哈尔滨棚户区改造运动藏玄机:政府为筹款拆好楼

　　哈尔滨棚改运动

　　在三年完成1134万平方米棚户区改造的大目标下，不是棚户区的楼房被纳入棚户区改造，政府资金链承受重压

　　在游人如织的松花江畔，有几栋楼很煞风景——大字报几乎贴满了每一栋楼每一面墙壁：“违法拆迁、侵害民权”“弄虚作假、践踏法律”“斗争到底、保卫家园”……

　　这些居民楼地处哈尔滨中心城区最重要的旅游商业区，北望松花江畔斯大林公园，南临友谊路，东接万达广场、中央大街和哈尔滨地标建筑防洪纪念塔，西靠哈尔滨警备区。因南侧紧邻友联宾馆，当地人习惯称这几栋楼为友联小区。

　　友联小区主要包括五栋楼，1993年竣工投入使用，房龄刚满18年，包括滨江花园(东塔、西塔及连接体)，居民楼A、B、D三栋以及友联宾馆。滨江花园为18层塔楼，A、B栋是8层板楼。这些楼房原为工商银行及哈尔滨市空调厂的职工住房，1998年住房改革后多由个人买断，令居民们费解的是，建成不过18年的楼房为何被划入棚户区改造？

　　事件肇始于友联宾馆占压规划道路红线要被拆迁。据维权居民介绍，政府因无力补偿，将友联小区以棚户区改造名义，与友联宾馆捆绑拆迁，以区块的商业开发收益补充资金缺口。2010年6月，哈尔滨市城乡规划局在小区内公布了友联地段改造的规划(批前公示)，计划拆除友联宾馆和A、B栋居民楼，建设三栋30层住宅楼及两座商场。2011年3月11日，哈尔滨市政府又将滨江花园作为二期正式纳入棚户区改造范围。

　　友联小区居民认为，自己的房子被拆是出于商业开发目的，而非公共利益需要，拆迁补偿不应按照棚改政策标准执行。他们群起反对。

　　围绕拆迁问题，居民们与政府及开发商展开了一年多的“拉锯战”，政府部门屡发征收文件，居民数次申请行政复议。在法定框架之外，双方亦各施手段，你来我往。开发商安装摄像头监视居民行动，街道借“停发低保”向最底层施压；居民们通过张贴横幅、大字报、网络发帖来抗争。

　　友联小区里的战争并非孤例。自2010年哈尔滨启动“新三年棚改扩容计划”以来，为了在三年时间完成“绕城高速内1134万平方米的棚户区改造任务”，越来越多的地方被纳入了棚户区改造的范畴，围绕着拆迁与被拆迁，冲突此起彼伏。

　　财新《新世纪》获悉，在哈尔滨田地街、银行街铁路大院、交通街等多个繁华地段的棚户区改造项目，都遭到了当地居民的强烈反对。田地街项目毗邻索菲亚大教堂，属哈尔滨市黄金商圈，在田地街与地段街交角处的一栋三层楼房，临街底层商户至今仍正常营业，拒绝搬迁。银行街铁路大院紧邻果戈里大街，周边有哈尔滨最好的小学和医院，也是商业价值很高的地段。铁路大院的居民拒绝迁离，自发推选了维权小组，就规划、拆迁等问题多次向上级政府提起行政复议申请。至今，政府与居民仍在僵持之中。

　　与此同时，在保障房建设重压之下，哈尔滨的棚户区改造工程仍在大规模地推进。在哈尔滨中心城区开工建设的5.37万套保障房中，棚户区改造住房有3.94万套，占比超过73%。

　　被拆迁方成了开发商

　　政府通过捆绑开发，解决了拆迁补偿乃至配套建设资金问题；友联宾馆则通过房地产开发来获得远超补偿的收益。惟一被遗忘的，是居民的利益

　　根据哈尔滨市国土局公示文件，友联地段共有五栋建筑，分别为滨江花园(东塔、西塔及连接体)，居民楼A、B、D三栋以及友联宾馆。滨江花园与A、B栋属1-1-1-2宗地；D栋规模最小，与友联宾馆连为一体，属1-1-1-8宗地。

