西山林屋洞景区:什么是社会救济？

1、城市救济：城市居民最低生活保障制度
    （1）城市居民最低生活保障制度必要性和紧迫性
    建立城市居民最低生活保障制度，使城市居民的生活困难能够得到及时解决，这有利于理顺群众情绪，消除社会不安定因素，有利于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公平、保证经济体制改革的顺利进行，推动国民经济的快速发展。这是一项政府花钱不多，社会效益极佳的民心工程。建立城市居民最低生活保障制度，是中国政府重视和保障人民群众生存权的重大举措，它充分体现了中国共产党和各级人民政府全心全意为人民服务的根本宗旨和社会主义制度的优越性。建立城市居民最低生活保障制度使救济对象的概念从内涵到外延都发生了根本变化，是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善城市社会保障体系的重大步骤。城市居民最低生活保障对象，属于城市中的贫困人口群体，这部分人由于没有劳动能力或失去工作机会等原因，发生收入中断或者完全没有收入，或者虽有收入但收入微薄，以致于不能够维持最起码的生活水平。任何社会都有贫困现象，即使在今发达国家中，也依然有相对贫困问题，存在着需要政府和社会给予帮助的贫困群体，困此各国都建立了普遍的社会救济制度。我国传统的社会救济制度，只是将那些由自然原因造成贫困的社会弱者作为救济对象，主要是一些无生活来源、无劳动能力、无生活来源的社会孤老残幼，这部分人的数量非常有限且相对比较固定。城市居民最低生活保障制度面对的是所有居民，将家庭人均收入低于当地保障标准的全体城镇居民都纳入保障范围，为城市居民基本生活保障建立起衔接于其他保障制度之后的最后一道"防线"。
    1994年第十次全国民政会议提出了“在城市要逐步按照城市居民最低生活保障线进行救济”的改革思路；经过调研和试点，1997年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立这项制度；1999年10月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，规定保障资金由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用；2001年,国务院办公厅下发了关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知,规范了保障对象的审批、标准制定、资金来源和资金发放等工作；2001年和2002年，中央又先后提出把符合条件的所有特困职工全部纳入最低生活保障范围、尽快实现“应保尽保”的要求。
    （2）城市最低生活保障制度“应保尽保”的发展进程
    1993年6月上海市民政局率先进行了建立城市最低生活保障线的探索，得到了1994年第十次全国民政工作会议的肯定，并将推进该项制度作为民政部1995年的重点工作。
    1995年4月，厦门、青岛、大连、福州、广州、无锡等6城市也建立了这一制度，年终发展为12个。
    1996年底发展为101个。
    1997年底，全国建立城市居民最低生活保障制度的城市达334个，其中直辖市4个，计划单列市5个，其它地级以上城市160个，县级市165个，占全国城市总数的50％。另外还有290个县的人民政府所在镇建立了这项制度。
    1998年底，全国668座城市中有584座城市、1683个有建制镇的县中有1035个县政府所在镇建立了城市居民最低生活保障制度，覆盖面分别为87％和63％。
    1999年6月底，全国660个城市、1505个县人民政府所在镇建立了城市居民最低生活保障制度，覆盖面分别达到99％和92％。
    自2000年起，低保工作的重心开始由建立制度转移到了规范和完善制度上来。
    2001年6月底，全国享受最低生活保障的为458万人；10月份，全国享受最低生活保障的为715万人万；到年底，全国纳入低保范围的人数达1170万人。
    2002年1月底，全国12个省份基本实现应保尽保，1235万城市贫困人口纳入了城市最低生活保障体系，占到1589万城市贫困总人口的78％。2002年7月实现了应保尽保。目前,全国所有城市和县级人民政府所在地的镇全部建立了城市居民最低生活保障制度。
