runingman2017嘉宾:当前中国农村经济社会发展需要关注的几个问题\\农民专业合作社的发展趋势探析 \\中国农村土地制度变革的回顾和展望

当前中国农村经济社会发展需要关注的几个问题

农业经济类 2010-02-13 11:02:49 阅读827 评论4 字号：大中小

要点

  近年来中国农村的经济社会发生了巨大变化，但在农村土地制度变革、发展现代农业的模式和做法、农村基层治理机制的改革和完善、农村金融体制的改革以及社会主义新农村建设中农村基础设施的管护机制等方面，都有一些值得关注的理论和政策方面的动向，本报告对此进行了一些分析和探讨。

   近年来中国农村的经济社会发生了巨大变化，但在中央政策持续关注“三农”问题的进程中，也有一些新的动向值得我们关注。 

 一、 当前农村土地制度变革的新动向

人多地少是中国的基本国情，城镇化、工业化确实使一部分农地转为非农建设用地。但随着工业化和城镇化进程的加速，农村外出务工人员的增多，计划生育工作的深入，农村地区的村庄人口总数、行政村个数和自然村数量正在逐步减少，村庄平均人口规模不断增加。再通过乡村行政管理体制改革和社会主义新农村建设相关政策的引导，一些自然村出现了合并集中，中心村和小城镇逐渐成为农村人口集聚的中心。如西部某市提出，当地农村居民人均建设用地为城镇居民的2.5倍。如1000万农民进城后将其建设用地复垦，即可盘活1600平方公里用地指标。如果复垦“补”出来的建设用地指标、通过市场招标方式来落实，就可提升土地效益，其增值收益就能反哺农村。海南省规定农村宅基地每户不超过175平方米，海南某市如按此标准进行新村建设，即可节约农村建设用地约54600亩，这部分增量土地是该市土地储备的3倍多。当前全国各个地区的新村建设、大规模的旧村改造以及土地整治工作都在如火如荼地进行。通过撤乡并镇、土地整治和新村建设（注：一些地方叫“缩村让地”，“迁村腾地”，或是叫“拆院并院”），农村也将增加一部分土地。从各地乡镇和村庄未来发展趋势看，这部分土地增量将越来越大。但这方面有几个问题需要注意：

（一）各地新村建设、土地整治的兴奋点往往落在建设用地指标上

  关于乡村合并、土地整治后增加的土地的使用问题，《基本农田保护条例》和17届3中全会《决定》等文件已有明确的政策规定。如严格按照这些规定，这部分增量土地除了吸引本地和外来资本从事农业规模经营外，农地转为非农用地需要经过严格的程序，事先纳入计划，其大幅度增值的可能性将大大降低。但地方政府通过一系列的运作，仍能推进土地资本化的增值进程，这方面无论是政策还是具体操作上都有很大的运作空间。一些地方政府在城乡统筹方面，在土地资本化上下功夫，重点不是放在城乡基本公共服务的均等化，而是盯着建设用地的指标，或是自己搞开发，或是卖指标。

   （二）推进工业化、城镇化进程与保护基本农田之间的矛盾

    在土地整治、新村建设中，中央的政策是要确保基本农田， 18亿亩耕地的红线不可逾越。即使是土地整治后的占补平衡、土地置换，也不适用于基本农田。而许多基本农田往往位于城市郊区的平原地带，具有地理优势和区位优势。  一方面是工业、城市发展对建设用地迅速增长的需求，另一方面是最具有区位优势和商业开发价值的基本农田又成为雷区，谁也不能碰；二者之间形成了尖锐矛盾，形成一个“死结”。一些地方违法违规将农用地转为建设用地,并有蔓延上升之势，即是这一矛盾的体现。一些利益相关者从事公司化的农业规模经营，其实也是要在基本农田的利用形式上做文章。当前，各地都在提倡如何适应城乡居民多层次的消费需求，促进农业向二、三产业延伸，拓展农业增收功能。农业向第二产业延伸，就要发展工业园区；农业向第三产业延伸，大力发展观光农业、生态农业、农家乐、现代新村、民俗农庄等乡村休闲旅游，形成一产与三产的融合，这必然要改变耕地的用途，要害是土地变性，这必然与现行的土地管理法规发生矛盾。这是发展县域经济面临的困境，这个领域也是中央与地方政府之间利益关系的交汇点。