　　哈尔滨市规划局有关人士对财新《新世纪》记者称，根据哈尔滨市政府2007年确定的城建重点工程计划，为彻底解决防洪纪念塔景区周边交通问题，结合景区改造工程，计划将友联胡同由现在的22.5米拓宽至40米，同时建一个人行过街地道，在友谊路南侧和北侧分设三个出口，将友联胡同和友谊路、通江街打通。根据规划，友联宾馆占压了拟拓宽的友联胡同道路规划红线和人行过街地道北出口，需要拆迁。

　　友联小区居民认为，涉及公共利益需要拆迁的仅是友联宾馆，不应殃及居民楼。据他们测量，A、B栋居民楼与胡同对面的万达广场的距离有44米宽，足够拓宽道路之用。

　　居民代表据此在规划听证会上提出反对，未果。2010年8月5日，哈尔滨市国土局发布公告，宣布收回友联宾馆及A、B栋居民楼的土地使用权，并在随后的8月27日以毛地挂牌的形式对外出让。公告显示，该地块实测面积为8007平方米，规划总建筑面积约8.3万平方米，其中地上部分约7.1万平方米，规划用途为住宅和商业服务用地。

　　彼时，收地、拆迁的范围并不包括老李住的滨江花园。但老李与滨江花园住户们研究后发现，A、B栋与滨江花园同处一宗地块，是利益共同体，遂决定加入维权队伍。“A、B栋是屏障，滨江花园是后方，失去了屏障，后方就完全暴露。”老李说，“帮助A、B栋就是帮助我们自己。”

　　在陆续向市建委、国土、规划部门反映情况无果之后，居民们决定向黑龙江省法制办申请行政复议。最终，省法制办以“滨江花园居民代表与该行政行为不具有利害关系”为由，驳回申请。

　　2010年9月底，哈尔滨华茂房地产开发有限公司(下称华茂公司)以9400万元的底价摘牌该地块。当年11月，华茂公司以“江海国际”为名立项，相继获得拆迁许可证和建设用地规划许可证，并与拆迁公司进驻小区开始“调查摸底”。这遭到了居民的坚决抵制。双方一度严重对峙。

　　华茂公司的出现，让小区居民们发现了“秘密”——友联地块未来的开发商竟然就是被拆迁的友联宾馆业主。

　　“华茂公司就是友联宾馆的业主。”已从政府部门退休的老李告诉财新《新世纪》记者，“本来拓宽道路和打通过街通道，只需拆除友联宾馆。但他们‘狮子大开口’，要了超过2亿元的高额补偿。政府不愿出钱，就决定将A、B栋居民楼与友联宾馆捆绑动迁，让友联宾馆来开发。”

　　对政府而言，这一方案省下了对友联宾馆的补偿支出，通过捆绑开发还解决了拓宽道路与过街通道的资金问题；而对友联宾馆而言，则可以通过房地产开发获得远超补偿的收益。惟一被遗忘的，是A、B栋300余户居民的利益。

　　友联宾馆原属哈尔滨制笔工业总厂旗下的友联金笔厂，在企业破产后被拍卖。据当地居民回忆称，2005年前后，这座旧楼被一女商人以2300万元买下，之后未再营业。

　　经多方打听，老李得知该女商人名为姜涛，是黑龙江省人大代表，也是友联宾馆和华茂公司实际控制人。华茂公司工商注册地址“哈尔滨市道里区井街16号”实际为哈尔滨市海事局。海事局工作人员对财新《新世纪》记者称，从未听说华茂公司在此办公。

　　工商资料显示，华茂公司由哈尔滨华亿投资集团有限公司于2010年4月更名而来。更名之前，姜涛是华亿投资的法人代表、董事长。姜涛还是华亿投资的发起股东，在2002年以个人出资2242万元占股74.7%。更名后，姜涛不再担任法人代表，华茂改由吴江持股75%，孙哲持股25%。不过，姜涛仍在华茂办公，公司工作人员称其为姜总。

