张家界一日游多少钱:困惑与出路——“乡村治理与乡镇政府改革”专家问卷调查

困惑与出路——“乡村治理与乡镇政府改革”专家问卷调查
中国（海南）改革发展研究院
2005年10月7日
本次调查从五个方面设计了43个问题，调查对象是长期从事农村问题研究、在国内有一定知名度的专家学者，调查问卷共发出150份，回收63份。现将调查报告主要内容摘要如下：
一、社会背景：乡村治理与乡镇政府改革的必然性
（一）对目前的乡村治理与乡镇体制的满意度
问卷中以1-10等十个数字来测评专家学者们对目前的乡村治理与乡镇体制的满意度，1代表非常不满意，10代表非常满意。统计数据如图表一。
表一：

从以上数据可以看出，大多数专家学者对目前的乡村治理和现行乡镇体制是不满意的。以6为中间线，63人当中，选择6的5人，占7.9%；选择6以下数字的51人，占80.9 %；选择6以上数字的只有7人，占11.2%。值得一提的是，选择非常不满意的人不在少数，共9人，占14.2%，而满意度高的9、10两个数字没有人选。
（二）乡镇政府在乡村治理方面职能发挥情况的评价
专家学者们认为的乡镇政府各项职能发挥情况依次排序如表二。
表二：
乡镇职能发挥情况评价
执行党的路线、方针、政策和上级行政机关的命令、决定
完成上级人民政府交办的其他任务
维护社会稳定
从事经济建设
管理社会事务
从事公共服务
促进文化建设
保护公民、其他组织合法权益
人数
53
52
47
32
29
11
9
7
百分比
84.1%
82.5%
74.6%
50.8%
46%
17.5%
14.3%
11.1%
统计结果表明，对乡镇政府在执行路线、上行下达、完成任务和维护稳定等方面的功能发挥情况，专家学者们给予了充分肯定，其认同度均超过了50%。但对其保护公民和其他组织的合法权益、促进乡村文化建设和从事公共服务方面评价不高，其认同度均在20%以下。这反映了市场经济条件下我国乡镇政府的转型尚未完成。
（三）促使乡村治理变迁和乡镇政府改革的主要因素
专家们认为目前乡镇存在的最突出的三个问题依次是：1、机构臃肿，财政供养人员过多；2、乡镇政府职能转变滞后，公共服务能力较差；3、取消农业税后，乡镇在公益事业和处理负债方面陷入困境。详见表三。
表三：
当前农村工作重点
发展农村经济，增加农民收入
加快乡镇政府改革
完善保障体系，解决农民后顾之忧
维护社会稳定，化解乡村矛盾
解决土地纠纷，实行土地制度改革，提高土地使用效率
抓好基础教育，搞好乡村文化建设
农村城镇化、农业工业化，农民非农化
防止农民负担反弹
人数
47
39
33
32
32
30
27
17
百分比
74.6%
61.9%
52.4%
50.8%
50.8%
47.6%
42.9%
27 %
从分析来看，专家学者们认为促使我国乡村治理的变迁和乡镇政府改革的深层原因主要有以下几种：其一是财税体制的改革。乡镇政府财政拮据日益显现，乡村治理模式难适应，持这种看法的达47人，占74.6%。其二是市场经济的呼唤。乡村治理的传统模式和乡镇政府的职能未能随着市场经济而转型，持这种看法的达41人，占65.1 %。其三是乡村关系的乱象。党政关系、条块关系、县乡关系、乡村关系诸方面的不协调，持这种看法的达39人，占61.9 %。其四是村民自治的困惑。缺少自上而下的配套，对解决三农”问题的作用不明显，持这种看法的达33人，占52.4 %。其五是土地保障的缺失。农民土地权益缺乏保障，出现种种矛盾和纠纷，持这种看法的达30人，占47.6 %。
（四）当前农村工作的重点与对改革的基本态度
据统计，对当前农村工作的重点依次排序如下：一是发展农村经济，增加农民收入；二是加快乡镇政府改革；三是完善保障体系，解决农民后顾之忧；四是维护社会稳定，化解乡村矛盾；五是解决土地纠纷，实行土地制度改革，提高土地使用效率；六是抓好基础教育，搞好乡村文化建设；七是推进农村城镇化、农业工业化，农民非农化；八是防止农民负担反弹。详见表四。
表四：
村民自治中做得较好的是
民主选举
