（问诊专家·城市管理问题之五：城管怎么管（下））

嘉宾：国家行政学院法学部副主任 杨小军　本版编辑：倪光辉

　　中国城镇化的快速发展，亟须城市管理与执法法治化的跟进。法治化的城管执法，必须解决两个核心问题：一是城管执法“姓甚名谁”即其自身的法律地位问题；一是城管执法怎么管的问题，包括管什么及管理的方法、手段等。

　　一问：

　　城管机构地位“合法”吗？

　　城管执法的体制需要理顺

　　编辑：在媒体报道、影视作品、百姓口碑中，城管的形象不尽如人意，似乎总有“恶”的一面。为什么会出现这种局面？

　　杨小军：在我国，“城管”指有特定含义的城市管理与执法人员，履行以市容市貌环境卫生等为核心的相关城市管理职责。当初探索城管执法体制改革，实行相对集中处罚权制度，其目的就是要解决在城市管理中存在的多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。在改革过程中，各地逐步建立起一套新的体制和职责权限，但同时也都遭遇新体制与现行通常体制之间的不协调、不一致甚至冲突问题。

　　为什么会“交恶”呢？城管执法机构履行的是国家社会管理职能，面对的是社会大众。与一些党政机关主要履行内部管理职能（如档案、机关事务管理等）不同，城管执法机构的职权主要是对城市的社会管理，如违法建设拆除、占道经营管理、户外广告管理、无证摊贩取缔等，采用的手段多具有强制性和涉权性。

　　编辑：城管工作人员是公务员吗？城管执法机构究竟应该是什么性质的机构？现行城管执法的体制有什么问题？

　　杨小军：现行城管执法机构的职能，最初是从规划、市政、园林、市容、工商、公安等政府机关职能中划转出来的，也就是说，城管执法机构的职能来源，就是政府机关原来的城管职能。

　　城管执法机构的职权，是以相对集中的行政处罚权为核心的。行政处罚权和行政强制权是行政职权的范畴，是一种具有国家强制力的公权力，也是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力，国家强制力特征明显，这类权力应当由国家（通过国家机关）直接行使。所以，城管执法机构，行使的正是政府机关典型的行政职权。

　　现在各地把城管执法机构定性为事业编制的事业单位，我认为，实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使，这既不合法合规，也不严肃合理，更不利于城管事业的改革和发展。

　　二问：

　　城管执法“姓甚名谁”？

　　综合执法的改革需要坚持

　　编辑：据了解，目前，各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。这种局面不免令人疑惑：城管到底“姓甚名谁”？

　　杨小军：目前，城管执法机构属于无行业主管部门的执法机构。这种体制，是行政管理体制改革和探索的产物，也是城市管理事务地方化和综合化的反映。当然这种体制已经逐渐显露出一些问题。

　　我国多年形成的行政机构体制，是自上而下的，是中央、省、市、县（区）四级行业管理体制。从机构改革角度看，无行业主管部门是一种探索，但问题是，在整个大行政管理体制背景下，无行业主管部门的体制没有得到足够的制度和体制支持，结果这种探索也就成为了“孤立无援”的“怪物”。因此，城市管理行政执法处处掣肘，随时可能面临新的问题。

　　同时，城管执法机构属于地方城市政府，不属于省政府和中央政府。这个事实的逻辑结论似乎表明，城管执法事务应当属于市、县地方事务、城市事务。但实际上，很多法律法规规定的城管事务并非地方事务。比如，对违法建设的规定来自城乡规划法，对占道经营的规定来自规划和道路交通法律法规。换言之，城管执法的很多“标准”都来自中央法律法规，而不是地方法规。从现行法律法规看，城管事务更符合行业管理事务的特征。这样，就出现了矛盾，即城管执法机构管理着从中央到地方的事务，体制归属上却没有与从中央到地方的体制相协调。这也容易造成城管执法事务和城管执法机构的诉求难以得到反映，省政府和中央政府及其部门决策的时候，可能会忽略城管执法机构和事业的利益，如编制、身份、执法手段、机构协调问题以及行业培训等。

　　编辑：无行业主管部门的执法机构体制如何解决？改革的方向在哪里？

　　杨小军：我认为，解决这一体制问题有两条途径：一是回归大体制，建立自上而下的城管执法机构体制，给城管在省和中央确定主管部门。好处就是契合现行的行政管理体制，但这是后退的道路，等于宣布相对集中处罚权制度和综合执法制度改革探索的失败，不可取。二是坚持无行业主管部门体制的探索，从立法上给予足够的支持，使城管执法机构和城管执法事业不靠“人”（主管部门）而靠制度（法律规定）。即通过专门的城管立法，把城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、城管执法的职能职权、手段、标准、协调机制、执法队伍的建设培训等，一一确定下来，用国家法律和配套法规的形式，给城管机构体制和城管执法体制以足够的支持。

