司母戊鼎是用来干嘛的:看国外如何进行安全生产管理-中国国际贸易促进委员会建设行业分会

看国外如何进行安全生产管理

新世纪我国的安全生产工作进入了新阶段，安全生产管理和安全监察已被正式纳入整顿和规范市场经济秩序的重要内容。在积极致力于改善我国安全生产状况的过程中，进一步扩大对外交流和合作，吸取先进经验十分重要。
    其实，早在19世纪末工作场所发生的各种事故就已经在欧美引起了公众的注意。此后安全制度通过不懈努力得以不断完善，逐步形成了今天法律手段和经济手段双管齐下的架构。    

在这个架构中政府的职能十分明确，即立法和执法，通过法律手段强制性地设立规范，促使实施。立法中明确要求所有雇主提供必要的安全预防措施以保证员工安全，如雇主必需“平整场地”。政府亦采取严格的日常检查制度确保法律的贯彻实施。以美国为例，每天约有5000名检察员在工作场所检查工作；检查的时间安排可视伤害数量、员工投诉而定，亦可随机抽查。如在检查中发现违法行为，雇主将受到惩罚。小型企业雇主和特殊检查的平均罚款额为5000美元；若发生一起死亡事故或发现故意违法行为，可罚款70,000美元，若发现几起类似故意违法行为，最高罚款额可达7,000,000美元。
    无疑，法律成为了安全生产的有力保障，但现代的职业安全观念早已不仅仅局限于直接的政府法规调节。通过保险体系实施的经济调节也已成为一种重要的调节手段，贯穿于整个安全生产的过程中。
    保险金是这一经济杠杆的支点。简而言之，保险公司通过与风险紧密相连的可变保金对投保公司进行经济调节，并通过风险评估和管理咨询，促使并帮助其改进安全生产状况。
    与普通的财产险不同，安全生产的保金与企业工作环境息息相关。保金的费率不是统一的，而是根据企业风险的大小灵活制定。因此建筑业的保金必然高于银行业的保金。即使在同一个行业，企业本身工作环境的不同也会导致保金的不同。两家公司建造同一座大厦，生产环境差的企业所支付的保金可能大大超过有着良好安全制度的另一家公司。
    保金也不是固定的，其费率随企业风险的变化而变化。一个企业在最初投保时由于安全措施不力而不得不支付高昂的保金。但一旦企业采取措施使生产环境发生巨大改观，保险公司就会相应调低它的保金费率从而减少其经济支出。
    因此，对投保企业而言，工作环境不安全的代价就是支付昂贵的保险费用，而安全的工作条件将大大减少这笔支出。由于经济上的差异相当可观，而且安全状况的改善也降低了由事故引起的巨额赔偿和经济损失，这种风险和保金密切联系的机制在促进企业安全生产方面起到了重要的作用。
    于是，企业开始改善自己的生产环境。但是应该怎样做呢？这时，保险公司又发挥了另一个作用--风险评估和管理咨询。由于这些保险公司大多是随着安全生产制度的成长而成长的，积累了丰富的经验，因此可以帮助企业有效地建立安全制度。以世界第二大财产险和意外险互助保险公司--利宝互助保险集团为例，1912年利宝就成立了事故预防部，即现在的防损部，帮助签署合同的雇佣方控制工作场所发生的事故。今天，利宝已成为全球最大的职业安全和卫生咨询机构。它采用经验等级评定体系帮助企业确定工作场所的安全性及风险程度，同时给予合同企业相应的安全方案，帮助他们解决在生产中的安全问题。
    利宝认为安全方案应该带来以下好处：减少工作场所的损害和伤痛（包括急性和慢性伤害和疾病），减少机构因此可能承受的经济负担。其安全方案一般包括以下几个方面：了解事故发生的原因和程序，设立安全生产的企业目标，设置管理控制标准和措施，进行安全生产的培训和教育，确定什么是安全行为，对日常工作进行检测和控制，计算事故成本，鼓励信息反馈，进行实地考察等，以及一旦出现事故时的事故调查、急救程序，并进行危险控制。至少每年鉴别一次灾难发生的潜在原因。
    安全方案有力地促进了安全生产。一项最近的研究显示，通过利宝的安全方案，投保企业的事故发生率在最初三年降低了30%。此外，由于安全咨询不仅有效地减少了保险公司的赔款，而且还为其开拓了新的业务，它也促使保险公司不断投资进行安全生产的研究。目前利宝是全球唯一提供有关职业安全与卫生的非商业化学术研究的多种经营金融服务公司，其研究中心在职业风险控制方面有多项研究成果和解决方案问世，其中最著名的有汽车安全带应用的研究--正是利宝的研究和测试促使汽车安全带首次投入实际应用。这一措施有效地降低了汽车事故所造成的伤亡数字。
    这样，保险公司不仅通过经济杠杆对投保公司的安全状况进行调控，促使其不断改善，而且在杠杆的反作用下，自身也在不断研究以提高安全生产的应用。这个良性循环或可为中国借鉴。（人民网寿玉滢）

国外煤炭生产大国在煤矿安全生产方面都有着先进的管理经验，“他山之石，可以攻玉”，以下我们对美国、俄罗斯、澳大利亚的安全生产管理经验加以阐述比较，以供国内煤矿安全生产借鉴。1 美国：执法、培训与技术支持最新统计数字表明：2004年美国生产煤炭近l0亿吨，但煤矿安全事故中总共只死亡27人。实际上连续三年来，美国煤矿安全死亡人数都低于30人，每百万吨煤死亡人数在0．03以下。美国矿业协会主席杰克杰拉德在今年一月发表公报称，这创造了“历史最好记录”。而负责矿业安全的政府部门一美国劳工部下属矿业安全与卫生局，还计划到2008年将煤矿死亡人数再减少1 5％。

