中国财税改革30 年：简要回顾与评述

　　内容提要: 财税改革是中国经济改革的重要组成部分。改革开放30 年来，中国财政体制改革的脉络清晰可见：从“分灶吃饭”到“分税制”，从建立健全政府公共收入体系，到公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设。在其中税制实现了从过度简化状况向多层次复合税制的演进，并配合财政分税分级框架的构建和适应宏观调控的要求，动态实施税收体系的不断改进完善。政府以财税工具实行宏观经济调控也逐步走向成熟。但深化财税改革及其配套改革的任务，仍然十分艰巨。公共财政创新对全局综合配套改革的进一步贡献，也值得重视和期待。以1978 年末中国共产党十一届三中全会为起点，中国实行改革开放，进入了由计划经济向社会主义市场经济转变的经济、社会转轨历程。财税改革是总体改革的一个重要组成部分。

　　在中国以渐进性为显著特点的改革中，财政改革的过程可大体划分为两个阶段。第一阶段：财政成为宏观层面解锁“高度集中体制”的突破口，以行政性分权的方式通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，并探索自身职能向公共化内涵的转变。从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，这是中国从计划经济向市场经济转轨一个比较长的量变积累期和试验期， 时间跨度大致是从1978年到1992 年。第二阶段是自1992 年中国确立以社会主义市场经济体制为改革的目标模式起，初步建立社会主义市场经济体制的基本框架，进入市场经济体制的全面建设和完善时期， 财政方面相应于1994 年进行了根本性的制度改革，通过经济性分权，建立适应市场经济体制要求的分税制为基础的分级财政体制框架，其后又将财政公共化的目标明确定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中以增量拓展和存量的结构性调整，继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭，以及对改革全局的促进与配合。

　　一、财政分权与财税体制改革成为中国改革在宏观层面的重要突破口

　　财政分权，是指在以体制形式界定中央政府和地方各级政府间的财政收支范围时，赋予地方政府较大的预算管理权限，其核心是使地方政府具有大于先前状态的财政自主权。财政分权化改革成为中国经济体制改革重要的突破口之一。

　　（一）传统体制下财政体制运行的特征及评价

　　从中华人民共和国成立到改革开放之前，根据不同时期的政治经济形势，经过不断调整，形成了与计划经济体制相配套的高度集中的财政管理制度。实践证明，这种财政体制的出现具有一定的必然性，又存在明显缺陷。

　　1． 高度集中财政管理制度的基本特征。

　　有一系列的历史原因使我国于1949 年后逐步形成了高度集中的计划经济体制，进而必然要求高度集中的财政管理体制。计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的，而财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划的主要工具，其管理体制和运行机制，自然要服从、服务于这种资源配置方式。

　　2． 以非税收入为主的财政收入制度。

　　我国传统体制下所形成的财政收入机制是一种特殊的收入体制，其主要特点和内容有：

　　（1）以低价统购农副产品和低工资制为条件，为国家财政集中超常水平的财政收入提供了可能。

　　（2）国营企业利润几乎全额上缴。在低价收购农副产品和低工资制、工商企业获得高利润基础上，国家财政对国营企业实行统收统支， 企业创造的利润（纯收入）， 基本都上缴国家财政并成为传统体制下财政收入的主要形式，企业能够自主支配的财力极其有限。

　　（3）国有企业固定资产折旧上缴制度。在传统体制下，不仅国有企业实现利润基本全部上缴财政，而且企业固定资产折旧（属固定资产消耗的价值补偿部分）亦由财政集中。

　　（4）国有、集体经济税收收入居次要地位。在1950—1978 年的财政收入中，税收的地位、作用经历了两个不同阶段。在国民经济恢复和社会主义改造时期，国家非常重视税收，不仅为经济建设积累资金，而且注意发挥税收调节功能以有力地支持经济恢复与社会主义改造。但其后在财政收入运行机制中，税收收入转而居于次要地位。据统计，1956—1978 年期间，企业收入占国家财政收入的比重高达52.45%，而税收收入只占国家财政收入的46%，不足一半。

　　3． 事无巨细大包大揽的财政支出体制。

　　在传统的计划经济模式下， 全社会如同一个大工厂，国家财政便类似大工厂的财务部，其大而宽的财政支出机制具体表现为：

　　（1）经济建设支出比重高。财政成为社会投资主体。基本建设拨款居财政支出首位，占国家财政支出的30—40%。高额基建拨款支出，对国家财政收支及整个国民经济运行产生决定性影响。此外，国家财政还承担为国营企业供应流动资金的任务：企业定额流动资金主要由财政无偿拨付，非定额流动资金几经变革，主要由银行供应。

　　（2）财政包揽各项社会事业。除承担国防、外交、行政经费等国家政权建设支出外， 还几乎包揽了科技、教育、文化、卫生等社会事业。这主要表现在两方面：一是国家财政投资兴办各项社会事业；二是国家财政实际上承担国营企业职工养老、医疗、住房等方面的社会保障。

　　4． 对中国传统财政运行机制的简要评述。纵观中国近现代社会发展道路及现代化进程，传统财政管理体制和运行机制扮演了承前启后的重要角色，既完成了时代赋予的历史使命，又以自身弊病的逐渐显露，为人们达成财政体制改革必要性、紧迫性的共识，提供了现实的佐证。

　　（1）传统体制下财政体制与运行机制为中国进入社会主义阶段后的经济建设和社会发展做出重要贡献。一是在稳定金融物价、恢复国民经济过程中，为新中国的建立和巩固做出贡献。二是支持社会主义改造的完成与制度的建立。三是支持比较完整的国民经济体系，特别是独立的工业体系的建立， 奠定了国家工业化的基础。四是支持发展各项社会事业。

　　（2）传统体制下长期实行的高度集中的财政体制和运行机制， 其弊病在中国经济社会发展中逐渐显露，带来了不可忽视的消极影响。随着社会主义经济建设规模不断扩大，经济关系体制及其财政体制与运行机制的弊病逐渐显露。由于中央政府基本上实行统收统支和高度集中的管理，忽视了各部门、各地方和企业的经济利益和经济自主权利，成为妨碍中国经济发展活力的重要因素，所以在改革开放时代成为经济市场化改革需要打破其约束的重要环节。

　　（二）财政分权化改革的路径选择

　　财政方面的改革，是在党的十一届三中全会后渐进实行的。初期主要有以下几个方面：一是从1978 年底开始，对国营企业试行企业基金办法、利润留成办法和盈亏包干办法。二是从1979 年起对农垦企业实行财务包干办法。三是从1979 年起对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款的试点。四是从1980 年起， 国家对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制。五是从1980 年起对文教科学卫生事业单位、农业事业单位和行政机关试行预算包干办法。六是从1980 年起对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上一些其他改革的试点。以上改革举措中，最具重要性和代表性的，是财政预算管理体制的“分灶吃饭”。

　　1． 以“分灶吃饭”方式开启财政分配关系改革，并最终推进到“分税制”。

　　在农村改革、建立特区等微观层面与局部区域的改革得以启动的同时，决策层在宏观层面上选择财政的制度改革作为中国经济体制改革的突破口，是由于高度集中的财政体制“统收统支”了大部分资源，并且主要集中在中央政府，因此在以原计划体制继续维持整个社会再生产的同时，宏观上渐进改革的初始路径就是通过分配权力的下放来调动地方和微观主体的积极性，以促进经济发展和打开后续的多方面改革的渐进空间。

　　以“分灶吃饭”的分权方式扩大地方政府的经济资源支配能力，其主要内容和主要推进步骤是：（1）从1980年开始，在中央和省级为代表的地方间的财政分配关系方面，实行“划分收支、分级包干”的预算管理体制。（2）1985 年在两步利改税完成后，“分灶吃饭”体制在表述上调整为“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制。（3）1988 年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行多种形式的地方财政包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等。（4）1994年，为了进一步规范政府与企业及政府间的收入分配制度，打破对企业的行政隶属关系控制体系，促进公平竞争和解决中央政府收入占财政收入比重过低等问题，与社会主义市场经济的改革目标模式相配套，实行了“经济性分权”的分税制财政改革并延续到今。迄今为止，尽管“分税制”财政体制还有许多方面有待于逐步完善和变革，但多年来的实践说明，其基本方向是值得充分肯定和坚持的。

　　2． 逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”和企业“产权明晰”、股份制改造方式，确立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位。

　　改革伊始，就通过放权让利、逐步松动国营企业的经济束缚来努力搞活企业，先后以“企业基金”、“利润留成”、“利改税”、“税利分流” 等方式来逐步塑造适应市场环境的微观主体。1993 年11 月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。与此同时，全国人大颁布了《公司法》，标志着中国国有企业改革进入新阶段。随着1994 年的财税配套改革， 企业承包制让位于较规范的“依法纳税、公平竞争”模式，股份制试点工作随后推开。1997 年9 月，党的十五大对深化国有企业改革作出部署，主要目标是，用3 年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20 世纪末，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。同时，对国有小型企业采取了改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售、破产等形式的改革，加快了搞活国有小型企业的步伐。

　　这些企业制度变迁， 都与财税体制的变革密切相联，前期较关键的，是通过两步“利改税”的实施，完成了从国营企业利润上缴到依法交纳所得税的转变。中后期最为核心的是1994 年配套改革中打破按照行政隶属关系组织财政收入的旧框架，使企业不分大小、不论行政级别和经济性质，依法纳税公平竞争，并将国有、集体、私营企业所得税统一合并为内资企业所得税，同时规范企业税前列支项目扣除标准。统一税率、公平税负，基本上理顺了国家与企业的分配关系并真正刷出了“一条企业公平竞争起跑线”。与此同时，财政在促进企业制度变迁的过程中也逐步形成了以税收为主的规范的公共收入制度，并且财政支出结构日益向公共化领域倾斜。

　　二、中国政府间财政体制的变革：

　　从“分灶吃饭”到“分税制”的回顾

　　（一）1980—1988 年“分灶吃饭”财政体制改革及其主要内容

　　1979 年4 月中央经济工作会议正式提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。其后筹划、启动了“分灶吃饭”的财政分权改革。