（三）宅基地的问题

社会主义新农村建设和土地整治必然涉及宅基地问题。2004年9月，江西赣州市委、市政府作出《关于加强社会主义新农村建设工作的决定》，就提出在赣州市社会主义新农村的建设中，到2005年11月，“空心房”改造面积要达到410万平方米，腾出老宅基地5980亩，垦复耕地5.36万亩。现行农村宅基地制度是一种抹杀了价格信号的大锅饭，由于宅基地的价值没有得到体现，也就没有制度来有效制约多占地的冲动，这是造成一户多宅、一宅多地，以至乱占耕地、浪费土地的一个重要原因。农村土地利用方面最大的潜力在宅基地，发挥这方面的潜力是解决工业化、城镇化进程与保障粮食安全、保护耕地二者之间矛盾的一个关键性问题。通过新村建设、土地整治，地方政府试图规范和重新规划农民的宅基地，但宅基地的产权问题并没有解决。我们认为，对于集体建设用地，尤其宅基地，应该管住用途，放开产权。只有放开宅基地市场才能真正管住，应采取具体政策措施逐步推行农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度，宅基地利用上的潜力才有可能挖掘出来。

（四）两层利益关系

 在土地问题上，实际存在两层利益关系：

    一层是中央与地方政府之间的利益关系。中央要考虑如何保障全国人民的粮食安全，如何为子孙后代保护耕地这一稀缺资源。地方则首先要保障当地的发展和经济增长。而当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制、晋升机制仍占据主导地位，地方官员追求政绩，以GDP增长、财税收入增加和招商引资为中心任务，对上负责而不是对下负责的体制还没有退出历史舞台。这就出现一个矛盾的现象，地方政府要促进经济增长，才能解决就业、财税收入等问题，才有经济实力来发展当地的社会事业，为居民提供公共服务，也才能有政绩。于是，地方官员最快捷、短期内能马上见效的办法和理性的选择是以地生财，招商引资，发展工业园区等。实践证明，地方官员在土地问题上违规操作、打擦边球等，不一定就撞上枪口；而经济上不去，乌纱帽肯定保不住。其结果是，我们提倡科学发展观，但是现行的行政管理体制、干部考核晋升机制则让地方片面理解“发展是第一要务”、实际上是践行不科学的发展观，这就是中央与地方政府之间的利益关系在农村土地问题上难以协调的症结之一。有的地方在上项目时提出：“基本农田不占用，农民利益不侵犯，污染项目不引进”，但真正做到这几点很难。有的县每个乡镇都搞开发区。有的地方提出，“项目是生命，项目是关键，项目是灵魂，项目是一切！” 为此，有的地方同志深有感触地说：“干部考核机制问题很多，大搞开发区是资源的最大浪费，如果能把环境与民生的考核指标多一点，对地方的破坏会好一点”。

   另一层是地方政府与农民之间的利益关系。在乡村合并、土地整治时，如何处理好地方政府与农民之间的利益关系？第一，让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿，要警惕出现新一轮剥夺农民土地的倾向，不能剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的财产权利，违背农民的意愿搞大拆大建。第二，要重视土地整治后增加的土地其利用是否合理、增值收益的分配是否公平这一焦点问题。既然农地转为非农用地的这一进程不可逆转，重点应放在使利益相关的农民分享农地转移用途后的增值收益上。农地转为非农用地的这部分资本化的土地资源如分配和使用得当，完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本，从而使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城市化的“红利”。

   二、关于发展现代农业的几种不同思路与做法

在中国发展现代农业有几种不同的思路和模式选择。一种思路是：发展现代农业，要尊重和保护农民的土地承包经营权，在家庭承包经营的基础上，倡导土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营，鼓励他们组织农民专业合作社，使他们成为发展现代农业的主体、主力军。另一种思路认为，中国发展现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。在一些地方，大公司进入农业，连片开发，“反租倒包”，取得大片农地的使用权，直接雇工从事规模化的农业生产。与工商企业进入农业、大规模租赁农户承包地相联系的是从事农业的主体由家庭经营转为雇佣工人。 

在现实的中国农业现代化进程中，我们在各地看到的往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式，走的是一条兼容性较强的道路，并不是非此即彼。如在一些地区，当地的公司或合伙企业，或本地的外出创业的企业家回到地方上承包经营和进行产业化经营，这种现象在我们调查的许多地区都已出现。

   在农业现代化道路与模式的选择上，焦点问题之一是如何看待工商资本、甚至外国资本进入农业。在发展多种形式的适度规模经营时，农民转包、出租、转让、合作的对象是谁？“农地农用”是否只意味着“农地农民用”？包括工商资本甚至外国资本在内的各类非农业主能否有资格长时期、大面积地转包和租赁农户承包地？在这个问题上，不同的观点和实践中的不同做法的争论可能将长期进行下去。