美国煤矿能实现“高产量、低伤亡”得意于三大因素：新技术的应用提高了煤矿生产安全；矿主和政府部门都增强了安全责任感；增强了对煤矿工人的培训。矿业安全与卫生局则将其经验总结为“成功三角”，构成这三角的三边分别是：执法、培训与技术支持。

美国煤矿安全生产的法律基础是1977年通过的《联邦矿业安全与健康法案》，这部法是根据上世纪六七十年代美国连续发生几次大矿难而修订的。它确立了几个基本原则：首先是安全检查经常化，每个地下煤矿每年必须接受四次安全检查，露天煤矿则必须接受两次检查，矿主必须按照检查人员提出的建议改进安全措施，否则可能被罚款和判刑；其次是事故责任追究制，特别是当出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的责任者也将被处以罚款或有期徒刑；第三是安全检查“突袭制”，任何提前泄露安全检查信息的人，可能被处以罚款或有期徒刑；第四是检查人员和矿业设备供应者的连带责任制，检查人员出具误导性的错误报告、矿业设备供应者提供不安全设备，都可能被处以罚款或有期徒刑。

近30年，尽管《法案》规定的一些惩罚措施已有所改变，特别是罚款数额到今天已经有较大提高，但这部法案的基本框架没有变，其中的一些原则比如经常性安全检查和事故责任追究制等，也被其他国家广为借鉴。人们不难发现，这部法案尽管规定最高刑法只有5年，但实际却很严密，尤其考虑到了煤矿可能“应付”安全检查、检查人员不负责任以及设备安全性等各种情况。

在“执法”领域，美国煤矿安全生产监督机构强调其独立性，并在机制上防止检查人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。隶属于矿业安全与卫生局的煤矿安全与卫生办公室是一个联邦机构，它下面有l1个地区办公室和65个矿场办公室，这些办公室既与矿主没有利益关系，也和各州、县政府没有从属关系，各地的联邦安全检查员每两年必须轮换对调，任何煤矿发生3人以上死亡事故，当地的安全检查员不得参与事故调查，而需由联邦办公室从外地调派安全检查员进行事故调查。这些检查人员可谓“权大责重”，根据《联邦矿业安全与健康法案》，检查人员如果发现安全隐患，有权责令煤矿立即停止生产，但如果泄露检查信息或误导调查，则可能被判刑。

“培训”是实现煤矿安全生产的重要环节，也是被许多人忽视的环节。一些对中国矿难有所了解的美国技术人员认为，中国煤矿灾难频发的一个关键原因是对工人和矿主的培训不充分，导致他们对安全生产标准和技术设备都掌握不够。在美国，对煤矿工人和矿主的培训主要由矿业安全与卫生局下属的全国矿业卫生与安全学会负责，这个学会在每个财政年都举办短期集中安全讲习班，各课程一般为期几天，针对的是联邦安全检查人员、各州检查人员以及矿主、矿业公司人员等。除了集中培训，矿业安全与卫生局还在各州举办巡回性质的安全课程，主要向矿业工人讲授安全生产标准、技术设备操作等，煤矿工人参加课程是免费的，经费从劳工部的培训费中支出。此外，矿业安全与卫生局还充分利用网络，在网上提供免费的交互式培训课程，开放网上图书馆，将矿难调查报告、安全分析等资料和档案在网上公布。

新技术的推广和采用能大幅度降低煤矿安全事故，这已被美国煤矿业近30年来的实践所证明。美国矿业协会认为，新技术在安全方面的贡献主要有几个方面：信息化技术的广泛采用，增强了煤矿开采的计划性和对安全隐患的预见性，计算机模拟、虚拟现实等新技术，可以大幅度减少煤矿挖掘中的意外险情，也可以帮助制定救险预案；二是机械化和自动化采掘，提高了工作效率，减少了下井人员数量，也就减少了容易遇险的人群，实际上美国煤矿工人的总数已经下降到不足十万，他们中绝大多数也是操作设备的技术工人；三是推广安全性较高的长墙法，取代传统形式的坑道采掘；四是推广新型通风设备、坑道加固材料、电器设备，从而提高了安全指标。而政府主要是通过技术认证这一方式来批准煤矿专用设备的生产和使用。矿业安全与卫生局下属的技术认证中心对煤矿设备进行质量检查和认证，对通过技术认证的产品，每月都在网上的产品目录中更新公布。

2 俄罗斯：重点防治瓦斯爆炸俄罗斯煤炭资源丰富，2004年煤炭开采量达到2．8亿吨，也属于采煤大国。2002年的统计表明，俄罗斯生产煤炭每百万吨的死亡人数超过1。俄罗斯《采矿工业》杂志对2003年发生的所有煤矿爆炸事故进行分析后得出结论认为，引起煤矿爆炸和煤矿着火事故的主要原因是矿井泵入空气不足，使得煤矿回采工作面、准备采矿工作面和采空区工作面的瓦斯浓度过高。今年2月9日，库兹巴斯煤田的一座煤矿发生事故，导致22名矿工死亡。这次灾难之后，俄罗斯矿工协会立即向俄总统普京、总理弗拉德科夫及国家杜马发表名为《采煤业安全技术状况》的公开信。信中说，为了降低煤矿企业的伤亡率，必须真正减少直接或间接影响煤矿安全水平、事故发生率和伤亡情况的自然因素和人为因素。

为了大大减少矿井中瓦斯的含量，有必要采用全新的方法以消除煤矿毒气。对没有常设性煤层消毒装置的煤矿，则应该采用行政手段禁止其进行煤炭开采活动。从另外一方面讲，甲烷是珍贵的生态清洁型能源，政府应该采取措施，刺激煤矿企业在对煤矿做消除毒气处理时将瓦斯中的甲烷分离出来并加以回收利用。俄罗斯矿工协会认为，只有采取这些措施，才能降低导致大量人员伤亡的煤矿中瓦斯爆炸机会。3 澳大利亚：制定法规、明确责任