民主管理
民主监督
民主决策
人数
53
13
13
12
百分比
84.1%
20.6%
20.6%
19%
以上可见，专家学者们把发展、改革视为农村工作的重中之重，视为解决三农问题的前提和基础。值得一提的是，上世纪90年代中后期人们最为关注的农民负担问题，已经被专家学者们排在了最末位。
对乡村治理与乡镇政府改革的必要性，专家学者们的认识高度一致，100%的人选择了应该改革。对乡村治理与乡镇政府改革的紧迫性，98.4%的人选择了非常紧迫和比较紧迫。
二、实践回顾：对乡村治理与村民自治改革的得失评判
（一）村民自治改革与乡村治理实践的评价与展望
1、对村民自治改革实践中若干问题的评价
调查显示，专家学者们对民主选举的实践有较高的认可度，63人中有53人认为民主选举做得较好，占84.1%；而对民主决策、民主管理、民主监督等方面的实践认可度较低，认为这三者做得较好的在20%左右。详见表五。
表五：
村民选举比较
组合竞选优于海选
海选优于组合竞选
无本质区别，差不多
人数
28
19
16
百分比
44.4%
30.2%
25.4%
“海选”与“组合竞选”的比较。专家学者们对此意见分歧比较明显，认为“组合竞选” 优于“海选”的共 28人，以 44.4%占微弱多数；认为“海选”优于“组合竞选”的共19人，占少数。但值得注意的是，认为没有本质区别的有16人，占了25.4%。详见表六。
表六：
村民自治对农村的积极影响
增加了乡村事务决策的透明度，扩大了农民的知情权和参与权
扩大了基层民主，有利于农民当家做主
强化了干部的宗旨意识，改善了干群关系
规范了村务和财务管理，减轻了农民的负担
促进了社会稳定，有利于社会和谐
促进了乡村经济发展，增加了农民收入
人数
49
41
29
18
14
7
百分比
77.8%
65.1%
46%
28.6%
22.2%
11.1%
2、对村民自治中两委交叉任职的评价。认为利大于弊的居多，共33人，占 36.5%；认为弊大于利的较少，共7人，占11.1%。但值得一提的是，不少专家对此采取了保留态度，认为暂时看不出的有12人，认为差不多的有11人，两项相加，占了36.5%。从调查结果看，专家学者们对村民自治“增加了乡村事务决策的透明度，扩大农民的知情权和参与权”方面，在“扩大了基层民主，有利农民当家做主”方面评价较高，认可度分别达到了77.8%和65.1%。而对村民自治在“促进了社会稳定和社会和谐促进乡村经济发展，增加农民收入。
表七：
村民自治组织应发挥的职能
调解民间纠纷，协助维护社会治安
办理本村公共事务和公益事业
向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议
发展经济，带领群众致富管理集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，改善生态环境
促进乡村文化建设
执行党的路线方针和政策，执行上级行政机关的命令和决议
完成上级交办的任务
人数
55
54
41
40
39
37
35
18
百分比
87.3%
85.7%
65.1%
63.5%
61.9%
58.7%
55.6%
28.6%
对村民自治中存在的问题，意见比较集中的是以下两个方面：一是农民参与民主决策和民主管理的权利难保证。63人当中，持此意见的达47人，占总数的74.6%。二是农民对村务、财务和村级干部的监督难实现。持此意见的达46人，占总数的73%。
对村级自治组织在村民自治中应该发挥哪些职能，调查结果如表八。
表八：
下列乡镇改革方案哪种比较可取
选民直接选举乡长
“两推一选”镇长
“两票”选任乡镇主要领导
扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人
扩大群众参与副乡镇长选拔
人数
32
28
26
22
13
百分比
50.8%
44.4%
41.3%
34.9%
20.6%
（二）乡镇政府改革与乡村治理实践的回顾与评价