    截至2002年底，共有2064.7万城镇居民、819万户低保家庭得到了最低生活保障，约占非农业人口6％。其中：在职人员186.8万人，下岗人员554.5万人，退休人员90.1万人，失业人员358.3万人，上述人员家属783.1万人，“三无”人员91.9万人。低保对象主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区：辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川等省低保人数都超过100万人；河北、山西、内蒙、山东、重庆、云南、陕西等省低保人数都超过50万人。2002年共用低保资金108.7亿元，其中，中央财政投入46亿元，比上年增加一倍。中央财政对财政困难的地区给予的补助：1999年中央财政补助4亿元，2000年8亿元，2001年23亿元。2002年全国城镇最低生活保障每月人均低保标准为155元，月人均补差52元。
    最低生活保障制度开展以来情况
    年份                        1998年 1999年 2000年 2001年 2002年
    保障人数(万人)               184.1 265.9 402.6 1170.7 2064.7
    年增长率(百分比)             109.4 44.4 51.4 190.8 76.4
    （3）城市最低生活保障制度的规范管理
    2002年，民政部门不断完善和提高城市低保工作规范管理的制度化程度，建立健全了“政府统一领导，民政部门主管，有关部门协作，街居具体操作，社会广泛参与”的低保管理体制和运行机制。主要包括：一是对低保对象家庭收入的计算方法作了详细规定，集中力量解决了部分地方“虚拟收入”和“应得收入”的问题，坚决纠正按劳动就业年龄段计算“虚拟收入”的做法。二是建立城市低保对象家庭备案制度,即民政系统自下而上把低保家庭户主姓名、身份证号码、家庭人口、家庭住址、邮政编码、月领取低保金数额等制作成备案光盘，并层层上报备案，形成制度。这一措施方便了社会各方面的查询和监督，促进了低保对象和低保资金的落实。三是推动各地按照《城市居民最低生活保障条例》和国务院一系列文件精神，尽快出台或修订省级《低保管理办法》或市县《低保实施细则》，为规范管理创造条件。目前全国出台或修订省级管理办法的省份已增到26个，绝大部分省份和地市县有了本地区的低保规章或实施办法。四是加快推进城市低保信息化建设。民政部完成了《民政部低保信息管理软件正式版》，连同培训光盘，一同下发到街道和区（县）以上各级民政部门。目前低保信息系统已纳入国家“十五”期间电子政务建设重点工程。五是初步建立了低保对象和低保资金发放的监督核查机制。六是民政部门组织动员了近百万人调查，基本摸清了全国低保对象的底数。目前，城市最低生活保障制度的规范管理主要集中在一些环节：
    ●科学制定城市居民最低生活保障标准。《城市居民最低生活保障条例》规定，"城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣食住费用，并适当考虑水电燃煤（煤气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。"制定城市居民最低生活保障标准，是一项复杂系统的工作，主要依据包括：（1）维持居民的最低生活需求所需要的物品的种类和数量；（2）生活必需品所需要的费用；（3）市场综合物价指数，尤其是生活必需品的价格指数；（4）居民的平均实际收入和消费水平；（5）经济发展状况和财政收入状况；（6）其他社会保障标准。目前享受城市居民最低生活保障待遇的家庭分为全额享受和差额享受两类。对于无生活来源、无劳动能力、又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，按照其当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。具体发放的差额是这样计算的：即家庭月保障金额=当地月保障标准×家庭人口数/月家庭成员各类收入总额（抚恤补助金除外）。
    ●严格审核城市居民最低生活保障的申请。根据程序规定，居委会受街道办事处或镇人民政府的委托，在接到城市居民最低生活保障待遇申请书后，根据申请人所填写的内容及有关情况进行初步审查，对认为符合享受城市居民最低生活保障的签署意见，上报街道办事处或镇人民政府再做进一步的调查和审核。街道办事处和镇人民政府按规定严格核实申请享受最低生活保障家庭的收入情况和困难程度，并取证有关证明材料后，签署审核意见，对符合条件的报送所在县（市、区）民政局审批。街道办事处或镇人民政府一般应在收到申请之日起二十天内，签署审核意见。县（市、区）民政局接到已签署街道办事处、镇人民政府审核意见的保障对象申请书后，对符合条件的申请人予以审批，审批时限一般不超过十天。获得批准的，通过街道办事处或镇人民政府发给保障对象城市居民最低生活保障金领取证。对于调查和审核过程中遇到的如存款数量无法明确，隐性收入无法核定，有高档消费品的申请人家庭，尽管人均收入低于当地居民生活保障标准，但实际生活水平明显高于当地最低生活水平的不予保障。此外，对于不符合有关条件的不批；不按规定程序申报的不批；相关的证明材料和手续不全的不批；群众反映强烈的暂时不批。