　　1． 1980 年的“划分收支、分级包干”财政体制。国务院于1980 年2 月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，从1980 年起实行财政管理体制改革。同原财政体制比较， 新的财政体制有以下几个特点：一是由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。分为中央一个灶，地方20 多个灶，打破了吃大锅饭的局面。这种体制，是在中央统一领导和计划下，各过各的日子，有利于调动两个积极性。二是财力的分配，由“条条”为主改为“块块”为主。大大增加地方的财政权限，有利于因地制宜地发展地方建设和社会事业。三是分成比例和补助数额，由原来“总额分成”时的一年一定改为五年一定，定后五年不变，使地方“五年早知道”，便于地方制定和执行长远规划。四是寻求事权和财权统一，权利与责任统一。这种财政体制是根据计划与财政实行两级管理的原则设计的，财政的收支范围又是根据企事业单位的隶属关系划分的。谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排，其事权与财权比较统一，而且分灶吃饭，自求平衡，权利与责任也挂得比较紧。“分灶吃饭”开始后对于直辖市、广东、福建、江苏和少数民族地区，仍分别定有特殊体制或特殊照顾。

　　2． “划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。随着以两步“利改税”为中心内容的税制改革的实行，根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》的精神，国务院决定，从1985 年起，各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制。其基本规定如下：一是基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入。特别对中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入作了细分。二是仍按隶属关系，划分各级财政支出。三是区分不同情况实行上解、分成、补助。四是广东、福建两省继续实行财政大包干办法。五是对民族自治区和视同民族地区待遇的省，按照中央财政核定的定额补助数额，在5 年内，继续实行每年递增10%的办法。六是经国务院批准实行经济体制改革综合试点的重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等城市，在国家计划中单列以后，也实行全国统一的财政管理体制。七是在财政体制执行过程中，由于企业、事业单位的隶属关系改变，应相应地调整地方的分成比例和上解、补助数额，或者单独进行结算。

　　（二）1988 年以后的多种形式的地方财政包干体制

　　1． 财政包干体制的形式。

　　1988 年7 月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988 年开始执行。全国39 个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37 个地方分别实行不同形式的包干办法。一是“收入递增包干”办法。这种办法是： 以1987 年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率、影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。二是“总额分成”办法。这种办法是根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央的比例。三是“总额分成加增长分成”办法。这种办法是在上述“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另定分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另加“增长分成”比例。四是“上解额递增包干”办法。这种办法是以1987 年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交。五是“定额上解”办法。这种办法是按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。六是“定额补助”办法。这种办法是按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。此外，各省、自治区、直辖市和计划单列市所属市、县的财政管理体制，由各地人民政府根据国务院的上述决定精神和当地的情况，自行研究决定。

　　2． 对“分灶吃饭”框架下财政包干责任制的述评。

　　财政包干体制的原则和框架， 发轫于80 年代初的“划分收支，分级包干”，并受1987 年后普遍推行的企业承包（包干）的影响，在当时的经济发展中，特别是在调动地方组织财政收入方面，起过积极的作用。但是随着改革的深化，它的弊端也日益明显，主要表现为：一是仍然束缚企业活力的发挥、无法实现真正的公平竞争。二是强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。三是中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性， 脱离不开频繁变动之苦。四是运行结果带来财力分散，“两个比重”（财政收入占GDP 的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重）过低，地方缺乏必要的税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。

　　随着改革与发展的进程，建立统一的、科学的和规范化的财政管理体制成为建立社会主义市场经济体制、正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系和财政关系的迫切任务。这最终导致在经过了积极、深入的探讨和部分地方的试点之后，1994 年实行了财税制度根本性的改革，建立以分税制为基础的分级财政框架。

　　（三）“分税制”财税体制改革

　　1992年10 月， 党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标模式。经过一定的前期准备，1994 年，中国实行“分税制”财政体制改革，体现了按照市场经济的要求进行的从“行政性分权”转为“经济性分权”的根本性变革。这次改革的着力点集中在解决改革开放前15 年中由于在“条块分割”行政隶属关系控制体系内“放权”、“让利”所导致的财政实力过弱、财政体制关系紊乱、中央财政调控能力严重不足等问题；关键内容是以构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、中央与地方两大基本关系，为适应市场经济客观要求的财政职能转轨和正确处理政府与市场关系的全局性深化改革奠定基础。

　　1． 分税制财政体制的主要内容。

　　1993 年12 月15 日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，新体制从1994 年1 月1 日起在全国实行。分税制财政体制主要包括以下三方面的内容：

　　（1）中央财政与地方财政税收划分。根据事权和财权相结合的原则，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；把同经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方收入。中央财政固定税收及收入有：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润，外贸企业出口退税。地方财政固定税收及收入有：营业税（不含铁道部门，各银行总行，各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税）、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享税收有：增值税（中央分享75%，地方分享25%）、资源税（海洋石油资源归中央，此外资源税归地方）、证券交易税（当时规定中央和地方各分享50%）。

　　（2）中央财政与地方财政支出划分。根据财权与事权相统一的原则，在支出范围上作了如下规定。中央财政支出有：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出， 以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科技等各项事业支出。地方财政支出有：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。

　　（3）中央财政对地方税收返还额的确定。实行分税制财政体制时，为了保持地方的既得利益而逐步达到改革目标，一方面按照国务院《关于分税制财政管理体制的决定》，实行中央和地方的税种划分、支出划分，使分税制如期实施，另一方面对原包干体制下的分配格局暂时不作变动，原体制下中央对地方的补助继续按规定补助。原体制下地方上解收入仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，继续递增上解；实行总额分成的地区和原分税制试点的地区， 暂按递增上解办法， 即按1993 年实际上解数和核定递增率，每年递增上解。通过这种办法过渡一段时间再逐步规范化（后来取消了地方上解的“递增”）。

　　2． 分税制财政体制的配套措施。

　　（1）改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从1994 年1 月1 日起，国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税， 取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设27%和18%两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，可根据具体情况， 在一段时间内对1993 年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。

　　（2）同步进行税收管理体制改革，建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。从1994 年1 月1 日起，分设中央税务机构和地方税务机构。国家税务局负责征收中央固定收入和中央与地方的共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。

　　（3）改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制之后， 中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入； 地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求， 地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。

　　（4）建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度。根据分税制财政体制的要求，原则上一级政府一级财政，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。

　　（5）妥善处理减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为使这些企业有一个过渡期，在制止和取缔越权减免税的同时，对于1993 年6 月30 日前，经省级政府批准实施的未到期地方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从1994 年起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市，连同地方收入部分，由省、自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到1995 年。3． 1994 年后中央和地方收入划分的调整和变动。1994 年以后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对中央与地方收入划分又作了一些调整，主要措施有：

　　（1）证券交易（印花）税分享比例的调整。自1997 年1 月1 日起， 将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80%、地方20%。从2002 年起中央97%、地方3%。

　　（2）1997—2001 年期间将金融保险业营业税税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。为支持金融保险行业的改革，从2001 年起，经国务院批准，金融保险业营业税税率每年下调1 个百分点，分3 年将金融保险业营业税税率从8%降低到5%。

　　（3）实施了所得税收入分享改革。国务院决定，2002年1 月1 日起实施所得税收入分享改革， 除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002 年所得税收入中央与地方各分享50%；2003 年以后中央分享60%、地方分享40%。并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。所得税收入分享改革自2002 年1 月1 日起实施后，国家税务局、地方税务局征管企业所得税、个人所得税的范围暂不作变动。自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。

　　（4）改革出口退税负担机制，建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。从2004 年起，以2003 年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75∶25 的比例共同负担。自2005 年1 月1 日起调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92.5∶7.5 的比例共同负担。

　　（5）政府间转移支付制度不断改进。1994 年实行的分税制改革，除保留了原体制中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，建立了中央对地方的税收返还制度，其目的在于保证地方既得利益，实现新体制的平稳过渡。税收返还以1993 年为基数， 以后逐年递增，即1993 年中央将净上划中央的收入返还地方，1994年以后，返还额在1993 年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3 系数确定，即上述两税每增长1%， 中央对地方的税收返还增长0.3%。另外，以“过渡期转移支付制度”为开端，基于“因素法”的转移支付办法逐步发展，较客观、公正而有力地支援欠发达地区。

　　4． 省以下财政管理体制的改进。

　　在中央对省实行分税制后，各地也比照中央对省的分税制框架，试行省以下分税制，力求按税种划分各级政府的收入范围，省级财政调控力度有所增强。与此同时，初步建立了相对规范的省以下转移支付制度，规模也逐年扩大。

　　中国省以下政府间财政关系在1994 年后的突出问题，是基层财政的困难没有有效缓解，省级政府财力集中度高，转移支付力度不足，省级以下纵向财力差距过大。从2005 年起，中央财政另外拿出150 亿元对地方实施“三奖一补”政策。政策实施的目标是：通过继续增加财力性转移支付和不断创新省对县及县对乡财政管理模式，力争在3 年时间内，使县乡财政困难状况有明显的缓解。

　　综上所述，1994 年分税制财政体制改革， 是中国改革开放之后财政体制的一次具有里程碑意义的重大改革。实行分税制，在“经济性分权”框架下超越了“行政性分权”的局限，调动了各级地方政府的理财积极性，促进了企业的公平竞争，并开启了后续深化改革推进公共财政转型的空间。

　　三、税制改革和建立健全政府公共收入体系

　　20世纪80 年代之后，随着经济发展和体制改革，税种增加，财政收入中税收收入比重逐年扩大，各种收费和预算外收入也猛增，90 年代后期预算外收入被明确纳入规范轨道。政府在税费制建设方面的改革探索为我国现代税收制度和公共收入制度的建立打下了基础。