对乡镇政府改革，我们列了目前五种主要的改革思路征询专家学者的意见，结果表明，专家学者们对各种改革的认同度并不高，五种改革模式中，只有一种认同度超过了50%，即选民直接选举乡长的做法，63人中赞许的人达到32人，占50.8%。其他四种做法的认同度均在50%以下，详见表九。
表九：
乡村治理模式选择应考虑的因素
不同区域之间的差异性
中国农村发展的宏观背景
中国乡村自治的历史传统
乡村治理的村庄基础
中国社会主义特色
人数
48
42
41
30
17
百分比
76.2%
66.7%
65.1%
47.6%
27%
三、模式选择：乡村治理与乡镇政府改革的职能定位
（一）乡村治理的目标选择
在众多专家学者看来，决定现代乡村自治与历史上乡村自治差异的最重的因素是土地所有制从私有到国家和集体所有的变迁，63人中持这种观点的达47人，占74.6%。此外，在影响乡村治理变迁的因素中，关于臣民、顺民文化到现代公民文化的变迁，关于从熟人社会向半熟人社会和公民社会的变迁，关于权威格局的变迁等等，也得到许多专家的认同，认同率分别达47.6%、42.9%和41.3%。
乡村治理的模式选择应考虑哪些因素？专家学者们对“不同区域之间的差异性”、“中国农村发展的宏观背景”、“中国乡村自治的历史传统”等因素的影响认同度比较高，分别达76.2%、66.7%和65.1%。详见表十。
表十：
乡镇政府改革方案选择
撤销建制，改为县级派出机构
保持乡镇建制，实行乡镇领导干部直选和乡镇自治
撤并乡镇，精简机构和人员
取消乡镇行政建制，划小县级区划，用小县履行目前县乡两级政权的职能
保持乡镇建制，将基层站所归并到乡镇管辖
人数
24
16
14
9
8
百分比
38.1%
25.4%
22.2%
14.3%
12.7%
众多专家学者认为，现代乡村治理应该更多地还权社会，还权于民。在模式的选择上应该克服国家包揽一切的做法，同时也应该体现国家的指导性原则。我们以“地方自主型”、“国家主导型”、“地方自主与国家主导相结合”三种治理模式请专家学者们选择，选择“国家主导型”的只有3人，占4.8%；选择地方自主型”的26人，占41.3%；选择“地方自主与国家主导相结合”的34人，占54%。
（二）乡镇政府的职能定位
对乡镇政府的的各种改革方案，专家学者们的分歧非常大，有的更是针锋相对，没有一种方案的认同度超过50%，这也说明了乡镇政府改革的现实难度和理论困境，需要理论界进一步加大研究力度。值得指出的是，大多数专家学者对取消乡镇建制的方案是不认同的，63人中只有9人认同这一方案，占12.7%。详情见表十一。
表十一：
乡村治理中最重要关系
乡村关系
党政关系
条块关系
县乡关系
人数
40
26
25
24
百分比
63.5%
41.3%
39.7%
38.1%
对改革后乡镇政府应发挥的职能，专家学者们的意见比较一致，认为重点应突出以下三种职能：从事公共服务、管理社会事务和维护社会稳定，这三方面的认同度分别达79.4%、77.8%和76.2%。认同度达50%以上的职能还有以下三种：执行路线方针政策，执行上级行政机关命令和决定；保护公民和组织权益；推进政治民主。值得关注的是，对从事经济建设的职能专家学者们的认同度较低，排在了末位，只有25.4%。
（三）乡村治理中的各种关系
调查结果表明，专家学者们对各种关系的重要性依次排列为：乡村关系（占63.5%）、党政关系（占41.3%）、条块关系（占39.7%）和县乡关系（占38.1%）。见表十二。
表十二：
乡镇政府与站所之间的关系
站所与乡镇政府分离，做到责权利相统一
具有行政管理职能的站所实行条块双重管理，不具有行政管理职能纯事业性质的站所与乡镇分离
站所直接隶属于乡镇政府
民主监督站所统一实行双重管理，重要人事任免和业务工作应征求乡镇意见
人数
25
18
11
9
百分比
39.7%
28.6%
17.5%
14.3%