　　华茂通过其控股子公司——哈尔滨美林实业有限责任公司(下称美林实业)持有友联宾馆。美林实业原名哈尔滨美霖实业有限公司，由华亿投资控股70%。财新《新世纪》记者获得的一份2010年版的友联地块项目规划图纸，其署名的建设单位是“美霖实业”。友联宾馆底楼的一家商户也证实，友联宾馆的业主现名美林实业。

　　至此，华茂公司与友联宾馆的关系已然清晰。

　　捆绑玄机

　　华茂公司在哈尔滨地产圈中名不见经传，仅有的一个地产开发项目还因多次拖欠施工方工程款引起诉讼纠纷

　　被拆迁方摇身一变成了开发商，玄机即在于所谓的棚改房“资金平衡”。

　　2009年12月，哈尔滨市建委出具《关于友联地段开发改造有关事宜的回复意见》，该文件显示，早在2008年，哈尔滨市建委向市政府提出，为了尽快筹措建设资金打通防洪通道环路系统，建议将友联小区和井街小区分别毛地挂牌出让，以解决沿江地区综合整治资金问题。2008年底，哈尔滨市规划委员会原则同意，决定“由建委牵头，房产局和国土局配合，抓紧对其进行测算”。

　　据哈尔滨市国土局测算，友联地块如果采取净地方式挂牌出让，以政府为主体对项目拆迁并负责安置补偿，土地挂牌收益约为2.61亿元。而政府需支付的回迁安置及补偿总金额约3.85亿元，初步估算要亏损约1.24亿元。如果采取毛地方式挂牌出让，由开发商承担所有回迁安置和补偿，政府纯收益约为1.04亿元。因该地块拆迁还建比例高，拆迁难度大，国土局担心开发商拿地后也难以达到资金平衡，影响改造工程，因而建议市建委协调财政部门进行适度资金补贴。

　　最终，本着“政府支持，企业运作，自求平衡”的原则，哈尔滨市政府决定将友联地块整体毛地挂牌出让，并按棚户区改造的模式由道里区向中标企业适当返还土地出让金。

　　之后，便是2010年6月规划局公示批前规划，国土局收回土地使用权并毛地挂牌出让，华茂公司底价获得该地块。其间，更令居民们愤怒的是，国土局的土地挂牌文件涉嫌数据造假：实际动迁户数303户被谎报成729户，友联宾馆的建筑面积也由6000平方米虚增至10000平方米。

　　一位地产界人士对财新《新世纪》记者分析称，这种“虚增拆迁户数和面积”的手法业内惯用，能“吓退”不明内情的潜在竞争者，也能从中套取更多优惠，“回迁安置住宅部分的土地由政府划拨，不计算土地出让金，上报的回迁户数和面积肯定越多越好，能拿到更多拆迁补偿”。

　　正是上述“掺水”数据令国土局担心中标企业可能无法实现资金平衡。国土局以“掺水”数据估算，全部货币补偿金额高达5.74亿元，其中，友联宾馆的补偿金额就占了2.24亿元。值得注意的是，哈尔滨市国土局在挂牌文件中谨慎注明：“上述面积由道里区拆迁办提供，仅供参考。拆迁面积以实际发生为准。”

　　此外，老李从哈尔滨市规划局还了解到，国土局挂牌出让土地所依据的控详规划仅是“批前公示”，一直没有得到规划部门的正式批复。

　　如此操作之下，友联地块被华茂公司顺利地以底价拿下。华茂公司前身华亿投资，在哈尔滨地产圈中名不见经传，仅有的地产开发经验是其实际控制人姜涛曾与黑龙江省妇联合作，以黑龙江美霖房地产开发有限公司名义开发了“美霖嘉园”项目，该项目因多次拖欠施工方工程款，几度闹上法庭。

　　从账面上看，华茂公司资金实力很难撬动友联改造项目。工商资料显示，华茂公司注册资本3000万元，2009年底时账上货币资金仅6.85万元，全年营业收入为0。

　　友联小区居民向财新《新世纪》记者透露，有一户被拆居民要求货币补偿，交房后一直到现在都没有拿到补偿款。2010年11月进行的拆迁“摸底调查”，也因华茂公司拿不出具体补偿方案而不了了之。