　　（一）适应市场化改革，建立和完善税收制度

　　1． 20 世纪80 年代初的税制改革。

　　为了适应国家对外开放的迫切需要，第一步先行解决对外征税的问题。

　　从1980 年9 月到1981 年12 月， 五届全国人大三次会议和四次会议先后通过并公布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》。同时，国务院明确规定对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税及车船使用牌照税。这样初步形成一套大体适用的涉外税收制度。在此基础上，财政部于1981 年8 月向国务院报送了《关于改革工商税制的设想》，并很快获得批准。1982 年11 月，国务院向五届全国人大五次会议提交的《关于第六个五年计划的报告》提出了包括“利改税”在内的今后3 年税制改革的任务，获得批准。

　　（1）国营企业利改税和税制改革。从1983 年6 月1日起，在全国范围内，对国营企业实行利改税第一步改革，实行一种税利并存的模式。即：把国营企业过去上交国家的利润改为在大中型企业按55%的比例向国家交纳所得税； 小型企业按八级超额累进税率交纳所得税。税后利润在保证企业合理留利之后， 再按固定比例、定额包干、递增包干和调节税等多种办法上交财政。从1984 年10 月1 日起进行利改税第二步改革。将国营企业应当上交国家的财政收入按11 个税种向国家交税，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全“以税代利”，税后利润归企业自主安排使用。这次改订的税种、税目和税率，不仅适用于国营企业，而且适用于集体企业和个体工商户（不适用于外资企业和中外合资企业）。因此，它实质上是工商税制的一次全面改革。通过这一改革，使中国的工商税制改变了过去税种过于简单的格局，初步建立起一套以流转税和所得税为主体，与其他各税相配合的复合税制。它比较适应新时期多种经济成分、多种经营方式、多种经济渠道的经济情况，可以在筹集财政收入的同时多层次、多环节地发挥调节作用。

　　（2）建立涉外税收法规，促进对外开放。继1980—1981 年全国人大颁布《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》后，又经国务院批准由财政部分别公布了这三个税法的实施细则。1984年， 国务院又公布了经济特区及14 个开放城市对外税收的有关规定，以及其他一些有关涉外税收的规定。短短几年时间， 初步建立起一套比较完整的涉外税收法规，中国的税务机关也陆续建立了涉外税收机构，办理涉外税收业务，并同一些国家签订了避免双重课税协定和其他单项税收协定。中国对外商投资采取了多种税收优惠措施，主要有加工装配、补偿贸易涉外税收的优惠以及经济特区和沿海14 个港口城市涉外税收的优惠。涉外税收工作的发展，维护了国家的权益，促进了对外经济的交往，在利用外资、引进先进技术、扩大对外贸易等方面，都发挥了很好的作用。

　　2． 20 世纪80 年代后期逐步构建适应市场经济发展的税收制度。

　　80 年代后期构建与改进复合税制的主要内容有：

　　（1）建立健全所得税制度。包括建立健全所得税制度、改进国营企业所得税制度、调整城乡个体工商业户所得税、开征私营企业所得税、开征个人收入调节税等方面。

　　（2）进一步改革流转税。1984 年9 月18 日，国务院发布了《中华人民共和国产品税条例（草案）》、《中华人民共和国增值税条例（草案）》和《中华人民共和国营业税条例（草案）》，标志着中国新的流转税体系初步建立起来。此后又采取了一系列完善流转税制度的改革措施，包括调整增值税和产品税的征税范围、规范增值税的征收制度、调整营业税若干政策、增设新的营业税税目等方面。

　　（3）建立、完善和恢复具有特定目的的税种，拓宽税收调节经济的领域。一是在建筑税的基础上改征固定资产投资方向调节税;二是开征特别消费税；三是改进房产税；四是恢复征收印花税；五是开征筵席税；六是建立城镇土地使用税；七是开征耕地占用税等。

　　（4）进一步调整和完善涉外税收和关税制度。一是对涉外税制的修改与补充；二是健全关税立法，完善关税的制度。

　　（二）适应市场经济的发展，在配套改革中建立现代税收制度

　　1992年邓小平同志南方谈话后，明确了社会主义市场经济目标模式，财税部门加快制定全面改革财政体制和工商税制的总体方案与具体措施， 并完成了有关法律、法规的必要程序，从1994 年起在全国实施财税配套改革，税制改革由此进入一个新的历史阶段。

　　为了适应市场经济发展和分税制财政改革的要求，1994 年中国税收制度的重大改革，侧重于税制的结构调整，实行公平税负和鼓励竞争，主要内容有：——建立以增值税为主体的新流转税制。在总体税负不变的情况下， 彻底改变了原流转税按产品分设税目、分税目制定差别税率的做法，确定了在生产和流通环节普遍征收增值税、凭专用发货票注明税款扣税的制度。同时对部分产品开征消费税，或实行营业税制的改革。新的税收体系对提供劳务、转让无形资产和销售不动产保留征收营业税，重新规定了营业税的征收范围和纳税人，合理调整了营业税的税目。改革后的新流转税制度，统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。——统一企业所得税制度。对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制度， 相应取消了国有企业调节税，规范了税前扣除项目和列支标准， 在统一税基的前提下，实行33%的比例税率，并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。实行统一的内资企业所得税后，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。——简并个人所得税。将过去的个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商户所得税简并，建立统一的个人所得税。——农业税的改革。1994 年1 月国务院颁布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》， 将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产税。将烟叶、牲畜产品列入农业特产税的征收范围，解决了部分产品交叉征税的问题，扩大了农业特产税的税基，并相应调整了税率。——其他税制的改革与调整： 一是开征土地增值税；二是改革资源税；三是改革城市维护建设税，调整城镇土地使用税；四是把对股票交易征收的印花税改征证券交易印花税；五是将特别消费税、燃油特别税并入消费税，盐税并入资源税。

　　经过1994 年税制改革， 中国基本上形成了以流转税和所得税为主体、其他税种相互配合的多环节、多层次调节的复合税制体系，初步具备了现代税制的基本特征。改革后税种由原来的37 个减少到23 个，按课税对象划分，具体情况是：流转税类（4 个），包括增值税、消费税、营业税和关税；所得税类（4 个），包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、农（牧）业税（包括农业特产税）；资源税类（2 个），包括资源税、城镇土地使用税；财产税类（5 个），包括房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、船舶吨税；行为税类（8 个），包括城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、印花税、土地增值税、屠宰税、筵席税、契税、耕地占用税。

　　在进行税制改革的同时，国务院作出税政与税务职能分离的决定，在国务院批准的财政部“三定”方案中明确：财政部在税政方面的基本职责是制定和解释工商税收、关税和农业税收的税法、条例、规定及有关实施细则；税务局负责税收的征收与管理。这就为中国在税收体制方面的立法与执法分离奠定了基础。

　　1994 年以后， 对税制又有一系列的改进和调整，主要涉及增值税、消费税、营业税、所得税、进出口税收与农业税，并努力加强税收的征收管理。值得特别提到的是，1990 年停征固定资产投资方向调节税，2000 年后取消了屠宰税，2006 年全面取消了农业税。

　　（三）强化非税收入管理，规范政府收入行为

　　1． 加强预算外资金管理，逐步整合财政资金。

　　改革开放后随着国民经济的迅速增长和放权让利的改革，预算外资金迅速增长，并发挥了重要的作用。与此同时，针对规模失控、规范不足、“预算外”又出现“制度外”资金（小金库等）、问题较多的情况，各级财政积极探索预算外资金管理办法，包括清理整顿、规范收费管理以及费改税等。1996 年之后，实现了取消制度外资金地位、将政府财力“三而二”的进步，2000 年后继续向预算内、外“二而一”演进。

　　2． 改革税费制度，规范政府收费行为。

　　税费制度改革是1998 年新一届政府的施政目标之一，对已有的收费制度采取“一清二转三改四留”的办法分别进行处理。“一清”是对现有收费、基金进行清理整顿的基础上，取消不合法、不合理的部分项目。“二转”是将现有收费中体现政府职能、可以通过市场竞争形成的收费，转为经营性收费，依法纳税。“三改”是将一部分体现政府职能、具有税收特征的收费改为相应的税收，纳入税收管理体系。“四留” 是对现有收费中符合国际惯例、确有必要保留的少量规费，继续予以保留，并实行规范化管理。其后，又推行了“收支两条线”的改革措施，要求运用公权执收执罚单位的收入全部直达国库，支出另从预算安排，收支脱钩，以防治收支挂钩带来的公权扭曲。

　　3． 结合国有资产管理体系改革，加强国有资产收益管理。

　　20 世纪80 年代中后期，在改革中提出了在“政企分离”的同时实行“政资分离”，建立专门的国有资产管理机构和国有资产管理体系的认识，并在其后于这一方向上进行了反复探索。由于种种原因，1994 年之后国有企业的资产收益曾长期留归企业支配不作上缴， 到2002年后根据党的“十六大”提出的中央、地方政府分别行使国有资产出资人职责、建立专门管理机构的思路，着力于加强国有资产管理，后有对大型垄断国有企业征收特别收益金的举措出台，自2008 年起，在中央级编制国有资本经营预算，并明确规定国资委管理范围内的国企分别按5%和10%两种比例上交国有资产收益。

　　四、公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设

　　1994年财税体制改革取得初步成功后，财政支出管理体系的改革提上议事日程。1998 年，决策层明确提出了“积极创造条件，尽快建立公共财政框架”的要求，成为整个财政体系适应社会主义市场经济而实现转型的纲领和总体指导方针。在公共财政导向下，1999 年后，包括部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度在内的预算管理制度改革和侧重于支出的制度创新全面铺开。

　　（一）部门预算改革

　　1．部门预算的内容与特点。

　　传统的预算编制方法是采取收入按类别、支出按功能编制的，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行编制。部门预算是按部门分类编制预算，预算在部门下又根据部门行使的职能不同安排不同的功能支出。部门预算继承了传统预算便于财政收支结构分析和政府宏观调控的优点，同时又具有以下特点：（1）一个部门行使各项职能所需要的经费保障全部在一本预算中反映，改变了部门按不同支出功能分类的经费分别编制预算的状况，从而使预算在形式上更加完整清楚。（2）一个部门所有政府性资金全部编入一本预算，改变了部门利用财政预算外资金和自有资金行使职能时，其经费脱离预算管理的状况，使预算在内容上更加全面。（3）预算从基层汇总形成， 汇总后的预算不仅包括收支总数，还包括全部部门收支的单位构成，在单位分类下还有功能分类构成，使预算反映的内容更加细化。部门预算改革的实质，是构建具有政府资金完整性的综合预算。