资料显示，在过去一个多世纪中，矿业大国澳大利亚严重矿业事故频仍，总计约2000起，伤亡过万人。近些年来，这一状况大有改善。该国煤矿行业伤亡事故变得十分少见，2000—2001年间，新南威尔士州煤矿生产百万吨的死亡率仅为0．014。由于伤亡人数少，目前政府和一些矿山的管理层都改用计算损耗工时的频率来衡量安全生产，连耗损工时都很少见的公司，就以事故数量作为标准。澳大利亚在矿业安全管理中，十分注重法规制定和明确责任，这在防止煤矿事故中起了很重要的作用。

澳大利亚联邦政府对矿业安全的管理只局限在有关立法和技术标准的制定上。各州(领地)政府在执行联邦法律过程中，要根据各地的不同情况对矿业生产安全和职业健康制定各自的法律法规。州级政府通过对矿山设计、生产、环境保护和安全生产的审查或监察对矿业进行控制。在达不到安全标准时，可以下令停产。对企业来说，矿山经理必须向政府注册，同时熟知有关政策法规，并保证达到安全生产、环保、劳动保护和雇员职业健康等方面的要求。多年来，政府一直根据采矿业的新进展，不断修正法律条文，以达到最佳效果。有关法律法规对矿山设计师、雇主和雇员的安全责任都有明确规定，使得每个人对安全都有法律责任。以矿业大州西澳大利亚州的有关法律为例，雇员有义务保证自己在工作状态下的健康，如果不按规定对自己采取保护措施，或发现潜在险情不报告，就算违法。法律规定，雇员有权拒绝在有损健康的危险环境下工作，而且，在这种情况下如果顾主出高薪让雇员出工，顾主就犯了法；雇员收了钱出工，也算犯了法。换句话说，想拒绝安全都难。违反了安全条例会被课以高达20万澳元(1澳元约合6．16人民币)的罚款。

在各种制度中，与安全生产联系最为紧密的恐怕就是设立矿山安全监督员的有关条例了。根据这些条例产生的矿山安全监督机制有效地提高了生产安全。在产煤大州新南威尔士，有关法规对煤矿安全监察机制的机构、人员构成、权限和责任都有明确规范。还规定，各级安全监督检查员有矿山雇员选出。监督人员必须有矿山经理人或专业技术的资格证书，同时要有长时间的实地工作经验，确保安全监督的质量令人放心。

除了政府的法律法规外，许多企业也实行了企业内部的安全保障制度。新南威尔士州的煤矿鼓励员工查找事故隐患，对新设备、新工艺、新的工作环境等因素都要进行风险评估。评估由企业的管理、技术、培训和生产部门的人员组成的联合委员会进行。委员会根据评估结果提出相应的防范措施，有效避免了事故的发生。

椐统计2004年我国因矿难死亡6027人，我国煤炭生产每百万吨的死亡人数是美国的100倍，由此可见，我国煤炭生产在努力减少事故方面任重而道远。美国通过执法、培训与技术支持的“成功三角”，实现了煤矿安全生产；俄罗斯在重点防治瓦斯爆炸方面下功夫；澳大利亚在制定安全法规、明确安全责任上收到了明显的效果。此外，美国煤矿在安全立法上的周密、机构运作上的严格、政府服务上的完善、技术研究上的先进，所有这些经验都值得我们很好的学习和借鉴。

作为世界主要产煤大国之一，美国煤矿业也曾经历过安全事故频发的阶段。１９世纪后期到２０世纪初期，由于生产技术和管理都比较落后，美国煤矿处于安全事故多发期。１９０７年，美国煤矿事故死亡人数达３２４２人，创下历史最高纪录，其中西弗吉尼亚州一个煤矿发生瓦斯爆炸事故造成３６２人死亡。

   ２０世纪４０年代以来，围绕煤矿安全生产，美国先后制定了１０多部法律，安全标准越来越高。１９６８年，美国弗吉尼亚州法明顿的一个煤矿发生瓦斯爆炸事故，造成７８人死亡。此后美国政府迅速制定了新的《矿业安全和卫生法》，于１９６９年１２月３１日由总统签署并颁布实施。

   １９７７年，美国对《矿业安全和卫生法》进行重大修订，增加了金属和非金属矿山安全法规内容，并建立了独立的安全监察部门——矿山安全和卫生署，由劳工部助理部长任局长，对所有矿业生产进行全面和严格的监察。矿山安全和卫生署为联邦机构，与各州、县政府没有从属关系，因而从机制上防止了检查人员与矿主、地方政府形成利益同盟。

   《矿业安全和卫生法》规定，煤矿安全监察员与煤矿无任何隶属关系，他们必须具备煤矿工程师的资格，每年到安全培训学院轮训一周。任何煤矿发生３人以上的死亡事故，当地的联邦及州政府安全监察员不得参与该事故的调查与处理，而必须由联邦政府从外地调派安全监察员进行事故调查。此外，可能引起伤亡事故和危害矿工健康的严重违规行为责任人，将被追究刑事责任。

    新技术在煤矿业的推广和采用也是美国煤矿安全事故减少的一个重要原因。美国矿业协会的报告指出，新技术在安全方面的贡献主要有几个方面：第一，信息化技术的广泛采用，增强了煤矿开采的计划性和对安全隐患的预见性。计算机模拟、虚拟现实等新技术，可以大幅度减少煤矿挖掘中的意外险情，也可以帮助制定救险预案。第二，机械化和自动化采掘，提高了工作效率，减少了下井人员数量，也就减少了容易遇险的人员。第三，推广安全性较高的长墙法，取代传统形式的坑道采掘。第四，推广新型通风设备、坑道加固材料、电器设备，从而提高了安全指标。此外，矿山安全和卫生署下属的技术认证中心对煤矿设备进行质量检查和认证，对通过技术认证的产品，每月都在网上的产品目录中更新公布。