　　大字报攻防

　　“9400万元拿地简直就是白捡”

　　正如老李所料，仅18年房龄、18层高的滨江花园，最终也与A、B栋居民楼捆绑起来，面临“被棚改”的命运。

　　2011年3月11日，哈尔滨市政府就友联地段改造召开专题会议，明确由道里区政府牵头，推进拆迁改造工作，并把规划调整为三栋点式布局的高层建筑，滨江花园被纳入二期改造范围。3月底，道里区政府即以“打通防洪通道暨友联地段环境综合整治项目”的名义，正式将友联小区纳入棚户区改造计划。

　　关于友联地块，哈尔滨当地一名开发商私下对财新《新世纪》记者感叹：“9400万元拿地简直是白捡。”据他判断，这个地段，“江景住宅卖到每平方米3万元都有人抢。”至于商业部分，价值更毋庸多言。一旁的万达广场，商铺数早几年就卖出了10万元/平方米的价格。

　　“黄金地块”巨大的商业价值，激发了利益各方的冲突，冲在最前线的是政府。2011年新发布实施的拆迁条例明确，政府是房屋征收补偿的主体。

　　随着4月征收通知的下发，小区居民与道里区政府开始“短兵相接”。根据政策，被征收房屋按使用面积“拆一还一、就近上靠户型”方式安置，安置地点为原地新建高层。选择货币补偿的住户，则根据楼层不同，定价从7500元/平方米到11000元/平方米不等。

　　友联小区居民对安置补偿政策不满。一位居民表示，自己的住所水、电、暖气等配套完好，何故要再为了“多几个平米”来回折腾？建设期这几年搬到哪去？何况最终还要“赔上”装修、购买超出补偿面积等成本。货币补偿方案更激起居民们强烈抵制，因为附近商品房均价都已超过2万元/平方米。

　　4月5日，道里区征收办进行“摸底调查”，双方在松花江畔的斯大林街展开“口水大战”，引众多游人围观。摸底调查后，征收人员每天敲门敲窗、打电话。住在B栋一名退休老教师回忆称，“那段时间一听电话响，心里就哆嗦。”

　　及至7月13日，道里区政府正式启动项目一期，开始征收友联宾馆及A、B栋居民楼。居民们在小区内贴标语、拉横幅，抗议征收，甚至一度将大字报贴到了征收指挥部办公室的门上。征收办和友联宾馆的人每天晚上都在清理大字报，但这边撕下，那边又冒出来。双方多次因撕扯标语发生激烈冲突。

　　大字报“攻防”成了持久战，8月还发生两件令居民气愤的事。一是友联宾馆在其后墙安装了20多个摄像头，正对A栋居民楼窗户；二是街道办事处取消了小区困难户刘凤玲的低保。“被摄像头监视，我们反映、报警都没有用，于是干脆就每天晚上敲着锣贴标语。”另一名居民代表老余说。在几十个小区居民敲着锣去街道办事处联名抗议之后，刘凤玲被取消的低保又恢复了。

　　历经一年多维权，如今的老李已堪称“专家”。他将土地、规划、拆迁、棚改等各方面的法律法规及政策全部整理在一个文件夹内，打印张贴在小区内供大家学习。他还在网上发帖，条分缕析地写出政府在征收环节违反了哪款哪条，对哈尔滨沿江规划的细节如数家珍。

　　“对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除出于公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”指着自己写的一篇材料，老李逐字逐句地念道，他告诉财新《新世纪》记者，这是《循环经济促进法》第25条的规定。

　　9月，友联小区居民已就棚改征收的决定，再度申请行政复议。财新《新世纪》记者在9月19日到道里区征收办、友联地段现场指挥部求证相关信息时，现场工作人员均以“领导不在”为由婉拒采访。次日，友联地段房屋征收指挥部联系人孟令强在电话中对财新《新世纪》记者证实，“友联小区拆迁后将进行高档住宅小区的开发，这是市里的决定。”孟还表示，尚不清楚土地出让一事，“最后由谁来开发，要看市里领导的安排”。