　　2． 部门预算编制实践。

　　（1）2000—2001 年中央部门预算改革。2000 年主要是建立部门预算基本框架。这次改革的主要内容包括：一是提前编制预算，延长预算编制时间。二是延伸预算层次。从基本预算单位开始编制预算，逐级审核、逐级汇总，克服代编预算的盲目性，使预算编制更加科学合理。三是提高预算的完整性， 实行“一个部门一本预算”。2000 年中央部门全部按照部门预算的要求进行了编报，财政部也按时批复了各部门预算，初步实现了职责范围明确、各项收支清晰、“一个部门一本预算”的目标。四是采取综合预算的编制方法，部门预算报表中包括了部门的全部收支。五是细化预算，预算落实到具体单位和具体项目。六是选择教育部、农业部、科技部与劳动和社会保障部4 个部门作为部门预算试点单位，向立法机关不仅提供传统的功能预算，而且提供4 个试点部门的部门预算。七是改革预算批复方式， 细化预算批复内容，统一、规范预算批复格式，统一由财政部预算司按照法律规定的时间批复预算。

　　2001 年中央部门预算改革， 主要是部门预算的细化。在2000 年工作取得成功的基础上，2001 年部门预算的编制又采取了以下几项改革措施。一是进一步延长预算编制时间， 将预算编制时间从2000 年的4 个月延长至2001 年的6 个月。二是进行基本支出和项目支出预算编制试点。将部门支出划分为基本支出和项目支出两部分。基本支出预算试用定员定额；项目支出预算试行项目库的方法编制。三是适应部门预算的管理要求，调整财政部内部机构及其职能。四是试编“政府采购预算”。五是扩大向立法机关提供部门预算的范围。根据全国人大的要求，2001 年向全国人大报送了26 个单位的部门预算。

　　（2）2002 年中央部门预算改革。

　　一是按照新的方法编制基本支出预算和项目支出预算，分别按照《中央部门基本支出预算管理试行办法》的要求编制。

　　二是按照新的政府预算收支科目细化中央部门预算编制。财政部对2002 年政府预算的目级科目进行了调整，将原一般预算支出中的12 个科目修改、扩充并细化为44 个目级科目，同时将这44 个目级科目归并划分为人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产购建和大修理4 个部分。

　　三是加大预算外资金纳入预算内管理力度，推进实行综合预算的进程。对公安部等5 个部门的行政性收费全部纳入预算管理，收入全部缴入国库，支出由财政部根据其履行职能的需要通过预算予以安排；对国家质检总局等28 个部门实行真正的“收支两条线”管理，预算外收入全部纳入专户管理，相应的支出由财政部根据部门履行职能的需要统筹安排；改变国税系统和海关系统按照收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求核定经费支出， 加强预算外资金管理。取消收支挂钩，实行定员定额的预算核定办法，在实行收缴（或票款）分离的基础上，选择一部分中央部门及其直属事业单位的76 种行政性收费进行试点。

　　四是编制中央政府采购预算，为推进政府采购制度改革创造条件。所有编制部门预算的单位，都正式编制政府采购预算，财政部在批复其部门预算时一并批复。

　　五是在细化预算编制的基础上，进一步细化预算批复，为国库集中收付制度改革试点工作创造更有利的条件。

　　六是摸清“家底”，提高预算编制的准确性。2002 年的中央部门预算根据各部门资产、资源的占用状况，按照定员定额方法和分轻重缓急的原则核定基本支出和项目支出。

　　七是进一步提高年初预算的到位率，增强预算透明度。

　　八是进一步规范预算编制时间和流程。

　　（3）2003 年中央部门预算改革的进展。到2003 年底，与社会主义市场经济体制相适应的部门预算框架已基本构成。针对这一体制仍然存在的一些问题，2003 年做了如下工作：一是进一步规范基本支出与项目支出管理。二是继续推进政府收支分类改革。三是规范和强化政府资产管理，为部门预算编制创造有利条件。四是制定统一、规范的预算编制操作规程。五是进一步做好预算编制的准备、协调工作。六是加强预算编制的业务培训和技术服务工作。

　　（二）国库集中收付制度改革

　　1． 国库集中收付制度改革的背景与过程。

　　中国的国库集中收付制度改革是在国际货币基金组织、世界银行、联合国计划开发署等国际机构的帮助下进行的。1998 年底，政府部门机构改革后重新组建的财政部预算司和中国人民银行国库局，共同确定了推动国库改革的方针，1999 年2 月，由预算司、人民银行国库局、国家税务总局联合组成国库改革工作小组，并制定了工作计划。2001 年在财政部、水利部、科技部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金6 个部门进行改革试点。

　　2． 国库集中收付制度内容。

　　（1）建立国库单一账户体系。中国国库集中收付体系主要由五类账户构成：国库单一账户、财政部门和预算单位的零余额账户、小额现金账户、预算外资金财政专户、特设账户。建立国库单一账户后，相应取消各部门各单位的各类收入过渡性账户和各类支出账户。

　　（2）规范财政收入收缴程序。按经济性质分类，所有的政府财政收入可以分为六大类：税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移和赠与收入、贷款回收本金和产权处置收入、债务收入；按预算管理要求进行分类，财政收入分为预算内和预算外收入。此次国库集中收付制度改革对以上所有财政资金的收入收缴流程都做了规范。但由于考虑到目前预算外资金收缴过程中存在问题较多的现状，收入收缴改革首先定位于对预算外资金的收缴方式进行改革，同时，已纳入预算管理的行政事业性收费、政府性基金和执罚单位的罚没收入等，也参照预算改革方案进行，最终改革要扩大到对所有政府性资金的收入收缴进行规范。

　　（3）规范财政支出拨付。一是支出方式。按照不同的支付主体，对购买性支出和转移性支出等不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。二是支付程序。根据财政直接支付与财政授权支付两种不同的支付方式，财政资金也采取相应不同的直接支付程序或授权支付程序。

　　3． 国库集中收付制度改革的成效及走向。

　　国库集中收付制度改革有如下主要成效：（1） 统一了相应制度规范， 实现了财政资金支出管理制度的创新，初步建立了与社会主义市场经济相适应的现代国库集中收付制度体系。（2）规范了财政资金的入库、拨付及信息反馈行为，创立了新的预算执行机制。（3）强化了财政资金支出的合规性审核，完善了财政资金支付监督体系，建立了从源头上遏制腐败的制度机制。（4）财政资金在支付前均保存在国库一个“蓄水池”中，创造了“国库现金管理”操作前提，为提高财政资金使用效率、加大财政宏观调控能力奠定了基础。（5）通过制度规范和技术手段的实施， 强化了预算执行的外部约束和全程监督，促进了预算单位财务管理意识和管理水平的提高。其后一段时期，国库集中收付制度改革进入较大规模推进和继续完善的阶段。主要的改革工作还需要进一步完善，要点是：（1）继续推进国库集中收付管理制度创新，逐步建立现代国库集中收付法律法规体系。（2）继续实施中央部门支付管理制度改革，全面确立新的中央预算执行管理机制。（3）进一步落实各项配套改革，为国库集中收付制度改革提供良好的运行环境。（4）加快“金财工程”建设，为改革提供技术保障。（5）逐步建立对代理银行的合理激励制约机制，保证代理银行规范、高效地代理财政业务。

　　（三）政府采购制度改革

　　政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或向公众提供公共服务的需要，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。

　　我国传统政府采购方式是各预算单位分散采购，存在的缺陷是：（1）采购资金分配和使用环节脱节。（2）采购过程透明度不高，“吃回扣”等不正之风和腐败行为高发。（3）不利于提高采购效益。（4）不利于发挥政府采购的政策功能。（5）不利于开放条件下与国际接轨。1996 年前后，以集中招投标为代表形式的政府采购制度改革在一些地区各自进行了试点。1998 年之后，财政部根据国务院的指示及本身的职责，在进行充分理论准备和国际经验比较研究后，拟订了政府采购的基本制度，广泛开展了宣传和培训工作，指导推动政府采购改革试点工作，并促使政府采购法制建设加快，该项改革由初创阶段发展到全面试点和推行阶段。2006 年， 纳入政府采购改革轨道的采购规模超出3000亿元，虽还仅占GDP 的不足2%，并还面临一些有待解决的问题，但已体现出一系列正面效应和广阔的发展前景。

　　（四）财政转移支付制度的改进

　　我国财政转移支付制度在1994 年“分税制”改革后实现了重大的进步，并在其后建设公共财政框架的过程中进一步改进完善。转移性支出是财政支出中的重要组成部分， 广义地说既包括对欠发达地区的转移支付，也包括对低收入居民的转移支付。这里的转移支付制度的概念是狭义的，仅就中央对地方（主要意图在于调节地区差异）的转移支付而言。

　　1． 中央对地方转移支付的基本情况。

　　我国1994 年“分税制”改革后形成并动态改进的中央对地方转移支付体系包括：

　　（1）税收返还。

　　1994 年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。中央对地方税收返还，包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还按1∶0.3 增长比率计算，所得税基数返还为固定数额。中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。2006 年中央财政对地方税收返还为3930.22亿元。这部分收入作为中央财政收入计算，2006 年中央财政收入占全国财政收入的比重为52.8%； 如果将其视同地方财政收入， 则2006 年中央财政收入占全国财政收入的比重为42.6%。

　　（2）财力性转移支付和专项转移支付。

　　财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口、均衡地区间财力差距、实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套。目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。

　　专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。地方财政需按规定用途使用资金。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

　　2006 年中央财政对地方转移支付9143.55 亿元，比1994 年增加8682.8 亿元， 增长18.8 倍， 年均增长28.3%。1994—2006 年中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重从11.4%提高到30%。其中，中部地区由14.7%提高到47.2%； 西部地区由12.3%提高到52.5%。