   由于美国煤矿大量采用高新技术和设备，生产效率不断提高，煤矿就业人数逐年减少，到１９９０年时已减少到１３．１３万人。此后，煤矿就业人数继续减少，仅１９９２年至１９９７年间就减少了２８．９％。

  《矿业安全和卫生法》以及相关配套规章的实施，加上新技术的推广采用，使美国煤矿业生产走上事故低发的新阶段：２０世纪前３０年，美国煤矿每年平均因事故死亡的有２０００多人；到２０世纪７０年代，年死亡人数下降到千人以下；１９９０年至２０００年，美国共生产商品煤１０４亿吨，死亡人数４９２人，平均百万吨煤人员死亡率为０．０４７３；２００４年美国生产煤炭近ｌ０亿吨，但煤矿安全事故中总共死亡２７人，２００５年这一数字更是降低到２２人。

   据美国劳工部发表的各行业事故率统计数字，美国的采矿业已成为较安全的行业，好于林木采伐、钢铁冶炼、运输及建筑等行业。（完）

日本政府多年来在一切经济活动中通过制定和完善有关法律法规，实施一系列的安全对策和措施，使生产过程中的事故大幅下降，伤亡人数不断减少，成为世界上安全生产成本最低的国家之一。

   ２０世纪５０年代以后，随着经济的发展，工业化水平的提高，日本的安全生产问题突显，工伤死亡人数剧增。１９６１年，日本在生产过程中因事故死亡人数曾达到６７１２人。为了加强安全生产和减少伤亡事故的发生，日本政府制定了《劳动安全卫生法》、《矿山安全法》、《劳动灾难防止团体法》等一系列法律法规。由于法律健全、措施得当、各方重视，日本的安全生产问题基本得到了有效控制。２００３年，日本工矿业在生产过程中死亡的人数只有３０７人。

  《劳动安全卫生法》规定，所有独立进行生产活动的企事业单位都必须建立劳动安全生产体制，任命或指定劳动安全卫生负责人，监督和指导企业的安全生产工作。企业内的各个车间和班组还必须设置安全卫生管理员、作业主任等具体实施安全生产措施的人员。同时，有５０名以上职工的企事业单位必须配备自己的医生，负责企业员工的健康和卫生，维护和管理作业环境，调查影响健康的原因和采取防止事故再次发生的措施等。

  《矿山安全法》规定，矿主必须防止矿井的塌方、透水、瓦斯爆炸和矿井内火灾等各类事故。一旦发生事故，矿主必须迅速有效地组织救护，并最大限度降低危害。这项法律在颁布后还经过了多次修改完善，现在已经成为日本矿业生产安全的保护神。

   日本的井下作业指导思想是安全第一、生产第二。日本矿业公司在安全问题上的投入最多，所以日本矿井的安全和应急措施可靠有效。日本的煤矿每个季度都要进行模拟安全撤退训练，井下的避难设施中随时都配备必要的设备和物资，即使发生事故，也能及时采取措施，将事故损失降到最低程度。２００３年，日本矿工只有１４人死亡。

   实际上，比制定安全生产法律法规更重要的是建立一支强有力的安全监督队伍，以防患未然。根据《矿山安全法》，日本建立了一整套独立的矿山安全监察体系，实施高效的监督管理。监察人员严格按照有关法律，对安全业务、设施状况、应急机制等进行检查，发现问题立即彻底解决。

  值得一提的是，日本的监察机构十分重视安全的超前管理和过程管理。不是事故发生以后再去调查、追究责任，而是事先监督、落实各种防范措施，消灭事故隐患。因此，日本矿山在实施某些特殊的项目时，必须事先制订方案，并报政府安全监督部门批准。在实施过程中，政府安全监督部门的人员现场监督指导，有效地防止了不安全因素的发生和扩大。

   日本设立了“中央劳动安全卫生委员会”，负责检查生产单位的安全措施落实情况，指导和督促生产单位履行各项责任和义务。另外，日本还根据《劳动灾难防止团体法》设立了“中央劳动灾难防止协会”，提供安全卫生信息，开展安全生产教育，推动“零灾难”运动，组织安全生产技术交流，以及对安全生产管理人员进行培训等。

据说当年美军订购降落伞，要求生产厂商老板随机抽取伞包跳伞，最后结果合格率很快就达到了１００％。的确，在保护生命安全方面，风险共担式的制度设计效果卓然。但是不要忘了，其基本前提是：订购降落伞的主动权掌握在美军手里而不是制造商手里。而在当下中国，面对遏制矿难的种种制度设计，实施的主动权实际上都掌握在矿主及当地监管者手里，在矿工、矿主、监管者之间，出现了普遍的力量不均衡。在非法采矿大量存在、官商勾结相当普遍的环境下，我们很难相信相关制度不被冒名顶替、弄虚作假等架空。更何况相关制度设计本身还存在诸多漏洞。比如“确保每个班次至少有１名负责人或生产经营管理人员在现场带班作业，与工人同下同上”，在这里，矿工是老板的雇员，相关“负责人”或“生产经营管理人员”同样可以是与老板没有任何亲友关系的雇员，企业老板可以不拿员工的生命当回事，自然也可以不把其个别“负责人”和“生产经营管理人员”的命当回事；再说，即使真被发现弄虚作假，要被“严肃处理”，比起下井可能招致的巨大危险（最大可致丧失生命），被“严肃处理”的“收益”也远大于风险。这样的账，精明的老板们会算不清？
      从长远看，彻底遏制矿难，需要产权改革、舆论监督、工会壮大、技术进步等一系列的制度跟进。国外绝大多数矿山由私人开采，私人资本先购采掘权，还得支付一笔资源补偿费，国家拿着这笔钱对矿山所在地的民生进行专项补偿。此外，国家通过一系列法律高筑门槛，安全、环保、劳工权利、税收等等要求极高，违法成本太高，令资本不敢造次。中国的办法是“采掘许可”，属于行政准入制度，为权力寻租埋下了伏笔。