    ●切实保障城市居民最低生活保障的资金供给。根据国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》中规定，实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理。由于城市居民最低生活保障资金的来源主要是财政拨款，为保证资金能够按时、足额下拨，必须实行专帐管理，以保证专款专用，不被挤占、挪用。对于保障资金的支出，各级民政部门应在国有商业银行开设城市居民最低生活保障金支出专户，专门用于保障金的支付。
    ●严格监管城市居民最低生活保障的资金使用。民政部门必须加强对保障资金的管理。基层民政部门和街道办事处、居委会在发放保障金时要坚持政策公开、金额公开、保障对象公开的原则，健全手续。街道办事处及居委会，对申请领取最低生活保障金的人员要认真审核，严格把关。居委会应定点设置公布栏，张榜公布本辖区内保障对象名单、家庭收入状况、保障标准、补差金额、发放时间、享受优惠待遇等内容，接受群众监督。民政部门和街道办事处、居委会应定期对领取保障金人员的家庭收入情况进行复核，居委会一般每月、街道在每季、县（市、区）民政局每半年对保障对象审核一次，发现高于当地最低生活保障标准的应停发保障金并收回《城市居民最低生活保障金领取证》。申领生活保障金和领取生活保障金的人员，应接受民政局和街道办事处、居委会的监督管理，如实反映家庭成员情况及家庭的所有收入，不得隐瞒、虚报、冒领生活保障金。各级民政部门要经常检查资金的使用情况，定期做好清理、对账工作，并积极配合财政、审计等部门对保障资金的使用情况进行监督、检查。对工作人员利用职权贪污、挪用、扩大保障金使用范围等行为，要严格依照国家有关法律法规处理，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
    ●建立健全城市居民最低生活保障的信息系统。为改变落后的工作方式和管理手段，民政部门正加快建立城市居民最低生活保障工作信息管理系统，推行全国统一的管理软件，力争2003年年底基本实现与县级联网。运用科技手段加强低保工作的管理，不断提高管理水平，促进低保工作由传统落后的管理向科学化、规范化管理转变。
    （4）当前问题与工作对策
    目前，城市居民最低生活保障工作主要问题：一是城市低保补差水平明显偏低，低保资金仍有缺口。近几年，中央用于城市低保的补助资金连年翻番，省级财政也在不断加大投入，在一定程度上缓解了低保资金的供需矛盾。但由于中西部地区相当部分市、县财政困难，一些地方仍存在资金缺口，在核发低保金时要么降低补助水平，要么低水平平均发放。2002年全国城市低保月人均补差52元。中西部有14个省份低于50元，其中，山东、河南、吉林、江西、湖南、海南、西藏都低于40元，最低的江西和海南为28元。二是低保对象的大病医疗问题亟待解决。据2002年下半年民政部组织社会力量开展的“百城万户”低保抽样调查的结果显示，城市低保对象中有63％的家庭都有病人。此外，贫困群众子女就学难、住房条件差、打官司难以及北方地区较高的冬季取暖费支出等问题也很突出。三是低保人数仍将增加，工作任务依然艰巨。由于各地深入贯彻国务院关于按“实际收入”计算家庭收入的政策，低保人数会有所增加；随着户籍制度改革的推进，大量农村人口将转为城镇人口，其中部分困难居民将要享受低保；产业结构调整的加快和企业减员增效还会产生新的贫困人口；国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨过程中，一些未就业的困难职工家庭也会直接进入低保。
    针对以上问题，2003年，民政部门将继续落实“沈阳会议”精神，在巩固应保尽保成果的基础上，着重抓好规范管理。既要深怀爱民之心，保持动态管理下的应保尽保，又要严格执行“低保”条例，不错保，不漏保；既要不断规范和恪守操作程序，又要尊重群众的首创精神，妥善解决新问题、新矛盾；既要充实工作力量，健全基层服务组织，又要加快信息化建设步伐，建立监督检查、统计报告和社会公示制度，不断提高管理和服务的信息化、社会化水平；既要保质保量地做好低保工作，又要把城市低保与社会互助、医疗补助、子女入学、廉租住房、职业介绍以及就业培训等配套的政策措施结合起来，努力建设比较完善的社会救助体系，提高社会救助的水平和效果。具体对策包括：一是要求凡有资金缺口的地方要采取紧急措施，确保按时足额发放低保金；二是针对个别地方出现的突出问题进行重点督查，坚决纠正；三是积极探索建立稳定的低保资金筹措机制，进一步督促有关省份加大低保资金的投入力度；四是构筑以最低生活保障制度为核心内容，以优待抚恤、社会互助以及医疗、教育、住房和司法等专项救助相配套的社会救助体系。