　　“把好好的楼房拆掉，再建更高的楼房，这就是棚户区改造？”老李反问。在他看来，“这实际上是以棚户区改造的名义套上合法外衣，得利的是开发商和政府。”

　　真正的棚户区

　　在哈尔滨城区最大的连片棚户区白家堡，居民憧憬上楼，盼着拆迁

　　白家堡棚改项目是一个截然不同的故事。这里没有大字报抗议，没有义愤填膺，也没有对官商利益的种种猜测。居民憧憬上楼，盼着政府拆迁，没拆到的住户唉声叹气地说，“又要在这儿猫一冬了”。

　　位于南岗区的白家堡，是哈尔滨主城区最大的连片棚户区，征收总面积达22.38万平方米。虽然紧挨着哈尔滨理工大学和哈尔滨行政学院，但偌大居住区连一条像样的马路都没有，仅有一条年久失修的水泥路连通城市主干道。

　　9月中旬，财新《新世纪》记者在雨中到访白家堡时，路上坑洼泥泞。白家堡房屋以平房和简易砖瓦房为主，也有部分两层楼房，绝大部分住户已经搬迁。

　　据老住户介绍，白家堡已有几十年历史，有户籍的大概2000多户，实际上住着近4000户。因条件艰苦，很多房主不住在这里，租房的多是外地人。因为没有下水管线，经常污水横流，垃圾遍地。这里也没有接入集中供暖，冬天很难熬。由于拆迁，自来水已经停了。住户都在抱怨拆迁速度太慢。

　　征收指挥部的工作人员说，由于补偿政策到位，征收工作进展顺利。他们统计的拆迁总户数为2105户，从7月4日征收安置正式开始到9月已拆迁超过1000户。

　　安置补偿方案按照全市统一的“拆一还一、上靠户型、超出部分按照建设成本购买”标准安排。但也有些困难家庭因“没钱上楼”而犹疑不决。对此，政策还对老年人、残疾人、特困户等特殊群体给予了1万-2万元的照顾。“如果仍然不行，还可以采用共有产权方式，将超出面积部分以公房标准租给拆迁户。”上述工作人员称。

　　按照计划，在白家堡的一角建设六栋高层住宅，安置原有居民，预计2013年竣工。剩余土地将用于哈尔滨理工大学国家科技园的建设和商业开发。整个项目用地面积21.9万平方米，规划建筑面积49.2万平方米，总投资规模约35亿元。资金由哈尔滨理工大学提供。除了回迁安置楼和国家科技园，理工大学还将承担周边五条道路以及教职工住宅和商品房的建设。

　　项目启动之前，同样因担心征收改造后无法实现资金平衡，哈尔滨市棚户区改造工作领导小组办公室(下称棚改办)协调了另一幅效益地块与其匹配，以吸引投资。最终，在市棚改办、市金融办和哈尔滨银行的配合下，哈尔滨理工大学全面接手启动项目。据规划，如今“脏乱差”的白家堡将在2013年后变成集居住、商务、文化、休闲等功能为一体的现代化社区。

　　运动式棚改

　　棚户区改造是哈尔滨完成保障房任务的主力军，甚至经济适用房、公共租赁房等类型的保障房也都通过棚改项目来完成

　　将友联小区与白家堡这两个故事联系到一起的，是一个共同的背景——哈尔滨市棚户区改造运动。这两个故事犹如硬币的正反面，从不同角度诠释着这场棚改“运动”。

　　2010年，盖如垠履新哈尔滨市委书记，提出了“大哈尔滨”的城市发展战略，口号是“北跃、南拓、中兴、强县”。“中兴”意即老城区要提档升级，加快改造，下大力气解决环境脏乱差、交通拥堵、基础设施陈旧问题。由此，哈尔滨启动“新三年棚改扩容计划”，将棚户区改造列为“中兴”战略的核心工程，提出三年时间完成绕城高速内1134万平方米的棚改任务，到2012年，全面消灭老城区棚户区。