法、德两国在安全生产法制和文化建设方面有一些值得我们学习借鉴的经验。

（一）安全生产监管监察体制

“国家立法，政府监察、业主负责，员工守章”的安全生产体制给我们以深刻的启发。国家为了保障公民的生命安全与职业健康，颁布安全生产法律强制业主执行，健立了完善的国家安全生产法律体系（如安全生产法律法规与标准）；政府依照国家安全生产法律制定安全生产监督（察）法规，指导和监督业主依法做好职业安全健康工作，对不符合（达不到）国家安全生产规范的企业（项目）决不允许开业（投产），对安全生产管理失控的企业重罚直至破产；企业把安全生产视为自己的责任，主动依照国家法律法规行事，为员工创造本质化安全生产作业条件，认真履行自己的安全生产职责；员工综合素质较高，把遵守企业规章视为自己的天职，在业前就已经过安全培训并取得了相应的作业资质，整个安全生产有序有控，各司其职（能），各负其责（任），各守其规（章）。

（二）有效的经济调控机制

立法、监察和工伤保险（即经济调节手段）是市场经济国家安全生产工作的三大支柱。运用经济调节手段对安全生产的贡献是通过预防、康复和赔偿三个主要功能中的预防机制实现的。它应用经济杠杆力量使业主（企业）加强自我约束，减少并控制工伤事故与职业危害风险，达到保护员工安全健康的目的。目前，全球有164个国家建立了工伤保险。法国、德国均实行工伤社会保险，且完善到位。德国工伤保险的首要任务是预防为主，其次是医疗康复，再次是赔偿，同业公会每年从工伤保险基金中提取大约15%的资金用于事故防范工作；法国的社会保险机构建立专门的工伤预防基金和专职的安全监督员。业主（雇主）缴纳的工伤保险税（费）与其事故伤人率挂钩，解缴率在0.5%～2.5%之间浮动，这样，使业主（企业）主动改善安全生产条件，控制事故风险，从而获得更大利润。

（三）安全生产物、技、人三者并重

法、德两国安全生产现状表明，要实现安全生产必须是物防、技防和人防并重。安全物防是基础，员工误操作也不致于受伤害，需要设备设施的本质化安全作支撑；安全技防是手段，工艺技术、监控技术和检验技术是防止事故的重要前提，它使员工作业尽可能脱离危险环境；安全人防是根本，既要制止员工的作业违章，更要制止管理者的管理性违章，所有这些都通过严格的资质把关、制度管控和提高综合素质三者相结合。例如，我们所见到的建筑施工作业，他们从施工方案、施工机具、施工人员系统都周密地考虑了安全措施，挖沟使用挖掘机防止片邦埋人，搭脚手架的跳板均为安全标准600MM宽，且在外侧增设200MM高的踢脚板，防止作业人员滑摔；施工单位和作业人员均具备相应资质，这就使得整个安全生产处于真正的受控状态，不发生事故也就成了必然。

（四）安全文化提升安全工作水平

安全文化属于人的思想范畴，是人们信奉并付诸于实践的安全价值理念。也就是说安全文化和社会道德一样都是一种内在约束，即人们在思想理念上的自我约束，因而都是对外在约束的一种补充。法国、德国的企业安全文化是制度至上理念。企业安全制度是企业任何人都不能违反的，企业要用安全制度规范和考量员工的行为；企业安全制度是员工的行为准则，任何员工都必须遵守企业安全制度。正是这些安全价值理念与取向，使得员工的行为自觉规范，违章导致的事故得到较好控制，从而极富实效地提升了企业的安全工作水平。法、德两国从上到下，都以法律为依据，依法维护国家、业主和员工三者的合法权益，加之完善的培训、奖励和保险机制，全民安全意识、维护自身权益的意识比较强。现在他们基本上不再需要通过“宣传日（周）”等形式来强化公民的意识了，雇员都将依法参加培训。企业自主安排安全生产宣传教育活动，如：德国煤矿有自己的主题警示牌板等。因此，依法搞好安全生产，维护公民的生命安全与健康，以人为本，以完善的制度作保证，努力实现本质安全和文化建设的统一，这就是德、法国两国安全文化的基本特征。

安全生产

　一、进一步提高对安全生产工作重要性的认识，增强作好安全工作的责任感和使命感
　　安全生产事关人民生命财产安全，事关改革发展稳定大局。十六届五中全会明确提出要“清洁发展、节约发展、安全发展”，把安全发展纳入了我国社会主义现代化建设的总体战略，进一步丰富了科学发展观的内涵，同时明确了“安全第一、预防为主、综合治理”的工作方针，充分反映了安全生产工作的本质特征。
今年3月27日，在中共中央政治局第三十次集体学习时，胡锦涛总书记发表重要讲话，再次强调了安全生产工作的极端重要性，要求必须做到“思想认识上警钟长鸣、制度保证上严密有效、技术支撑上坚强有力、监督检查上严格细致、事故处理上严肃认真”。温家宝总理在国务院召开的第116次常务会议和全国安全生产工作会议上，明确提出了抓好安全生产工作的十项重要任务和十二项治本之策，在《政府工作报告》中又用较大篇幅，从层层落实安全生产责任制、实行有利于安全生产的经济政策、加快行业改革重组步伐、加大安全生产投入、深入开展安全生产专项整治、强化企业管理和加强安全生产法制建设等七个方面专门强调了安全生产工作。
　　二、正确认识当前我国建设安全生产形势，认真分析当前存在的突出问题
在建筑业产值持续增长的情况下，2004年、2005年全国建筑施工事故死亡人数均有较大幅度下降，全国建设安全生产状况总体稳定。今年以来，虽然全国建筑施工事故起数和死亡人数总数仍呈下降趋势，但是三级重大事故频发，据统计，目前全国共发生三级事故17起、死亡65人，分别比上年上升88%和76%。近期，山西太原、辽宁大连、江苏昆山接连发生3起三级重大事故,国务院秘书长华建敏同志作出重要批示，要采取措施强化对建筑工人尤其是农民工的安全培训。
　　当前的严峻形势反映了建设系统安全生产领域还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在：
　　一是部分施工企业安全生产基础薄弱，安全生产投入严重不足，施工现场管理混乱；