对条块的“合”与“分”两种倾向，专家学者们的意见分歧较大，更多的人倾向于“分”，主张“站所与乡镇政府分离，做到责、权、利相统一”的占了大多数，达39.7%；而主张合”的人数较少，只占17.5%。四种方案的认同度如表十三。
表十三：
权威格局选择
多种权威格局，主体权威与非主体权威互相监督和制衡
多种权威格局，实现主体权威与乡村非主体权威的融合
单一权威格局
人数
44
14
5
百分比
69.8%
22.2%
7.9%
四、运行机制：乡村治理与乡镇政府改革的六个维度
（一）乡村治理与乡镇政府改革中的秩序规范
什么秩序规范约束力最强？多数专家学者认为地方的乡规民约约束力最强，63人中共有38人选填此项，占60.3%；其次是政府的行政法规，31人选填此项，占49.2%；再次是国家的宪法法律，选填此项的共28人，占44.4%；排在最后的是党的红头文件，有23人选填此项，占36.5%。
乡规民约对哪些组织和人群更有约束力？专家学者们的判断排序依次如下：对农民有约束力，57人选填，占90.5%；对在本地工作的非本地户籍的人有约束力，38人选填，占60.3%；对本地其他非政府组织有约束力，29人选填，占46%；对基层干部有约束力，26人选填，占41.3%；对村委会与乡镇政府有约束力，13人选填，占20.6%。
（二）乡村治理与乡镇政府改革中的乡村组织
乡村社会需要选择一种什么样的权威格局？选择“多种权威格局，主体权威与非主体权威互相监督和制衡” 的达44人，占69.8%；选择“多种权威格局，实现主体权威与乡村非主体权威的融合”的有14人，占22.2%。两者相加，选择多种权威格局的达92%。而选择单一权威格局的只有5人，占7.9%。详见表十四。
表十四：
农民组织作用的得失
有积极作用，应该大力发展
人为推动意义不大，应顺其自然
积极、消极作用兼有，慎重发展
负面作用更大些，不应提倡
人数
30
22
16
0
百分比
47.6%
34.9%
25.4%
0
关于农民组织的得失问题，认为有积极作用，应该大力发展的有30人，占47.6%；认为推动意义不大，应顺其自然的有22人，占34.9%；认为积极、消极作用兼有，要慎重发展的有16人，占25.4%。63人当中，没有一人选填负面作用更大些，不应提倡”这一项。详见表十五。
表十五：
急需发展的农民组织
合作医疗站
各专业协会
村民议事会
农民合作社
外出务工组织
乡村经济联合社
信用合作社
农会
土地股份合作社
扶贫协会
社区合作社
互助组（或基金会）
农民减负协会
红白喜事理事会
人数
38
35
35
32
25
23
22
20
18
11
10
10
9
8
百分比
60.3
55.6
55.6
50.8
39.7
36.5
34.9
31.7
28.6
17.5
15.9
15.9
14.3
12.7
在应该优先发展哪些农民组织的问题上，我们列选了十四种，从统计结果看，十四种农民组织都有专家学者填选。其中，超过50%的专家学者填选的农民组织有四种，依次是：合作医疗站（占60.3%）、各专业协会（占55.6%）、村民议事会（占55.6%）、农民合作社（占50.8%）。详见表十六。
表十六：
乡镇政府履行公共服务职能应该着重做好哪些事
维护农村社会稳定
增加公共产品与公共服务的供给
做好大型农业基础设施的建设与维护
维护好公共服务领域的秩序
提供就业岗位，帮助实现农村劳动力转移
向农村提供互助合作的平台
人数
45
43
41
40
38
35
百分比
71.4%
68.3%
65.1%
63.5%
60.3%
55.6%
（三）乡村治理与乡镇政府改革中的基层民主
对乡镇一级党委、政府领导成员交叉任职的态度，赞成的人占65.1%，反对的人占34.9%；对乡镇党委、人大、政协领导成员实行交叉任职，赞成的人占54%，反对的人占42.9%。
多数专家学者认为应该在最大范围内推广差额“海选”，其中主张党委和政府班子全体成员交叉任职，全部实行差额“海选”的共有32人，占50.8%；主张党委和政府班子不交叉，但全部实行差额“海选的共有19人，占30.2%；两项相加，主张党委和政府班子成员全部实行差额海选”的达51人，占81%。