    关于加大低保资金的投入。资金保障的关键是继续增加城市低保的财政投入。2003年中央补助低保资金为92亿元，比2002年再翻一番。中央要求各地按照国务院的要求，克服过度依赖中央的倾向，加大资金投入力度，列足资金预算，专户管理，专款专用，及时拨付，足额发放。2003年中央组织的监督检查将把“低保金是否及时足额发放”作为检查重点，对于以资金不足等为理由，出现少发、欠发或按低标准平均发放低保金的地方，一经发现将通报批评，严肃对待。
    关于完善城市社会救助体系。民政部门将按照国办发〔2003〕2号文件的要求，加快建立城市贫困居民的医疗救助制度，开展调查研究，制定实施办法，积极筹措资金，尽快启动这一工作。目前，全国各地探索建立完善城市社会救助体系的措施有：天津、上海、北京、广东、福建等地出台廉租房制度，为最低收入者改善居住环境；广东、北京专设了低保户医院；浙江出台生源地助学贷款办法，青海西宁大学生、广东中小学生入学有救助基金；河北从劳动就业、医疗卫生、子女教育等方面为低保对象提供便利；湖北、安徽等地开通低保投诉热线；北京、黑龙江等地将低保计算机网络纳入信息政务网。在各地探索的基础上，民政部门将加快完善城市社会救助体系的建设步伐，以支持改革开放的顺利进行，维护社会的全面稳定。
    2、农村救济
    农村救济基本状况。长期以来，农村困难户救济主要靠地方财政拨款，农村五保老人供养主要靠村提留，实行税费改革的地区由乡镇财政列支。1994年第十次全国民政工作会议以来，农村社会救济工作取得了新的进展。截至2002年底，在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障，保障对象比上年增长32.9％，其中：困难户303.3万人，五保户51.1万人，其他人员53.4万人。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。
    农村救济中最低生活保障制度的探索。早在全国第十次民政工作会议上，民政部就确立了“在农村初步建立起与经济水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度”的发展目标。1996年制定了农村社会保障制度建设“以点带面，分步实施”的指导方案。目前，广东、浙江、山东、江苏等省已建立了城乡一体化的最低生活保障制度，河北、辽宁、福建、江西、河南、广西、四川、陕西、甘肃等省区的农村低保制度也得到了长足发展。到2001年底，全国农村低保人数达304.6万人。2002年农村社会保障服务网络进一步完善,全国建立农村社会保障服务网络的乡镇近2万个，比上年略有增加。农村低保关健是保障资金的筹集。目前，各地从实际出发，各有不同，多数地方是市以下财政和村集体共同负担，也有少数省级财政给予一定支持。目前，有的是市、县、乡、村四级负担，有的是县、乡、村三级按比例负担，有的是县、乡两级负担。如江苏省县、乡、村三级分担比例一般为3：3：4或3：4：3，该省也有不少地方实行了县、乡两级财政共同负担的办法。福建省一般实行由县、乡、村三级按比例负担，多数采取4：3：3或3：3：4比例负担，也有的地方采取5：3：2比例负担。在确定具体分担比例时不尽相同，对乡镇企业比较发达、经济条件好的地方，乡村集体负担的比重大一些，对经济条件较差的地方由上级财政负担的比例就高些。村集体分担的经费一般从村提留、土地承包费、村办企业上交利润中列支。
    农村救济的展望。目前，民政部门将进一步健全和规范农村社会救济工作,落实“五保”供养条例,完善“五保”供养办法,保障农村特困户的基本生活。将认真落实“五保”供养条例，完善“五保”供养办法。对农村中的“三无”对象，将严格按照《农村五保供养条例》的要求，努力做到供养标准不低于当地村民的一般生活水平。将针对实行农村税费改革的新情况，积极主动反映情况，认真研究解决五保供养资金短缺问题。当前建立农村最低生活保障制度要十分慎重，只能在财力充裕的地方开展试点，尚不具备完全推开的条件。已经建立低保制度的地区，将认真总结经验，进一步规范和完善，逐步提高保障水平。在农村费税改革过程中，将妥善解决“五保”供养对象、优待抚恤对象、定期补助对象的救助资金来源。按照中央的要求，将加快建立、实施农村医疗救助制度，着重帮助困难家庭解决大病重病的医疗问题。农村医疗救助是一项新的工作，各地将加紧调查研究，以着重帮助农村“五保户”、特困户等贫困农民家庭解决大病医疗问题为核心，制定切实可行的实施办法和工作规划，将统一纳入农村合作医疗制度体系，确保其发挥救助作用。将立足于农村低保、灾害救助、“五保”供养、医疗救助、对口支援、结对帮扶以及灾区恢复重建等多种救助方式的统筹安排、科学衔接、相互补充，逐步建立涉及和覆盖农村各类困难群体的社会救助体系和服务网络。将坚持政府救济、社会互助、子女赡养、稳定政策的原则，切实保证困难家庭的基本生活，把农村社会救助工作提高到新的水平。