二是一些建设单位任意压缩合理工期，忽视安全管理；

三是部分监理单位不认真履行法定的安全监理责任，对现场事故隐患不能及时作出应有处理。
　　四是部分地区安全生产监管责任不落实，对安全生产违法违规行为执法不严，安全监管缺乏权威性和有效性。如安全生产许可制度虽已实施近两年，但今年一季度仍有三个地区出现无安全生产许可证企业擅自施工且发生重大事故的现象。
　　五是一些地区对城市供水、城市轨道交通、燃气等城市运行安全工作，以及对次生灾害的预防工作重视不够。
　　上述问题，反映了部分地区在思想认识、体制机制、履行职责方面，特别是在落实安全生产责任制方面还亟待改进和加强。各地要进一步提高认识，自觉增强责任意识，切实履行监管职责，特别是事故多发、高发地区要从体制机制等方面深刻反思工作不足，拿出切实有效的措施，坚决遏制重大事故频发势头。
　　三、以对人民群众高度负责的精神，扎扎实实做好今年的各项安全生产工作
　　（一）全面落实安全生产责任制
　　落实安全生产责任制是抓好安全生产工作的关键。首先，各级建设行政主管部门要认真履行好建设安全生产监管的职责，一是强化行政首长负责制，各级建设行政主管部门的主要负责人是本地区建设安全工作的第一责任人，必须亲自抓、负总责，要经常分析安全生产形势，深刻把握安全生产的规律和特点，有针对性的研究制定加强安全工作的措施，及时解决安全工作中存在的突出问题和矛盾。二是要明确工作目标，完善责任制度，合理划分各级建设行政主管部门以及各个职能部门和工作岗位的安全监督和管理责任，加强对重点地区、重点环节和重点单位的督促检查，抓紧建立健全安全生产控制指标体系，对安全生产实际情况实施定期定量考核。同时，要督促企业落实安全生产主体责任，重点是建立健全以企业法定代表人为核心的责任体系，企业法定代表人是企业安全生产的第一责任人，要组织制定本企业安全规章制度和操作规程，保证安全生产投入有效实施，健全安全管理机构，配备安全专职管理人员，组织好安全生产培训教育。
　　（二）严格实施安全生产许可制度
　　要严格实施建筑施工企业安全生产许可制度，充分发挥该项制度在安全生产源头管理中的作用。一是要认真贯彻落实建设部、国家安全监管总局联合通知精神，采取切实有效措施坚决禁止无证企业从事建筑施工活动，并以此为契机，果断淘汰清除一批不具备安全生产条件的施工企业。二是要强化对已经取得安全生产许可证企业是否降低安全生产条件的动态监管，依法暂扣发生重大事故企业的安全生产许可证，并认真核查其安全生产条件。三是要加大执法和监察力度，对于无安全生产许可证擅自施工且造成重大事故的，不但要严格按照《安全生产许可证条例》处罚有关企业，还要严肃追究业主和有关建设行政主管部门的监管责任。
　　（三）全面开展安全质量标准化活动
　　安全质量标准化活动是《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中明确提出的要求，各地要按照我部《关于开展建筑施工安全质量标准化工作的指导意见》认真组织实施，尤其是要根据国家法规标准，制定完善地方性安全标准规范，同时督促企业制定各个岗位、各个工种和各个流程的工作标准和操作规程。要通过扎扎实实的开展这项活动，不断夯实企业安全生产基础，推动企业加大安全投入，实现管理标准化、操作标准化和现场标准化，形成安全生产持续改进机制。为激励各地及企业搞好安全质量标准化活动，我部将在全国范围内开展“1125工程”，树立一批样板工程、样板企业，以充分发挥先进典型示范作用。
　　（四）突出抓好农民工安全培训教育
　　各地要认真贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，高度重视一线操作人员基本操作技能和安全生产知识的培训，提高广大农民工的安全防护意识和素质。要大力发展成建制劳务企业，积极实施持证上岗制度，同时，要进一步落实我部和全国总工会联合下发的《关于进一步改善建筑业农民工作业、生活环境切实保障农民工职业健康的通知》，加强群众监督，督促企业贯彻执行《建筑施工现场环境与卫生标准》等规范，维护农民工的职业安全卫生权益。今年九月中旬，我部与有关部门将在北京举办全国建筑业职业技能大赛，进一步提高一线操作人员知识和技能水平。
　　（五）进一步落实监理单位安全责任
　　各地要根据《建设工程安全生产管理条例》和《建筑工程安全生产监督管理工作导则》的要求，进一步加大工作力度，切实落实监理企业的安全责任。一是要督促监理企业认真学习安全生产有关法律法规和技术标准，提高安全监理业务素质。二是要细化监理安全责任，要求监理企业把安全监理内容纳入监理规划，并在审查施工企业相关资格、安全生产保证体系、文明措施费用使用计划、现场防护、安全技术措施，严格检查危险性较大工程作业情况，以及督促施工单位整改事故隐患等方面充分发挥监理企业的监管作用。三是要强化对监理企业的监督检查，同时积极支持其按规定履行安全监理职责。
　　（六）不断加大安全监管和执法力度
　　各地要切实提高依法行政意识和水平，不断加大安全生产执法力度，提高安全监管的权威性和有效性。一是要加强监督执法队伍建设，认真组织监督执法人员学习国家安全生产法规政策和技术标准，提高业务素质和安全监管能力。二是要加强巡查监督，依据《建设工程安全生产管理条例》和《安全生产许可证条例》，对安全生产违法违规行为和事故隐患严重企业加大行政执法和经济处罚力度。三是要严格按照“四不放过”的原则，严肃处理重大事故的责任单位和责任人，尤其是要强化对企业安全生产许可证和从业人员执业资格的处罚，该暂扣的暂扣，该吊销的吊销，该终身不予注册的终身不予注册，决不留情和手软，要通过严厉处罚一批违法违规企业和个人，切实起到对有关方面的震慑和警诫作用。在严格事故处罚的同时，还要注重从制度、管理和技术层面认真吸取经验教训，改进安全生产工作。