　　我国财政转移支付体系不断完善，尤其是财力性转移支付的确立和完善，改变了分税制财政管理体制改革前中央财政与地方财政“一对一”谈判、“讨价还价”的财政管理体制模式，增强了财政管理体制的系统性、合理性， 减少了中央对地方补助数额确定过程中的随意性。转移支付规模不断增加，支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展，促进了地区间基本公共服务均等化。

　　2． 财力性转移支付规模的扩大及其对均衡地区间财力差距的作用。

　　分税制财政管理体制改革后，根据经济形势变化和促进区域协调发展的需要，不断完善财力性转移支付体系，加大财力性转移支付规模，均衡地区间财力差距。

　　第一，1995 年建立中央对地方过渡期转移支付，根据各地区总人口、GDP 等客观因素， 按照统一的公式计算其标准财政收入、财政支出，对存在财政收支缺口的地区按一定系数给予补助，财政越困难的地区补助系数越高。这种分配制度和办法在执行中不断完善，并得到地方的广泛认可。2002 年实施所得税收入分享改革，中央财政因改革收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，建立了一般性转移支付资金的稳定增长机制。2006 年中央对地方一般性转移支付达到1529.85 亿元， 比2001 年增加1391.69亿元。

　　第二，2000 年为配合西部大开发， 贯彻民族区域自治法有关规定，实施民族地区转移支付，民族地区增值税环比增量的80%转移支付给地方， 同时中央另外安排资金并与中央增值税增长率挂钩，2006 年共155.63 亿元。

　　第三，1999 年、2001 年、2003 年和2006 年中央多次出台调整工资政策。对因调资增加的支出，中央财政对中西部地区考虑各地区困难程度实施调整工资转移支付。2006 年调整工资转移支付为1723.56 亿元。调整工资转移支付根据政策要求和地方的承受能力测算实施，促进了相关政策的平稳出台和社会安定。

　　第四，2000 年开始农村税费改革试点，2006 年全面取消农业税，对实施农村税费改革造成的净减收，中央财政考虑各地区困难程度实施农村税费改革转移支付。2006 年农村税费改革转移支付为751.3 亿元。

　　第五，2005 年为缓解县乡财政困难， 中央财政出台了缓解县乡财政困难奖补政策，对各地区缓解县乡财政困难工作给予奖励和补助，2006 年为234.55 亿元。其中， 对产粮大县的奖励资金为84.55 亿元， 平均每个县800 多万元。2003 年全国财力不够保工资和运转的困难县为791 个，由于实施该项转移支付，至2006 年县乡政府“保工资、保运转”问题基本得到解决。

　　2006 年中央对地方财力性转移支付由1994 年的99.38 亿元提高到4731.97 亿元，年均增长38%，占转移支付总额的比重由21.6%提高到51.8%。财力性转移支付的稳定增长， 大大提升了中西部地区的财力水平。2006 年，如果将东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100（约等于人均一般预算支出），中西部地区仅为32。在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后， 中、西部地区人均一般预算支出分别上升到55、63，与东部地区的差距明显缩小。

　　3． 以专项转移支付重点支持经济社会发展的薄弱环节。

　　中央对地方专项转移支付已由1994 年的361.37 亿元增加到2006 年的4411.58 亿元，年均增长23.2%。新增的专项转移支付资金主要用于支农、教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出，体现了公共财政的要求。

　　第一，在支农方面，中央财政实行良种补贴、农机具购置补贴，深入推进农业综合开发。中央财政支农专项转移支付由2002 年的260.92 亿元增加到2006 年的551.49 亿元，年均增长20.6%，占专项转移支付总额的比重由2002 年的10.9%提高到2006 年的12.5%。

　　第二， 在教育方面，2006 年全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段5200 万名学生的学杂费，为3730 万名家庭经济困难学生免费提供教科书，对780 万名寄宿生补助生活费；2006 年中央和地方财政分别安排农村义务教育经费保障机制改革资金150 亿元和211 亿元， 并对部分专项资金实行国库集中支付，资金直达学校，平均每学年每个小学生减负140 元、初中生减负180 元。中央财政教育专项转移支付由2002 年的48.69 亿元增加到2006 年的167.97 亿元，年均增长36.3%， 占专项转移支付总额的比重由2002 年的2%提高到3.8%。

　　第三， 在医疗卫生方面，2006 年中央财政安排新型农村合作医疗补助资金42.7 亿元，全国50.7%的县（市、区）进行了新型农村合作医疗制度改革试点，参合农民4.1 亿人，从制度和机制上缓解了农民群众“因病致贫、因病返贫”的问题。中央财政卫生专项转移支付由2002年的10.07 亿元增加到2006 年的113.8 亿元，年均增长83.3%， 占专项转移支付总额的比重由2002 年的0.4%提高到2006 年的2.6%。

　　第四，社会保障方面，在东北三省试点的基础上，增加8 个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点；完善大中型水库移民后期扶持政策，扶持对象达2288 万人。中央财政社会保障专项转移支付由2002 年的754.73 亿元增加到2006 年的1666.82 亿元， 年均增长21.95%， 占专项转移支付总额的比重由2002 年的31.4%提高到2006 年的37.8%。

　　专项转移支付规模增加，并大力投向事关民生的领域，落实了中央政策，引导了地方政府资金投向，大大促进了社会事业发展。专项转移支付资金分配过程中更多地考虑与政策相关的人口、粮食产量等因素，使公共财政的阳光照耀到政策涉及的所有城镇居民和农村居民。据2007 年统计， 目前中央财政专项转移支付共计213 项。

　　五、财政宏观调控方式的重要演变及调控实践

　　20 世纪90 年代以来， 随着社会主义市场经济体制模式的确立和逐步健全，中国政府面对复杂的国内外经济形势，审时度势合理应对，灵活运用财政政策、货币政策等经济调控手段，对经济运行中的周期性波动进行了有效的宏观调控， 有力地促进了国民经济的健康发展。简要地说，1994 年以后， 中国政府前后相机抉择先后实施了“适度从紧的”财政政策、“积极的”财政政策和“稳健的”财政政策，显示出政府宏观经济调控走向成熟。

　　（一）实施“适度从紧”的财政政策，顺利实现经济运行的“软着陆”

　　1．1993 年的宏观经济背景。

　　1992 年， 中国开始进入新一轮的经济快速增长时期， 一举扭转了1989 年至1991 年经济低速增长态势，国民经济发展进入了一个新的阶段。但1992 年开始的新一轮经济增长，在取得巨大成就的同时，也带来了新的问题。党中央、国务院针对经济过热，适时提出“适度从紧”的财政政。1993 年，即采取一系列使经济降温的调控措施，同时也十分注重防止由行政手段为主控制和压低速度而发生“硬着陆”，明确要求积极运用经济手段为主力求“软着陆”。

　　2． “适度从紧”财政政策的内涵。

　　（1）政策实施目标。遏制通货膨胀是首要目标，保持国民经济适度增长是另一重要目标。

　　（2）政策的实施特点。与“适度从紧”的货币政策搭配，首要着眼点是争取实现经济运行的“软着陆”，总量从紧，结构调整，促进经济增长方式从粗放型向集约型的转变，为高质量的经济增长奠定基础。

　　（3）政策的主要内容。1993 年下半年，中央果断地出台了针对固定资产投资增长过快等问题的一揽子宏观调控措施，采取适度从紧的财政政策，并与适度从紧的货币政策相配合。财政政策方面的基本内容是控制支出规模，压缩财政赤字，使财政支出的增长速度从1993 年和1994 年的24.1% 与24.8% 降至1995 年的17.8% 、1996 年的16.3%和1997 年的16.3%； 财政赤字的规模在5 年间分别控制为293.4 亿元、574.5 亿元、581.5 亿元、529.6 亿元和582.4 亿元。

　　财政与货币政策配合中主要从以下三个方面发挥作用：第一，严格控制财政支出，特别是生产建设支出、工资性支出和社会集团消费，通过调整支出结构、合理安排支出，把财政支出的增长势头舒缓下来。第二，严格控制信用总量，合理调整信贷资金投向，严格控制固定资产贷款，严禁用流动资金搞固定资产投资。第三，在控制固定资产投资规模的同时， 加大投资结构调整力度，重点是严控新建项目、加大企业技改力度，投资资金主要用于保投产、保收尾、保国家重点等。

　　3． 实施效果。

　　（1）顺利实现经济增长的“软着陆”。严重的通货膨胀从1995 年得到明显抑制， 当年的全国商品零售价格指数比上年回落了6.9 个百分点， 而同期的国内生产总值仍维持了10.5%的较高增长速度；到“九五”时期的第一年，即1996 年，经过3 年的调控，中国基本实现了国民经济的“软着陆”，当年全国商品零售价格指数回落至6.1%，但仍保持了9.6%的经济增长速度，经济环境得到明显改善， 经济增长质量显著提高，1997 年物价指数继续回落，而经济增长速度保持了8.8%的较高水平，取得了既遏制通货膨胀又保持国民经济持续增长的良好结果。

　　（2）积累了治理经济过热的丰富经验。通过财政政策以及与货币政策的组合运用， 治理了严重的通货膨胀，避免了经济发展中的“急刹车”现象，在建国后第一次成功地实现了经济增长中的“软着陆”。这是改变从计划经济时代沿用而来的以行政手段控制国民经济的传统做法而主要运用经济手段进行宏观调节的成功范例，标志着中国在经济管理体制模式转变中，基本实现了经济调控方式从行政手段直接调控为主向经济手段间接调控为主的重大转变。