（四）乡村治理与乡镇政府改革中的公共服务
专家学者们对乡镇政府履行公共服务职能方面的评价非常低，63人中，认为乡镇政府这方面做得好的只有9人，占14.3%；认为做得非常差的18人，占28.6%；认为做得差的33人，占52.4%。非常差和差两项相加，占了81%。
根据统计，专家学者们认为乡镇政府在现代乡村治理中应该做好的公共服务依次排序如下：维护农村社会稳定；增加公共产品与公共服务的供给；做好大型农业基础设施的建设与维护；维护好公共服务领域的秩序；提供就业岗位，帮助实现农村劳动力转移；向农村提供互助合作的平台。对以上六项公共服务方面的职能，专家学者们的认同度均超过了50%，见表十七。
表十七：
乡镇政府从事公共服务的资金来源怎么筹措
依靠中央财政转移支付
乡镇自身积累
组织农民集资
允许乡镇发行彩票，进行社会募捐
人数
51
31
22
13
百分比
81%
49.2%
34.9%
20.6%
调查表明，81%的专家学者认为乡镇政府从事公共服务的资金需要依靠中央财政转移支付解决；49.2%的专家学者认为需要乡镇自身积累；34.9%的专家学者认为可组织农民集资解决；20.6%的专家学者认为可以允许乡镇发行彩票，进行社会募捐解决。详见表十八。
表十八：
乡镇改革中乡村债务应该怎么处理
先进行审核，挤掉水份和虚假债务，由乡村干部清还不合财经纪律的一部分债务
农民分摊一点、乡村集体分摊一点、财政转移支付解决一点、银行减免一点
成立资产管理公司承接乡村债务，并以出让部分乡镇公共领域经营权益来补偿
由中央政府统一处理乡村债务
允许乡镇发行债券，分期支付
将债务全部分摊给农民
人数
47
29
28
12
5
0
百分比
74.6%
46%
44.4%
19%
7.9%
0
（五）乡村治理与乡镇政府改革中的乡村财政
关于怎么处理乡村债务问题，专家学者们一致的意见是绝不能将债务全部分摊给农民，选填此项的为零。绝大多数专家学者认为应该先进行审核挤掉水分，由乡村干部清还不合财经纪律的一部分债务，持此意见的达74.6%。在具体解决办法上，持两种意见的人较多：一是采取农民分摊一点、乡村集体分摊一点、财政转移支付解决一点、银行减免一点的办法来解决，持此意见的达46%；二是采取成立资产管理公司承接乡村债务，以出让部分乡镇公共领域经营权益来补偿的办法解决，持此意见的占44.4%。对由中央政府统一处理乡村债务、对允许乡镇发行债券分期支付的两种办法，专家学者们认同度较低，分别占19%和7.9%。见表十九。
表十九：
乡村社区最容易引起群体性事件的诱因
基层政府、基层干部侵害群众利益问题
土地权属问题
三乱和农民负担过重问题
宗族问题
黑社会组织问题
宗教问题
人数
55
55
40
27
13
6
百分比
87.3%
87.3%
63.5%
42.9%
20.6%
9.5%
对取消农业税后如何解决乡镇财政吃紧问题，专家学者们首选的是精简乡镇财政供养人员，持此意见的人占79.4%；其次是加大财政转移支付力度，持此意见的人达69.8%。
（六）乡村治理与乡镇政府改革中的社会稳定
关于当前最容易引起群体性事件的诱因，专家学者们对以下两个问题的认同度最高：基层政府和干部侵害群众利益以及土地权属问题，选填这两项的均为55人，高达87.3%。其他问题依次排序为：三乱和农民负担过重（占63.5%）；宗族问题（占42.9%）；黑社会组织问题（占20.6%）；宗教问题（占9.5%）。见表二十。
表二十：
哪些非主体权威在处理乡村纠纷中可以发挥作用
宗族权威
经济权威
宗教权威
武力权威
人数
49
45
18
6
百分比
77.8%
71.4%
28.6%
9.5%
在乡村治理中，对非主体权威在处理乡村纠纷中可不可以发挥作用方面，专家学者们对宗族权威和经济权威发挥作用的认可度较高，分别达77.8%和71.4%；而对宗教权威和武力权威的认可度较低，分别占28.6%和9.5%。详见表二十一。
表二十一：