　　（七）努力创新安全监管方法手段
　　要不断研究建设安全生产工作面临的新形势、新特点，切实转变政府职能，创新安全监管体制机制。一是要充分发挥资质许可、招投标监管、施工许可、安全监管等各个管理环节的整体效能，形成安全生产监管合力。二是要建立起网格式监管体系，落实监管责任人，同时要注重对重大危险源辩识、排查与监控。三是要进一步充实、优化、整合建筑监管资源，将有限的监管资源整合到直接涉及到公众利益的安全监管工作方面。四是要加强安全生产诚信体系建设，建立企业和从业人员安全信用信息库及公示平台，加大舆论和社会对安全不良行为的监督力度。五是要制定有利于安全生产的经济政策，研究建立建筑施工企业提取安全专项费用制度，进一步落实《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》，激励企业加大安全投入。
　 （八）更加注重城市运行安全工作
　　随着城市化进程的加快，城市系统复杂性的增加，不但重大施工安全事故时有发生，大型公共建筑工程的质量问题日益受到关注，城市市政公用设施运营安全面临越来越严重的挑战，发生灾害时人员疏散和避难场所等应急管理问题也日益突出。各地要尽快明确城乡建设综合防灾和应急管理的工作机构，逐步完善起本地区城乡综合防灾和应急管理工作体系。当前城市运行安全的工作要突出几个重点：一是要进一步贯彻落实《城市轨道交通运营管理办法》，加强轨道交通安全管理；二是要继续抓好城市供水安全工作，切实加强城市供水水质督察力度，特别要关注各类化工企业和各类危险化学品泄漏造成的水污染对城市供水安全的影响；三是要加强城市燃气安全，强化检查，建立应急救援机制。
　　另外，当前还有三项工作需要具体落实：
　　一是要组织开展好建筑施工安全专项整治。根据国务院安委办的统一部署，今年我部要在全国组织开展以预防高处坠落事故为重点的建筑施工安全专项整治工作，目标是力争今年高处坠落事故比去年有较大幅度的下降（不低于6%），并有效遏制一次死亡3人以上高处坠落事故发生。各地要认真贯彻落实我部《关于开展建筑施工安全生产专项整治的指导意见》，结合本地实际制定内容具体、重点突出、可操作性强的实施方案，坚持边查边改，并对整治的每个环节和过程认真把关，确保整治取得实效。
　　一、抓好安全生产是贯彻落实科学发展观的应有内涵
　　中央提出以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观，首先要以人的生命为本。胡锦涛总书记指出：“人的生命是最宝贵的，发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价”。经济发展必须建立在安全生产的基础上，“安全生产责任重于泰山”。各级建设部门一定要坚持以人为本，关爱生命、关注安全，以科学发展观统领安全生产工作，牢固树立安全发展的观念，坚持把保障人民群众生命财产安全和健康作为关系全局的重大责任，与各项建设工作同步规划、同步部署、同步推进，不断增强做好安全工作的责任意识，坚持不懈地把安全生产工作抓实抓好。
　　二、通过改革创新着力解决建设领域安全生产的突出问题
　　认真贯彻党中央国务院一系列指示精神，对照中央工作部署和要求，我们在安全工作体制、机制上，还有很多不适应和不符合的方面。必须分析建设领域安全生产工作的新内容、新特点和新格局，立足于改革和创新，着力解决建设领域安全生产存在的突出问题。在指导思想上，要牢固树立“抓经济发展是政绩，抓安全工作也是政绩”的正确政绩观，把安全发展的观念贯穿于经济和社会发展的全过程，贯穿于各项工作的全过程。在工作布局上，我们既要重视建筑施工安全生产的监管，又要重视城市供水、城市轨道交通、燃气等城市运行安全工作，还要重视工程全生命周期质量安全，以及对次生灾害的研究并制定应对措施。在工作措施上，要更加关注“三农”问题，关注农民工问题，要把保障建设领域农民工的生命安全放在维护农民工权益的首位，认真抓好农民工的安全教育和培训，切实改善农民工生活和作业环境，保障农民工的职业健康。要统筹城乡建设，下大力气抓好村镇工程建设安全，加强服务，指导农房建设。在工作定位上，企业负责人是安全生产的关键责任人，必须健全内部管理安全的机制和制度；政府部门主要应该维护社会公共利益，加强指导和监督管理。在工作方式上，在严格坚持安全生产的市场准入制度的同时，必须更加重视法制建设、制度建设和机制建设，加强行政审批后的管理和责任追究。
　　同志们，我们要认真总结长期以来安全生产的经验，深刻分析历史上建筑工程安全事故的教训和事故死亡案例中大多数是农民兄弟的现实，特别是要汲取这几个月来山西、大连等地发生的事故教训，举一反三抓好建筑工程安全。我们还要认真研究和总结松花江污染事件造成哈尔滨市停水、北京京广桥道路坍塌严重影响城市交通、安徽淮北和四川泸州煤气事故影响社会秩序等诸如此类的社会公共安全事件，我们的安全生产责任，以及如何妥善应对和处置的措施。面对新时期、新任务、新特点，各级建设部门必须认真思考研究，通过改革和创新，全面履行好安全工作职责问题。
　　三、进一步转变观念更加注重社会管理和公共服务