　　（二）1998—2004 年：实施积极财政政策，促进经济持续稳定发展

　　由“适度从紧”的财政政策转为1998 年后实施扩张性的积极财政政策，其直接原因是应对亚洲金融危机对中国经济的冲击和影响。

　　1． 财政政策实行重大转变的背景。

　　1997 年7 月2 日， 东南亚金融风暴首先在泰国爆发，迅速席卷马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、韩国等国家和地区，遂被称为亚洲金融危机。全球经济和贸易的增长步伐明显减慢。转入1998 年，在亚洲金融危机影响下，中国经济形势发生了急剧变化，对外贸易受到严重冲击而迅速下滑，物价持续走低，消费需求增长趋缓，投资需求增长乏力，并有结构因素制约经济健康运行的问题。

　　2． 积极财政政策的提出及其主要措施。

　　（1）积极财政政策的启动。1998 年2 月之后，经过近半年的研究、酝酿和前期准备，1998 年8 月，全国人大常委会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案，决定增发1000 亿元长期国债，同时，配套增加1000亿元银行贷款，全部用于基础设施专项建设资金。至此，中国的积极财政政策正式启动。

　　（2）积极财政政策的主要措施。1998 年主要有三项措施：一是增发1000 亿元长期建设国债，全部用于基础设施建设。二是向四大国有独资商业银行发行2700 亿元特别国债，转为四大银行的资本金，提高银行资本充足率。三是提高纺织品原料及制成品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶和部分机电、轻工产品的出口退税率，支持外贸出口。此后，及时调整、不断丰富和完善了积极财政政策的调控方式，充分发挥政府投资、税收、收入分配、财政贴息、转移支付等多种手段的政策组合优势。综合起来，积极财政政策的主要措施有：

　　一是增发长期建设国债，加强基础设施建设和大型骨干企业技术改造等。1998—2004 年共发行长期建设国债9100 亿元，国债项目资金的使用结构不断优化。1999年至2001 年在1998 年安排的江河治理与生态保护、交通与通讯设施、城市环境和公用事业、农网改造、粮库、经济适用房等六个方面的基础上，逐步增加或更加强化了西部开发、重点行业大型企业技术改造、高技术产业、退耕还林（草）、教育、公检法司设施建设等；2002 年以后投资重点向农村、结构调整、中西部地区、科技教育和生态环境建设等方面倾斜，更加注重城乡、经济社会等方面的协调发展。

　　二是调整税收政策，增强税收调控功能。将关税税率总水平由1997 年底的17% 逐步降至2004 年的10.4%的同时，从1998 年起对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口的设备，在规定范围内，免征关税和进口环节税；提高出口退税率鼓励出口；从1999年下半年起减半征收固定资产投资方向调节税，2000 年开始暂停征收；对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备， 准予按40%的比例抵免企业所得税，等等。

　　三是调整收入分配政策，培育和扩大消费需求。经过四次调整工资，2003 年底， 全国机关事业单位职工月人均基本工资水平（含奖金）达到877 元，比1998 年的400 元提高了119%， 是建国以来工资增长速度最快、增幅最大的一个时期，受益人数约为4900 万人，国家财政为此累计安排增资支出6390 亿元， 其中中央财政支出3714 亿元。同时，重视加强对社会保障的支持力度，不断完善社会保障体系。

　　四是调整完善财政管理体制，加大对中西部地区转移支付力度。2002 年，实行所得税收入分享改革，由原来按企业隶属关系划分中央与地方所得税的做法，改为按比例分享。对当年所得税增量收入中央与地方按五五比例分享，从2003 年起按六四比例分享，中央财政从所得税增量中多分享的收入，全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付。同时，不断规范并增加对地方的财政转移支付规模，提高地方财政保障能力。

　　五是完善非税收入政策，努力扩大内需。1998 年之后， 财政部门会同有关部门进一步加大治理乱收费力度，减轻企业和居民的非税负担。1998—2004 年，共取消收费项目1913 项，同时降低了479 个项目的收费标准，减轻社会负担1490 亿元。另一方面，税费改革迈出实质性步伐，率先规范交通和车辆收费，从2001 年1 月起，将车辆购置附加费改征车辆购置税。此外，农村税费改革由点到面， 从2000 年在安徽全省开始试点， 到2003年在全国推开， 受益农民负担平均减轻30%左右，2004年进一步加大了改革力度。由于政府收费与政府基金等属于财政的非税收入， 减费可以起到与减税等价的效应，同样有利于增强企业自主投资和居民消费的能力。通过为时6 年的积极财政政策的实施，中国经济增长速度在7—8%的区间保持了持续、快速和稳定的状态。积极财政政策对经济增长速度的贡献， 约在每年1.5—2 个百分点的水平， 并有效地优化了经济结构，增强了经济发展后劲。

　　（三）由积极财政政策向稳健财政政策的转变

　　2004 年，在国民经济运行明显走过了从相对低迷阶段向繁荣高涨阶段的拐点之后，中国的财政政策也不失时机地实现了从扩张性的积极财政政策向中性导向的稳健财政政策的转型。

　　1． 财政政策转型的宏观背景。

　　随着世界经济的逐步复苏和扩张型政策实施过程中政府投资的拉动，从2003 年起，中国经济已稳定地走出通货紧缩和需求不足的阴影， 进入新一轮上升时期。与此同时，出现了一些行业和地区投资过旺和低水平重复建设倾向有所加剧等问题，钢铁、汽车、电解铝、水泥等行业在建和拟建规模过大，货币信贷增长偏快，资源对经济增长的制约越来越明显，并带来煤、电、油、运和原材料供应的紧张局面。为此，国家采取了一系列措施，包括货币手段（如提高准备金率和提高利率等）和行政手段（如严格控制批地）等，来调控经济。

　　2． 稳健财政政策的提出。

　　经过2004 年财政部领导层、各方面专家和各有关部门的反复研讨，至2004 年12 月中央经济工作会议做出明确的决定，实行稳健的财政政策。强调财政政策调整的重点是适当减少财政赤字和长期建设国债发行规模，同时适当增加中央预算内建设投资，财政支出要继续加大对“三农”、社会发展、区域协调和其他薄弱环节的支持力度，增加对深化改革的很必要支持。此外，稳健财政政策进入全面实施阶段。

　　3． 稳健财政政策的主要措施。

　　随着财政政策由“积极”（扩张）向“稳健”（中性）转变，财政政策的主要内容确定为：控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支。

　　（1）控制赤字。适当减少中央财政赤字，但不作急骤压缩，做到松紧适度，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头继续扩大， 又防止通货紧缩趋势重新出现，适应进一步加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求，体现财政收支逐步平衡取向。

　　（2）调整结构。在对财政支出总规模不做大的调整和压缩的基础上，进一步调整财政支出结构和国债资金项目的投向结构，区别对待、有保有压、有促有控，不仅要注重财政支出的增量调整和优化，还要注重存量的调整和优化。

　　（3）推进改革。在以财政政策服务于合理调控总量、积极优化结构的目标的同时，还大力推进和支持体制改革，实现制度创新，一方面是搞好财政自身的改革，另一方面，是在以财政政策服务于合理调控总量、积极优化结构的目标的同时，大力支持收入分配、社会保障、教育和公共卫生等制度改革，为市场主体和经济发展创造一个良好、公平的政策环境，建立有利于经济自主增长和健康发展的长效机制，优化经济增长方式。

　　（4）增收节支。依法组织财政收入，确保财政收入持续稳定增长；同时，严格按照预算控制支出，提高财政资金使用效益。这既是财政工作中的一项基础性、经常性的工作，又在当期的宏观经济条件下具有一定的宏观调控政策意义。稳健财政政策目前仍处于其执行期，但已取得了维护国民经济“又好又快”发展状态的很好成效。

　　（四） 在公共财政导向下加强对各项社会事业和基本民生事项的支持力度，服务于促进经济社会协调持续发展的科学发展观与和谐社会的构建

　　近年来，在公共财政导向下财政分配职能的发挥愈益向“公共性”倾斜。

　　1． 运用财政政策促进城乡协调发展。

　　长期以来，由于特殊的历史原因和具体国情，中国形成了典型的二元经济结构，相当长的时期之内，财政政策侧重于支持城镇发展。随着市场经济发展和公共财政框架建立，近些年来，于继续支持城镇发展的同时，财政政策更加注重在解决“三农”问题和统筹城乡协调发展中发挥积极作用，显著加大投入，采取了一系列支农、惠农的重要措施。

　　2． 运用财政政策促进区域经济协调发展。

　　在改革开放初期，为推动国民经济快速发展，中国实行了一系列鼓励部分地区率先发展的财税政策措施。加上其他原因，在中国经济整体发展取得明显成效的同时，地区经济差距呈扩大趋势。针对这一问题，近年来，十分重视发挥财政政策促进区域经济协调发展的作用。包括为支持西部大开发战略的实施，加大对西部地区的资金投入和优惠的实施，加大对西部地区的资金投入和优惠政策支持。为支持东北地区等老工业基地振兴，自2004 年7 月1 日起，在黑龙江省、吉林省、辽宁省实行扩大增值税抵扣范围、调整资源税税额标准和实行企业所得税优惠等税收扶持政策，促进东北地区国有企业的改革和市场经济体制的完善。此外，还通过安排农村税费改革专项转移支付资金向中部地区等粮食主产区倾斜、中央财政新增农业综合开发资金主要用于中部地区等粮食主产区、一般性转移支付和调整工资转移支付对中部地区给予照顾，将增值税转型扩大到中部等，支持中部地区崛起。

　　3． 运用财政政策促进经济社会协调发展。

　　近些年，财政通过增加社会公共领域的支出和相关机制创新，不断加强对社会保障、科学、教育、医疗保健、住房、政府服务、环境保护等项目的支持力度，使公共财政满足社会公共需要的特征日益显现。

　　4． 运用财政政策促进人与自然的协调发展。

　　近些年适应可持续发展要求， 并随着财政能力增强，不断加大对环境保护和生态建设的支持力度，努力促进人与自然和谐发展。对天然林保护、退耕还林（草）和防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政直接拨付；对因实施天然林保护工程、退耕还林（草）工程而财政收入受影响的地方财政，中央财政在一定时期内给予适当补助。