乡镇改革后人员怎么分流
竞争上岗，未上岗人员一次性买断置换身份
公共服务进行市场化改革分流
事业单位改革与财政分离
在岗人员可先保留身份下海
清退所有编外人员
人数
44
34
32
31
31
百分比
69.8%
54%
50.8%
49.2%
49.2%
专家学者们认为，乡镇政府改革中人员分流不可一刀切。63人中，主张“实行竞争上岗，对未上岗人员一次性买断置换身份的有44人，占69.8%；主张对公共服务领域进行市场化改革分流人员的有34人，占54%；主张“对事业单位进行改革与财政分离”的有32人，占50.8%。此外，主张在岗人员可先保留身份下海，逐步与财政脱勾”和“清退所有编外人员”的各有31人，同占49.2%。见表二十二。
表二十二：
改革出现“孤岛现象”原因
触犯了既得利益阶层，乡镇改革遭遇到体制性障碍
国家并无整体规划，乡镇改革缺乏大背景
改革本身有问题
农民不需要，改革缺乏原动力
人数
52
41
23
7
百分比
82.5%
65.1%
36.5%
11.1%
五、保障体系：现代乡村治理与乡镇政府改革基本条件
（一）体制保障
对乡村治理与乡镇改革存在的“孤岛现象”，82.5%的专家学者认为是因为乡镇改革触犯了既得利益阶层，遭遇到体制性障碍；65.1%的专家学者认为是因为国家并无整体规划，乡镇改革缺乏大背景；36.5%的专家学者认为是改革本身有问题；只有11.1%的专家学者认为是因为农民并不需要，乡镇改革缺乏原动力。见表二十三。
表二十三：
改革需要完善哪些法律配套
明确乡镇政府法律地位与运作方面的法律配套
明确农村土地权属的法律配套
理顺党政关系、条块关系、县乡关系、乡村关系的法律配套
人数
47
42
40
百分比
74.6%
66.7%
63.5%
（二）法律保障
绝大多数专家学者认为需要完善与现代乡村治理相适应的法律配套体系。在改革与立法谁先谁后的问题上，多数专家学者认为应该边进行改革实践，边完善立法，持这种观点的达79.4%；也有人主张先进行改革，再完善立法，持这种观点的占11.1%；只有9.5%的人认为应该是先完善立法，再进行改革，这也反映了专家学者们对立法的审慎态度。
专家学者们认为，在乡村治理中需要完善的法律配套最主要的有以下三种：一是明确乡镇政府法律地位与运作方面的法律配套（持此观点的占74.6%）；二是明确农村土地权属的法律配套（持此观点的占66.7%）；三是理顺党政关系、条块关系、县乡关系、乡村关系的法律配套（持此观点的占63.5%）。见表二十四。
（三）文化保障
有人认为我国乡村社会是臣民文化、顺民文化和暴民文化的杂糅，这种文化背景难有真正意义上的现代乡村治理。
对这种观点，大多数专家学者并不认同。调查结果显示，57.1%的专家学者不同意这种观点和判断，认为公民文化与现代乡村治理是互相促进的关系；20.6%的专家学者认同对乡村文化背景的判断，但不同意公民文化与现代乡村治理的必然联系；15.9%的专家学者认同公民文化的重要性，但不同意对乡村文化背景的判断；只有9.5%的专家学者非常赞成这种观点。见表二十五。
表二十五：
有人认为中国文化背景难有真正意义上的现代乡村治理，您对这种观点怎么看
不同意这种观点和判断，公民文化与现代乡村治理是互相促进的关系
认同对中国乡村文化背景的判断，但不同意公民文化与现代乡村治理的必然联系
认同公民文化的重要性，但不同意对中国乡村文化背景的判断
非常赞成这种观点
人数
36
13
10
6
百分比
57.1%
20.6%
15.9%
9.5%
（四）社会保障
乡村治理与乡镇政府改革离不开自身的社会背景，现代乡村治理既把和谐社会作为其中的一个目标，同时又需要和谐社会的支撑。要构建和谐社会，需要坚持效率与公平兼重、民主与法制兼重、德治与法治兼重、经济与社会兼重，发展与环境兼重等一系列重要原则。这些原则也正是现代乡村治理与乡镇政府改革中必须坚持的原则。（文章只代表著者观点）
信息来源：经济体制综合改革司子站   [E-mail推荐]  [字体：大中小]