　　据哈尔滨官方数据，2010年已实施棚改拆迁项目42个，总计518万平方米。2011年到2012年，还将全部完成剩余99片约820万平方米的棚改任务。算下来，哈尔滨的棚改规模将超过原计划约200万平方米。哈尔滨市棚改办对财新《新世纪》记者确认了这一数字。

　　2011年被哈尔滨视为承前启后的关键一年，棚改被列为十大城建工程之首。计划启动99片棚户区征收改造，并确保首批启动的49片年内征迁净地，同时完成二环内267处边角地棚户征迁。

　　盖如垠被哈尔滨老百姓称为“老盖”，说话做事风风火火，民间有“敢干事，能干事”的评价。关于棚改及保障房，老盖有两句广为流传的话：一是对媒体称，“哈尔滨准备赔上100亿元来建保障房”；二是对底下官员下“死命令”，“不能干就直接换人”。

　　在这种强力推动下，哈尔滨棚改成为一场轰轰烈烈的城建“运动”。以住房保障和房产管理局为代表，涉及的相关政府部门都需“五加二、白加黑”式的加班加点。所有涉及棚改项目的审批均走绿色通道，无需排队等待，随到随审。

　　同时，在今年中央强调新建1000万套保障房的大背景下，棚户区改造还成了哈尔滨完成保障房任务的主力军，如经济适用房、公共租赁房等类型保障房也都通过棚改项目来完成。

　　这是现行政策所允许的做法。尽管棚改中包括相当多的商业开发面积，但在很多地方棚改都已成为保障房的主力军。住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林在接受财新《新世纪》记者采访时表示，在保障房建设中各地采取不同建设方式，有独建的，也有合建的，只要完成计划任务，什么方式都是可行的。10月公布的全国保障房开工建设数量就包括棚户区改造的部分，具体多少不清楚，但今年计划的1000万套保障房指标中，棚户区改造占40%。

　　“可以将棚户区改造理解为一个大概念，各种项目都可以向上靠。”哈尔滨市棚改办的一名工作人员告诉财新《新世纪》记者，除了各种类型的保障房项目，甚至一些道路工程建设也通过捆绑棚改项目来完成。

　　2011年，哈尔滨市保障性安居工程建设目标为8.74万套，占黑龙江全省目标总量的10.6%。其中，在主城区(不含呼兰、阿城区)承担的4.65万套里，约81.3%为棚户区改造。年内计划开工的41个棚改项目，共需配建5200套廉租房和1.1万套公租房。

　　哈尔滨市住房保障和房产管理局宣传部部长于志华向财新《新世纪》记者证实，目前该市的经适房、公租房建设主要依托于棚户区改造项目。仅群力·民生尚都一个棚改项目在今年就提供了6231套经济适用房，远超全市计划。

　　政府的压力

　　先建后拆、棚改扩容等新政挑战着政府的资金链。2011年启动的49片棚改项目累计资金缺口总额超过420亿元

　　为了在短时间内完成规模庞大的棚户区改造，哈尔滨有两大创新：一是变开发商主导为政府主导；二是变“先拆后建”为“先建后拆”。

　　“微利的保障房项目对开发商没有吸引力，而有赚头的棚改项目早些年都做得差不多了。”于志华表示，现在的棚改项目都是“最难啃的硬骨头”，不给其他“甜头”，开发商投资参与的可能性很小。政府也担心，开发商为追求利润最大化，容易忽视保障房、回迁安置房的质量问题。

　　因此，政府成为哈尔滨棚改的主导者。政府统一规划，统一组织实施征迁，统一组织建设易地安置项目。同时，各区也组建棚改项目建设实体，承担回迁安置房建设主体责任，保证建设进度和房屋质量。

　　另一个重大举措——变“先拆”为“先建”，则是希望尽可能降低动迁难度，加快棚改工程进度。从2010年开始，哈尔滨市开始建设棚改易地安置项目，先后开工建设民生尚都、陶瓷小区、哈西新区、香坊构建厂、爱建社区等几个大型安置项目，可为数万户拆迁居民提供安置用房。