　　六、两个重要问题：坚持财政体制深化改革的“分税制”方向和关注公共财政与全局改革的配套

　　在回顾30 年改革历程时， 既应充分肯定财政改革的进展和成效，又要看到进一步深化改革的任务还十分艰巨。有如下两个重要问题需要提出讨论。

　　（一）对分税制的看法

　　1994 年我国实施分税制财政体制，搭建了市场经济条件下规范我国中央与地方财政分配关系的基本制度框架，其后十余年的运行中，这个体制框架发挥出一系列正面效应，同时也逐渐显露和积累了一些问题，并引发了一些诘难和怀疑。有一种十分值得商榷的倾向，是把基层困难、地方投资过热一古脑归结于分税制。对此，很有必要正本清源，客观看待和总结分税制对于中国实现经济社会转轨的重大意义，正确认识分税制实行以来部分地方基层财政困难以及一定阶段出现投资过热的真实原因，从而为今后财政体制改革和整体配套改革的深化，廓清基本思路。

　　1． 财政体制如要适应市场经济的客观要求来“两位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，除了分税制之外，别无它途。

　　在一定意义上说，分税制对于整体改革具有前提意义的，首先是正确处理了政府与企业的关系，即以分税制来革除过去不论集权还是分权情况下都存在的按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争的地位，由此才解决了在我国打造市场经济微观基础方面的一个关键性难题，即“真正刷出让企业公平竞争的一条起跑线”。

　　与此同时，分税制对于中央、地方关系的处理，也密切关联市场经济全局，在分税制体制框架下，各级政府的事权—财权—财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排：所谓事权，是要合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界；财权，是指在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等；至于各级财力的形成，首先应依托于本级财权，其次在有必要的情况下，对欠发达地方应加入转移支付财力的支持，使财力与事权相匹配。在体制设计中，财权的合理配置至关重要，不可以跳过财权配置直接寻求“财力与事权的匹配”，因为财权（广义税基）的配置，是结合各级政府事权方面在统一市场中的合理分工、进而总体形成政府体系与市场之间合理分工，使政府能够稳定、规范地“以政控财、以财行政”的重要制度安排，回避和忽视这一环节，就必然要陷于无穷尽的讨价还价和面对过度泛滥的非客观因素，无法长治久安。当然，即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也决不等于做到了“财力与事权的匹配”，因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度大不相同，体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的自上而下的转移支付，以求近似地达到使欠发达地区政府其财力也能与事权大体相一致的结果。

　　我国多年来的改革探索和运行实践证明，为了建立社会主义市场经济新体制，与之配套的财政体制，必然要选择以分税制为基础的分级财政，除此之外，别无它途。各种各样的分成制、包干制都不行。因此，对于1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须旗帜鲜明地加以肯定和维护。

　　2． 基层困难和投资过热决不是分税制的必然结果，恰恰是与分税制体制未能在省以下真正贯彻落实有关。

　　第一个问题，关于基层困难局面与分税制关系的简要分析。1994 年之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难问题却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区对此反映十分强烈。本来，使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配、并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优点所在，那么为什么在现实生活中却没能体现出来？ 其基本原因在于，1994 年之后，由于多种原因，省以下体制在分税制方向上并没有取得实质性的进展，直到目前，总体上可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道， 现行财政分配关系中的矛盾和困难（特别是基层财政困难）的原因，恰恰在于分税制没有得到真正贯彻落实。一句话，随“事权重心下移、财权重心上移”而来的基层困难和问题，是在省以下各级的体制过渡中，没有能够真正进入分税制轨道而使实际生活中讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等的负面作用累积、凝固和放大造成的。不按划分税基模式，而依照讨价还价的分成与包干模式处理省以下四个层级的体制关系，使得地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大，省以下转移支付也做不实。客观地说，1994 年后，中央财力比重提高是必要的；省级财力比重提高也并非全无道理，但应考察其后对县乡转移支付是否加强；“市管县”地区市级财力比重提高则有可能带有所谓“市卡县”、“市刮县”因素，但似也不宜一概简单地作完全否定。关键问题是体制自身未能理顺，财权配置不得章法，财权重心上提后转移支付又跟不上力度，使最困难的状况出现在县乡基层。当然，基层困难，与中央层级转移支付力度虽在努力提高、但仍远远不够也有关。从1994 年至2007 年，中央财政对地方的转移支付占地方一般预算支出的比重由13.6%提高到2007年的36.7%，年均上升1.8 个百分点；其中财力性转移支付由189 亿元增加到7093 亿元，年均增长32.2%；专项转移支付由361 亿元增加到6898 亿元， 年均增长25.5%，可谓已竭尽全力。但是，如果省以下体制不按分税制思路构建好，面对这么大的国家、如此悬殊的地区差异，光靠中央转移支付必定是力不从心、顾此失彼、事倍功半、难以为继的，不可能形成合理的长效机制。进一步分析，十余年间分税制之所以在省以下难以真正贯彻和推行，问题的症结表现于：在我国，把20 多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是“无解”的。五级财政、五级政府的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质。且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税？ 按现在的基本框架，是看不清方向和找不到摆脱“过渡态”的路径的。因此，近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致（从国际上看，也找不到五级框架下搞分税制的经验，普遍模型是“三层级”）。

　　第二个问题，关于投资过热与财政体制关系的简要分析。地方政府承担着促进就业、改善民生、解决社会矛盾等一系列重要职责，发展经济是地方政府所关注的最主要的目标，这无可厚非，关键是要转变经济发展方式和实现政府职能合理化，使地方政府的主要责任定位于提供经济发展的良好环境，而不是一味扩张投资和粗放式发展。为了促使地方政府实现经济发展方式的转变，我国在1993 年设计分税制财政管理体制时， 就已经考虑要减少财政增收与地方投资和发展制造业的关联程度，将增值税“大头”划归中央（中央75%，地方25%），将烟、酒等商品的消费税全部划归中央，同时建立和发展“因素法”转移支付制度；2002 年的所得税收入分享改革也是遵循了这一思路（中央拿60%，地方拿40%，中央增收部分全部用于支持中西部欠发达地区）。

　　客观地考察， 这种制度设计和分配关系的改进，已经发生了调整地方政府行为的一系列正面效应，但还需要与各个相关方面的体制改革和机制改造形成更好的配套关系来扩大和巩固其效应。在对地方官员实际上仍以GDP 为核心政绩考核指标（并加上“任期办N 件实事”的压力）的情况下，消解地方政府增加投资和发展制造业的动机，与财政分配体制的改进之间，尚未能够形成正面直接对应的因果关系。1994 年分税制改革后，地方加大投资、兴办企业的积极性虽然得到了一定遏制和矫正，但仍不足以进入“既不越位、又不缺位”的职能合理化状态。究其原因，主要是因为不少地方投资，仍可通过土地一级市场收入等预算外财力和政府出面的“招商引资”举措来得到支持，并在官员的政绩考核方面得到了明显的正向回应，使之成为地方决策层面持续的兴奋点。要真正解决这方面的问题，必须实行地方官员政绩考核制度、行政决策体制等方面的配套改革，以及使分税制在省以下得到实质性的贯彻（包括使不动产保有环节的物业税，成为地方财源支柱，从财政利益上自然而然地引导地方政府关心投资环境、基本公共服务的改进而不是投资项目本身）。此外，从国内外的经济发展实践看，如果按某些指责把分税制财政体制说成是导致投资增长过快和经济偏热的根本原因，那么我们既不能解释分税制改革后我国经济发展既出现通胀、又出现通缩的现象，也不能解释国外所有实行分税制财政体制国家无投资过热特征的这种经济发展现象。

　　的确，目前我国的税制结构和分配格局中，地方财源中对以生产型增值税为主体的流转税依赖程度仍然较高，非税收入管理中的不规范程度也仍然较高，这些也确实与地方政府热衷上项目、加大投资的行为具有一定的关联，但这些绝非分税制财政体制之过，板子打到分税制上，是完全打错了地方，而且寻求这些问题的化解之策，则十分需要通过深化分税制体制改革，来改进地方税体系、地方税基配置和相关体制安排。

　　3． 应使近期目标与中长期目标相结合，对症下药，标本兼治，治本为上：积极推行“扁平化”改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件。从短期到中期的视野看， 比较现实的可选择举措，一是调整与完善缓解县乡财政困难的激励约束机制，研究出台县乡最低财政支出保障机制。应合理确定县乡财政最低支出需要，并明确省级财政承担保障责任，加大对县乡等基层政府的支持力度，努力缩小省内地区间财力差异。二是完善转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例， 改进标准收入和标准支出的测算办法；规范专项转移支付， 清理整合专项转移支付项目设置，规范配套政策， 尽可能不增加新的专项转移支付项目。三是努力合理划分政府间事权，明晰界定各级政府间的财政支出责任， 争取由粗到细形成各级政府事权明细单，完善与事权相匹配的地方财力保证机制，尽量减少不必要的收入上划下转。

　　从中长期看，需要特别把握好“治本为上”的要领，积极、稳妥、系统地改造省以下体制安排。其要点，正如党的十六届五中全会以及党的十七大报告所指出的，要“理顺省级以下财政管理体制， 有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，“全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”，“完善省以下财政体制， 增强基层政府提供公共服务能力”。

　　“省管县”和“乡财县管”等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和扁平化。改革中，市、县行政不同级而财政同级，不会发生实质性的法律障碍；“乡财县管”后何时考虑变乡镇为县级政府派出机构，也可与法律的修订配套联动。如我国在“地市级”和“乡镇级”这两层级的财政改革上“修成正果”，则有望进一步推进到贯彻落实中央十六届五中全会和“十七大”“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市县三级架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构；同时这可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗，从而有力促使事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本， 更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将有效地、决定性地缓解基层财政困难，形成有利于欠发达地区进入“长治久安”状态的机制。按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制， 是使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。同时，分税制在省以下如能得到贯彻落实，加上科学发展观指导下官员政绩考核制度的改进、国家主体功能区规划的制定和推行，等等，必将对地方政府行为合理化产生显著的正面效应，有力地消除投资过热的机制性根源。当然，要切记改革不宜“一刀切”地简单硬性推行，而应强调因地制宜、分类指导。管理半径过大的省份，“省管县”需要更多的行政区划变革配套因素；发达地区工商业已很繁荣的乡镇， 目前不宜照搬“乡财县管”办法；边远、地广人稀区域的体制问题，有待专门研究而且必须与内地区别对待；等等。但所有这些，都不应用来否定深化“分税分级”财政改革这个与市场经济相配套的基本方向。