　　现代城市管理的综合性，决定了城管执法的集中性。城市的小商贩问题，不仅仅是市场监管方面的问题，它牵涉就业、附近农村经济发展阶段及发展模式、市场准入门槛、商业服务布局、供求关系以及居民生活习惯等诸多方面，牵一发而动全身。城市事务的综合性，需要集中的管理机构才能实现有效管理。所以，现代城市管理执法权不仅不能分散，而且随着城镇化建设发展水平的提升还应当进一步集中。部门集中、权力集中，都是行政管理体制改革的方向。

　　三问：

　　改革之路在何方？

　　法治化的标准需要规范

　　编辑：全国各地副省级城市、地级市、县级市，大多有自己的城管执法机构和城管事务，但却长期缺少直接的城管立法。从一定意义上说，各地城管是在“借法执法”。这种状况如何改变？

　　杨小军：伴随着中国的城镇化进程，城管在城市管理中的作用越来越重要，各级政府对城管的“依赖”也越来越明显。其实，城管职能的核心还是市容市貌秩序环境卫生以及相关联的其他职能。所以，需要规范城管的综合职能，地方政府不能随意地把需要办的事、想要办的事、难办的事、没有人办的事等，都交给城管负责。

　　城管执法机构以处罚权为核心，并有相应的强制查封、扣押权。但怎样保证这些职权和执法手段的行使？我认为，主要在两个方面：一是适当增加城管执法的权限手段，使其处罚权能够真正行使有效。如，查验身份证件的手段、快速处理查扣小件物品的手段等。二是部门配合机制的硬约束，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段无隙配合。通过立法规定的硬约束机制，实现权力手段之间、不同部门之间配合协调的无缝隙衔接。舍此别无他法。

　　编辑：城管执法涉及领域众多，事项繁杂，应该按照什么标准、要求、目标来进行管理、实施监管执法？

　　杨小军：城管执法的标准，应当是法治化的标准，也就是由立法确立执法规范和标准。城市管理，涉及方方面面的利益和权利义务。有人以摆摊设点为生，自然希望开放宽松的管理标准；有车辆停放需求的人，当然会要求方便车辆的停放使用；居住休息的人群，会要求城管严管环境污染，留一份安宁的空间；政府举办大型社会活动，都会集中整治城市秩序。这些要求，在一定程度上是相互冲突的。城市管理和执法，也就面临着诸多的利益分歧和“众口难调”的局面。只有坚持法治原则，在立法上平衡各方利益，以立法形式选择和确定城市管理和执法的标准，以立法标准规范政府的城管执法、管理公民法人的行为。

　　坚持法治化标准，就是要防止和减少人治标准。当前，有些城市管理执法，时常以一届班子的喜好为标准。如，有的地方为了创建“国际化大都市”形象，把本地的人力、机动三轮车营运予以取缔。而有的地方，为了支持古城文化建设，却人为建立人力三轮车运营的队伍。人为、人治因素极大，法治的硬约束成分较低，城市建设与执法管理缺乏规律性和长期标准，来回折腾，让人无所适从。这种执法监管，极大地损害了城管执法的权威性，也增加了人们挑战这个标准的投机心理，长此以往，城管执法就变成了“猫捉老鼠”的游戏。

　　编辑：城管标准如何体现百姓意志？城管执法怎样才能既有效又和谐？

　　杨小军：制定城管执法标准过程，应当是一个集中民意和反映民智的过程。城市，是市民的城市，是每一个在城市生活、生产、居住的人的城市，与民众切身利益息息相关。因此，无论是城管执法的立法标准，还是城管执法更为细化的规则等，都应当是“官”和“民”共同意志的反映，而不是“官方”强加给广大市民的标准。例如，对临时的“马路市场”整治问题，不能只讲秩序，也要讲方便居民生活。在维护秩序和方便居民生活之间找到一条现阶段和本地区合适的路，需要管理者与当地居民协商讨论，它不是一句“取缔”就可以解决的简单问题。

　　实事求是地说，城管执法之所以经常不被老百姓说好，其中一个重要原因，就是标准上的“自说自话”和方法上的简单粗暴。这种状况必须改变。要把人治标准变为法治标准，把单方面的标准变成双方面的标准，把固执的标准变成协商基础上的标准。以人为本，是最大的法治和政治，城管执法更需要体现以人为本。