　　以民生尚都项目为例，这是第一个完全由政府主导出地出资，面对哈尔滨全市棚改易地安置的超大型保障房基地。2010年初，盖如垠亲自勘查，现场选址。

　　该项目位于群力新区的西区，总用地面积达232万平方米，规划建筑面积418万平方米，计划投资总额达182亿元。其中，占地126万平方米的一期工程预计将于2012年10月全部竣工。占地106万平方米的二期项目，也将择时开工。据测算，仅一期项目竣工后，即可提供各类房源2.6万套。

　　民生尚都项目指挥部办公室主任骆明告诉财新《新世纪》记者，项目在建设期间，各区棚改办就曾组织大量棚户区拆迁户前来看房，对促进征收拆迁很有帮助。

　　哈尔滨还将铁路环线30米内棚户区及边角地零散棚户房也纳入改造范畴。按照哈尔滨市棚改办副主任孙滨的说法，“这是全市棚改最难的部分”。铁路沿线土地归属铁路部门，地方政府不能以卖地或商品房开发方式平衡征迁成本。同样，老城区二环内现存的267处边角地零散棚户房，征迁之后也不再建设居民住宅，而是规划为交通节点、绿地等。这样只能由政府负责易地安置，且无法收回征迁安置成本。

　　据哈尔滨市棚改办测算，铁路沿线及零散棚户房的征迁改造需投入34亿元资金。这部分投入将与成片的棚改项目捆绑运作，统一解决，实现总体平衡。

　　先建后拆、棚改扩容等新政挑战着政府的资金链。以民生尚都为例，作为面向全市棚改易地安置和住房保障的最大项目，市财政没有投入一分钱，建设资金全部由项目自筹。

　　“资金压力之大前所未有。”骆明表示，整个项目建设就是一个不断寻找融资渠道的过程。比如，通过成为“公积金支持保障房建设”的首批试点城市，先后获得10亿元公积金贷款支持；从多家商业银行争取到十几亿元的商业贷款；通过哈尔滨市城投公司与国家开发银行对接；资金最短缺时，甚至通过市政府协调，从相关部门串借1亿元，以解燃眉之急。

　　2011年，为加快资金的筹集，民生尚都加大了经济适用房的销售力度，今年先后销售两批共6231套房源，以缓解资金压力。

　　民生尚都项目由哈尔滨好民居建设投资发展有限公司(下称好民居公司)运作，但真正的操盘人是哈尔滨住房保障和房产管理局。好民居公司不过是政府的一个项目融资平台，实际上还是政府兜底。

　　好民居公司是哈尔滨保障性住房及棚户区改造项目的骨干企业，原计划由市政府注资1亿元。但在2008年4月哈尔滨市财政局给市政府的相关报告中，明确表示“市财政局已无力解决上述资金”。之前，哈尔滨市财政局已为棚户区改造项目投融资主体哈投民生公司拨入资金3亿元。因而，财政局建议市政府从哈投民生公司已筹措的资金中向好民居公司注入5000万元，以帮助完成注册。

　　一家商业银行的内部人士证实，给好民居公司的贷款是由哈尔滨市财政出具担保函，承诺以土地储备中心的相应地块作为还款来源担保，贷款期限为两年。

　　到2012年，民生尚都项目将进入还款周期，资金链又将面临考验。“一方面要加快配套商业的销售，另一方面还取决于主城区棚改项目的进度。”骆明表示，如果主城区棚改项目启动得早，各区征收办或开发商需要来购买相应的安置用房，资金就能回笼得早；而如果棚改项目遇阻，不能如期启动，安置房的建设资金就不能顺利回笼，资金链将非常紧张。

　　事实上，因融资困难、征迁难度大等因素，主城区的棚户区改造，特别是需要易地安置的棚改项目进展并不顺利。所以，包括民生尚都在内的几个市级大型易地安置和保障房项目，都面临资金链紧张的状况。