　　随着社会主义市场经济的发展和城镇化进程的加快，安全工作面临着格局和方式的必要调整。我们必须正确区分经济社会发展中政府的责任和市场机制的作用，深化行政管理体制改革，转变政府职能。
　　强化社会管理和公共服务职能，不断提高保障公共安全和处置突发事件的能力。政府部门要进一步优化组织机构，创新管理模式和手段，从行业管理转向市场管理，从注重微观管理转向宏观管理，从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和必要的行政手段，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。各地建设部门在机构设置上，应当适应经济体制改革和政府机构改革的要求，根据精简、统一、效能的原则，适时调整，不能再沿袭行业管理的模式设置机构，切实改变政府在安全生产等涉及公共利益方面监管不力、力量不足的状况。政府管不好不该管的事，应该由企业负责的，明确企业责任；可以由社会组织、中介机构负责的，积极探索完善市场机制；单个政府部门管不好的事，要加强部门协调、配合，形成工作合力。
　　四、依法加强机制和制度建设是保证安全生产的关键
　　切实落实安全生产各项工作措施，必须尽快形成有利于促进安全生产的体制机制，着力加强制度建设。近几年，建设部把依法加强制度和机制建设作为抓好建设系统安全工作的重中之重进行研究，各地也要结合实际情况下功夫研究体制和机制创新，充分依靠机制和制度建设，促进安全生产形势稳定好转。当前，各地要在以下三个方面加强工作，一是建立健全协调运行机制。各地建设部门要建立健全并充分发挥安委会及其办公室的综合协调作用，制定工作规则，要形成一把手负总责、一位分管领导具体负责、一个处室负责牵头统筹安全生产、综合防灾和应急管理。明确应急管理和综合防灾的工作机构，保障必要的人员、经费等条件，完善本地区城市综合防灾和应急管理工作体系。二是进一步加强安全信息系统和事故快报制度建设。尽快建立健全覆盖全国建设系统的安全信息系统；根据国家总体预案的要求，按照国家和建设部规定的时限和要求，及时、如实地上报有关事故情况。通过加强信息统计分析和安全形势分析，形成比较完善的监测预警机制；各地还要建立重大事故评估制度。三是要建立健全行政审批和监管责任追究制度。对于涉及安全的行政许可，按照“谁审批、谁负责”的原则，认真查找存在的薄弱环节和漏洞，明确规定有关工作责任和责任追究制度。对在重大安全隐患整改、事故报告等方面工作失职的，对安全违法违纪行为不认真查处的，要严肃追究有关行政责任。
　　五、依靠科技和投入提高安全生产保障水平
　　科学技术是推动安全生产达到本质安全的强大动力，是安全工作的重要保障。企业要正确认识和处理好加强安全生产工作与企业长远发展的关系，及时提取安全生产专项费用，购置和更新施工安全防护用具及设施，改善安全生产条件。建设单位在编制工程概算时，应确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用，作为非竞争性费用在招标时单列。各级建设部门要进一步制定有利于促进安全生产的经济政策，引导和督促企业加大安全生产投入。要抓好“科技兴安”工作，加大安全科技投入，针对建筑施工、城乡综合防灾、应急管理等领域的基础性、关键性技术和管理难题，开展安全科技攻关。大力推广应用先进适用的安全技术设备和工艺，建立安全技术示范工程，并及时淘汰严重危及安全的落后工艺、设备。及时总结重特大事故教训，组织修订不适应的安全技术标准，把先进适用的安全技术反映在强制性标准中。建立健全建设系统各级安全生产专家库，充分发挥专家在安全规划编制、政策咨询、法规和标准制定以及在事故处理中的作用，通过上述措施形成牢固的安全科技支撑体系，提高控制、应对安全事故的能力。同时，要加快安全科技人才的培养，加强对职工安全生产知识和技能的培训。
　　六、落实责任，务求实效
　　安全生产工作涉及面广，是一项系统工程。要按照“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督”的要求，强化企业安全主体责任，层层落实生产责任制，各级建设部门要抓紧建立起较为完善的安全监管体系，针对本地区、本系统的实际情况，强化监管措施，落实监管责任。同时要明确机制和制度建设目标，力争上半年完成前面提到的三项机制和制度建设。特别要强调的是各地建设部门主要负责人是本辖区建设系统安全生产、综合防灾和应急管理工作的第一责任人，重点安全工作要亲自组织研究和部署，切实抓好责任分解、责任考核和责任追究三个环节。建筑工程既要实现死亡率指标下降的目标，又要确保死亡绝对数逐年下降。要建立健全群众投诉举报制度。各地要抓好各项制度措施落实情况的监督检查，务求取得安全工作实效。
　　建设部将建立对各地建设部门的安全工作目标考核机制，加强层级监督，完善约谈制度，定期发布各地控制指标的执行情况。对于在安全管理工作中作出贡献的单位和个人，要进行表扬。对于安全工作不力的地区，对于控制指标执行较差的地区，要给予严肃批评，并向省级政府通报；在有关考评考核中要实施安全一票否决制。
　　同志们，今年是实施“十一五”规划的开局之年，建设系统的任务相当繁重，安全生产责任十分重大。我们一定要牢固树立和落实科学发展观，以更大的决心，以更扎实的工作，为推动建设系统安全生产形势的稳定好转而不懈努力，为促进我国国民经济和社会健康发展，构建和谐社会做出新的贡献。