革，促进其规范发展。我国行业协会总体上处于起步阶段，行政化倾向比较明显，滥用主管单位的行政管理职能和垄断地位谋取不正当利益的现象时有出现；内部法人治理结构不健全，自我管理能力不足，业务活动不够规范，财务制度不够完善。因此，要推动行业协会自身改革，解决行业协会行政化倾向过于明显的问题，必须建立健全行业协会内部法人治理结构，推进行业协会财务公开工作，规范行业协会发展，这样才能促进行业协会自身能力的提高，更好地承接政府监管市场中介组织的职能。
    要切实加强和十分重视社会诚信体系建设。加拿大的诚信体系已经渗透到社会领域的方方面面。例如，每个加拿大公民都有一个伴随终身的诚信“白卡”，上学、就业、买房、买车、贷款、出国等，都要出示“白卡”。一旦上面有不诚实、贪污、欺诈等不良记录，申请者往往会失去各种机会。在这样的信用制度下，市场中介组织从业人员一般都比较注重维护自己的信用记录。比较而言，我国社会诚信体系还不够完善，一些市场中介组织在某地区受到执业限制后，照样在其他地区执业；有的市场中介组织被清出市场后，法定代表人改头换面又重新注册另一个中介组织。如果这种情况不改变，市场中介组织监管缺乏社会诚信体系作为其坚实基础，我们就难以对市场中介组织从业人员真正实施切实有效的监督管理。