　　此外，由于规模过于庞大，哈尔滨全市棚改项目整体资金紧缺。据财新《新世纪》记者获得的一份《哈尔滨棚户区改造推进计划安排表》显示，2011年启动的49片棚户区改造项目累计资金缺口总额超过了420亿元。

　　另类土地财政

　　从哈尔滨棚改运动可以看到，保障房建设最终还是走了土地财政的老路

　　住建部政策研究中心研究部副主任王珏林在接受财新《新世纪》记者采访时表示，国家对棚户区有严格界定，一般是老矿区、老林区，而且是上世纪五六十年代的房子，年限长、基础设施短缺或老化，改造资金由国家、地方和被改造家庭共同承担。在他看来，用于棚户区改造的资金投入，不会对政府形成新的财政负担。

　　但哈尔滨式的棚改运动所需资金已远远超出了国家和地方财力所能支撑的范畴。如前所述，哈尔滨市、区两级政府并没有财力投入棚户区改造，更多依靠政府融资平台，以土地出让收益作为担保，通过融资平台获得贷款，征收拆迁棚户区，再以土地出让或商品房开发形式回笼资金用于还贷。

　　知情人士透露，哈尔滨市近两年因路桥改造、棚户区改造等大规模城市建设，已经通过哈城投、哈投民生、好民居等政府融资平台公司贷款超过300亿元。市、区很多政府部门的资产都抵押在银行。也曾有人质疑，“大规模上项目，贷了那么多款，以后的市领导只能忙着还贷了。”

　　对此，盖如垠在接受作家蒋巍采访时回应称，如果抱着“财政有多大盘子，就干多大事”的观念，哈尔滨将远远落后于其他城市的发展。要加快发展，就必须要资本运作，“用市场上的钱、银行的钱，干自己的事”。

　　“我们下决心用贷款搞开发建设，搞了大规模的路桥建设和棚户区改造，还收储了70平方公里的土地。从现在的地价看，这是数千亿元的储备。与300亿元的贷款相比，无疑还有着巨大的余量。”盖如垠认为给后人留下的不是债务，而是财富。

　　从哈尔滨棚改运动可以看到，棚户区改造最终还是走上了土地财政的老路。这是一种另类的土地财政——政府通过大规模的棚户区改造，用相对偏远的保障房“赎买”中心城区土地，并纳入土地储备，最后以土地收益“回补”保障房及城市建设成本。

　　这也是一种“经营城市”的另类思路——通过中心城区大规模的“棚户区改造”，将优质地块以“市政储备用地、绿地、广场”等名目纳入政府土地储备，把老城区的居民大量迁到城市新区。“一方面，政府能获得中心城区优质商业地块的高收益；另一方面，将老城区人口疏散到新区，还能达到‘拉开城市骨架’、解决新区人气不足的问题。”一位哈尔滨当地开发商对财新《新世纪》记者分析称，新区的基础配套、人气起来之后，周边土地自然会升值。

　　棚改项目多数依赖政府融资平台的贷款，而其最终还款来源高度依赖土地出让收益。问题在于，并不是每一个棚改项目都能够实现资金平衡甚至盈利，有大量棚改项目需要政府补贴才能完成，例如哈尔滨主城区铁路环线周边及零散边角地的棚户区改造项目。

　　哈尔滨采取了“全市统筹”的方式予以平衡，将全市棚改项目做成一个“大盘子”，用盈利项目来弥补“硬骨头”项目的亏损。甚至，一些道路改造等市政基础设施的建设也打包装入棚户区改造“大筐”中。“说白了，就是抽肥补瘦。”于志华如是说。

　　在拆迁难度越来越大的情况下，哈尔滨市政府采取的“政府主导，先建后拆”的模式给财政带来了更大的压力。易地安置的房屋先行借款启动建设，但主城区拆迁久拖不决，资金链受压的同时，财务成本亦随之上升。

　　所有这些，都意味着政府需要从棚户区改造的土地上获得更高的收益来平衡，这只能寄望于土地的不断升值才能实现。也因此，更多的优质地段、地块被纳入了棚户区改造范畴，友联小区的故事，就这样发生了。

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