　　（二）财政改革对全局改革的可能贡献与必要配套

　　近年不断听到关于中国体制改革走向的话题，很多人在反思中国渐进式改革的得失。总体上看，中国的改革被称为渐进式改革，是就改革推进过程的基本特征而言。与“渐进式”相对应的是所谓“大爆炸”式（如俄罗斯的转轨方式）。中国改革开放之初， 形象化的说法叫做“摸着石头过河”，不求一步到位，当时清醒意识到不可能立即采用“配套”、“速决”的方式解决经济社会的改革问题。因而在中国改革的起点上要提到三件大事，第一个是当时的决策层允许农民和基层实施了以联产承包责任制为主要形式的农村改革，在农民自下而上的局部实验得到开明的对待，并很快被证明是解放生产力的有效改革措施之后，得到了自上而下的肯定。这种肯定迅速带来了中国整个农业生产局面的重大改观。

　　第二个就是兴办特区，这也是在比较低端、在某些局部，允许通过兴办特区的实验做“撞击反射”的探索，以“不争论”的相对宽松环境，鼓励少数区域首先在城市改革的探索中摸着石头过河。最引人瞩目的就是深圳等地发展的成功经验（特区还包括珠海、厦门、汕头，以及后来的海南）。

　　第三个则是在宏观层面，在财政这个分配领域以分灶吃饭的分权改革作为突破口，率先动作，然后努力打开后续改革的空间。宏观上先从分配环节实行分权，再逐步启动其他一系列的改革措施，如逐渐松动指令性计划控制，逐渐改变物资流通体制，改革工资制度、价格机制、人事控制等方面各种各样的传统体制的办法，乃至深入到企业治理结构、投资、金融、国有资产管理、社会保障等等领域。在财政分权以后，改革空间是在试验、试点形式下陆续打开的，而且各项改革在互相之间还引发出一系列的连带关系。在地方政府扩大了自主权利之后，更积极地推动辖区的经济社会发展，也更倾向于在它的调控范围内， 让多种经济形式得到较充分的发展，往往“少说而多做”，务实创新态势初步形成。

　　总之，这种以农村基层、城市局部和宏观层面的分配环节作为突破口开始的渐进的改革，使我们在整个国民经济“不停车检修”的情况下，比较顺利地拉开了一系列改革事项的序幕，然后通过先下后上、先易后难、先农村后城市、先局部后扩展的一系列改革安排，总体上形成了市场取向改革不可逆转的大局面。这个过程，如果说前面十几年，在整个改革的目标模式上经过一系列的探索，但始终没有稳定地形成一个核心概念的话，到了上世纪90 年代邓小平同志发表南方谈话之后， 一个代表目标模式的核心概念便确立起来了，即中国的渐进改革在1992 年之后清晰地确立了社会主义市场经济目标模式。市场经济目标模式的确认又进一步打开了后续改革的空间， 而且和当时已经形成很好势头的工业化、城镇化、信息化、国际化的进程互相形成了良性的促进，在千年之交的时候， 以中国加入世界贸易组织为标志，使全面对外开放这个格局得到锁定。

　　这种渐进式改革体现了一系列被实践证明是有利于转轨的、或者说应该得到肯定的方面，当然也有伴随着渐进改革产生的一系列争论和特殊的难题。从现在的实际情况看，渐进式改革已经走到了几乎任何再往后推进和深化的举措，都会“牵一发而动全身”的胶着状态，那种有一部分人受益而没有人受损的所谓“帕累托改进”式的改革空间，在中国可以说已经用尽。在各种既得利益集团已相对清晰地形成的新格局之下，现在任何一项改革措施，都必然碰到触动既得利益的敏感问题和困难问题。所以，在上世纪90 年代中期以后，不少实质性的改革措施在推进方面是不理想的。这种胶着状态下矛盾徒然积累、改革的实际措施难以推进的局面，引来了一些研究者提出的“后发劣势”的概念，比如，给人深刻印象的是杨小凯博士生前很明确地提出，我们不要光看到中国现代化发展过程有所谓的后发优势，还要看到中国渐进式改革方式带来的制度创新方面的后发劣势。

　　为了解决这个胶着状态的问题，有不少有识之士认为，需要政治体制、行政体制和经济体制改革的配套，以进一步推动改革。然而，要是考虑一个非常全面的大配套改革，如果把政治体制改革作为其中心环节来做这种配套，在近期尚不具备可操作性。寄希望于政治和行政体制改革来使中国改革加速， 这种考虑很有它的道理，但是在现实生活中，还看不到一个从正面切入而具备相

　　当力度的、并且相对细致、比较靠近操作层面的方案。但是，如果我们从财政“加强、改进管理角度”切入、为各方很难拒绝的公共事务决策、监督体系改革发力，把制度创新、管理创新和技术创新这三个层次创新的互动关系把握好，中国的渐进式改革还是应该有继续深化的空间的。

　　前些年王绍光教授曾写了一篇题为《美国进步时代的启示》的文章，在中国有关部门的高层得到强烈的反响。文章勾画的是美国1880 年以后大约40 年的时间里面，美国如何完成了“进步时代”的跃升，以及启示何在。美国1880 年前后的情形，和中国社会现在这种“矛盾凸显期”非常相似，那么它是怎么逐渐走到相对规范的市场经济的运行状态的？ 在这一段进步时期，美国人究竟做了什么事情？ 他的总结是，美国并没有从政治层面的激进改革入手，而是采取了各方都很难拒绝的从管理改进入手的种种变革，特别是通过管理角度切入的、经几十年间的演变而大体形成的、我们可称之为现代意义的税收制度、预算制度、公共意愿表达的制度安排（如舆论监督）和法律体系建设，有力支撑了其后美国的崛起。从历史上看， 当时美国人从管理角度切入的管理创新，在1913 年前后引出了一个相对规范的个人所得税制，以及在1920 年前后于纽约市率先形成模板的公共预算的基本制度框架这样一种制度创新结果。这些进步对于美国以后整个综合国力的提升和成为世界头号强国的状态，实际发挥的作用是不可低估的。上世纪20 年代末的大萧条来了之后，很多国家的状态江河日下，但美国基于进步时代的基础加上一个罗斯福新政，很快崛起为世界头号强国，其间就有这样一种发展逻辑和历史铺垫。

　　这些经验，中国虽不可能简单地套用，但其启示的意义是非常明显的。人类文明的积极成果，毕竟有共性的部分。中国的渐进改革进入胶着状态以后，美国进步时代的启示提醒我们：同样值得寻找那种不以正面的政治性激进方式为主却可以实质性深化变革的空间。如果我们从管理角度切入推动创新，对上，可以进一步打开制度创新的空间；对下，又可以和技术创新形成很好的互动，这样综合起来形成三个层面创新的良性互动。这个特定角度上应该说很有操作余地。我们从1998 年以后公共财政改革的进展来看，这个空间的确是在一步步发掘和有可能被更充分地打开。这些年我们在公共财政的理念之下，从政府管理创新入手，推动了诸如综合预算、国库集中收付、收支两条线管理、政府采购制度、税费改革等等的举措，是一系列看起来各方都难以拒绝的创新措施。而这些管理创新又客观地要求在制度层面上促使政府理财和公共资源配置中的决策与监督走向透明化、严密化、规范化、法治化、民主化的制度安排。虽然这些概念我们没有天天讲，但是实际上这就是在公共事务决策和公共资源配置领域推进民主化、法治化、宪政化的过程。在现实生活中，近年已有不少自下而上的“参与式预算”的实验，有上下要求相呼应而推出的公共事务决策事项的听证会，有越来越多的“政务公开”和通过充分民意表达形成科学化决策与管理方案的要求与行动。上下的这种互动综合在一起，我们很有可能通过政府理财的民主化和法治化来促进和拉动经济社会生活、公共事务决策的法治化、民主化、宪政化，进而就可以在这种动态过程中化解既得利益阻碍，继续实质性地推行市场经济所要求的配套改革。

　　另外， 目前在可以看得很清楚的技术性后发优势上，我们也有十分值得看重的“操作性”，就是可以比较便捷地运用现代信息处理技术，即计算机网络，来推动管理创新乃至制度创新。比如，政府的“金财”、“金税”等金字号工程已有十余项，都是从政府信息处理技术角度切入的电子政务工程。按照现在的目标和发展建设逻辑，今后势必要联网形成一个反映全局、支持全局的超大容量的信息平台和科学决策平台。计算机不讲人情，在各个运行环节都可以有一定的透明度和多人监督，都必须自然而然地加入集体决策和法治、民主取向的权力制约机制。公众事务决策和公共资金与资源运用如何体现民意，通过技术的创新和管理的创新，最后会上升到制度安排的创新上。对于中国的改革与现代化，这无疑是非常值得重视的。所以，在中国渐进式改革似乎前面空间很小的情况下，实际上仍然存在特别值得发掘的一些重要的空间，首先就是公共财政建设所打开的、能促使中国的综合配套改革进入新境界、新阶段的渐进式改革和局部突变相结合的推进空间， 我们完全应当努力地、积极地争取打开这种空间。这也是财政改革继1980年和1994 年之后， 所可能给予中国全局改革的又一次历史性贡献。

　　当然，财政的改革也十分需要得到其他方面改革的配合与策应。如财政分税制改革的实质性推进，就必须得到行政体制改革（如减少行政层级和调整行政区划）、生产要素流动制度改革（如劳动力在统一市场中的无壁垒流动及与之配套的基本养老保障金全社会统筹）、财产制度改革（如不动产的产权登记、保护、交易制度）等多方面的配套。在中国改革新的历史阶段上，可以说，单兵推进其行不远，配套改革可创新天。