  三、关于完善农村基层治理机制的问题

胡锦涛总书记近期作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。

我们理解，农村的基层组织治理机制的完善与发展涉及到经济与政治两个方面的问题：

（一）经济方面，进一步探索集体经济的有效实现形式

改革前的人民公社时期，许多农村基层组织的集体经济为农民提供各种服务，为农村经济社会的稳定和发展作出了贡献。实行家庭承包经营后，许多村级组织成为“空壳子村”，基本上没有了集体经济。集体经济是农民集体所有的经济，农民是集体经济资产的所有者，村干部只是代理人，他们有责任在农民监督下管好、用好集体资产，使其保值增值，但是现实经济生活中，一些农村基层干部把集体经济拿去谋私利、寻求个人利益，使集体经济变成了“干部经济”，这是集体经济溃败的根本原因，也是我们应该汲取的教训。在新的形势下，随着新农村建设的兴起，国家投资力度的加大，农村基层组织也有可能掌控一部分新增的集体资产。在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有的农地转为非农建设用地，村集体也有可能获取一部分存量土地的增值收益。而土地整治工作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一块资产--土地，也出现了增量，于是村集体也有可能获得新的收入来源。在新的集体资产逐渐积累的进程中，如何从一开始，就建立相关制度，通过多种途径来探索集体经济的有效实现形式，避免重新走导致原有集体经济溃败的老路，避免新的集体经济再次蜕变为“干部经济”，这是值得探索的一个问题。

（二）政治方面，改革和完善村级民主自治机制

建设社会主义新农村，发展是主题，农民是主体，干部是关键。农村基层组织是建设新农村的中坚力量，是构建城乡经济社会一体化的排头兵。党支部、村委会班子的选配问题关系到社会主义新农村建设的成败。现在很多地方在搞“双推双选”、“支部+协会”、“双学双带”等活动，力图把村干部培养成带头人，把农村能人培养成村干部。一些地方提倡村企联建，能人治村；开展民营企业领建新农村活动，希望老板回来带领村民致富。不少民营企业家兼任村干部，有的地方规定，党员企业家担任村党支部第一书记，非党员企业家担任村名誉主任。这些农村能人大多具有双重身份，一方面他们是村干部，要管好用好村集体资产，为农民服务；另一方面他们是企业老板，自己的企业要赚钱。如何处理这两方面的关系？如何防止权力机构朝着“富人俱乐部”的方向演变，如何防止能人、老板类型的干部成为新的“土围子”，“禹作敏’ ？

要解决这一问题，则必须创新农村基层的民主制衡机制。农村基层民主政治建设中，民主选举取得的成绩最为突出，而民主决策、民主管理和民主监督却处于被忽视和较低的水准。其实，与民主选举相比，后几个民主的实现更为重要也更为困难。因为民主政治的发展，不仅要有选举制度实现官由民选，而且还要有民主决策、民主管理和民主监督制度作保障，实现广大群众对基层事务的最起码的知情权、参与权和监督权。后几个民主的发展状况，往往决定基层民主的质量和水平。否则民主选举仅仅是老百姓将自己享有的权利的“一次性转让”。

为使农民在新农村建设中真正起到主体作用，应改革和完善乡村治理结构，探索在农村建起一种有效的民主制衡机制，解决“老板（广大农民群众）缺位”的问题。可以借鉴有些地方的经验，做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。建立有效制衡机制的结果是：中国62万多个行政村的领头人，一方面是农村能人，另一方面，他们的权力又不是无限的，是受到制约的。只有这样，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人管事，有钱办事，有章理事”，政府的主导作用和农民群众的主体地位才能真正落实，中国共产党在农村的执政基础才能真正巩固。

      四、农村金融体制改革的问题

近年来，农业的适度规模经营正在形成，但配套的农村金融政策没有跟上来，市场导向的多元化的农村金融组织体系尚未形成。从全国来讲，最近几年中央的1号文件已经把农村金融改革破了题，就是提出了要建立一个以市场为导向、灵活的、多元化的农村金融体系，这个体系包括农村的政策性金融、商业性金融和合作性金融等。但从全国来看，这种多元化金融体系还没有形成。整个农村的金融改革步伐仍相对滞后，仍不适应现代农业的发展和新农村建设的需要。农村地区很大一部分金融资金仍是为城市服务，而不是为县域经济和农村发展服务。农户、企业、合作社等对金融的需求也是多样化的，不同的产业亦有不同的需求，但是现行的金融供给还是远远不能满足农户、企业或者其他市场经营主体的多样化的金融需求：农民专业合作社、中小企业贷款难的问题还没有得到解决。正规农民合作金融组织的发育仍然是短腿。解决贷款门槛高的问题，农业保险和担保还没有相应跟进。2008年湖北某市农业产业化市级重点龙头企业需要贷款32.83亿元，实际贷款额14.58亿元，缺口18.25亿元，占贷款需求的55.65%。当地农民专业合作社以合作社的名义贷不出款来，社员只能以个人名义去贷款。

十七届三中全会决定提出有条件的农民专业合作社可试办信用合作。全国正在试点，目前尚无成熟的经验。在为农业产业化经营、为现代农业发展、为新农村建设提供支撑和保驾护航方面，金融改革还有很大的余地和空间，一些普遍性的、带共性的、政策性的问题，还应做更深入的研究。

五、农村经济社会方面基础设施的管护机制问题

  长期以来，农村地区的投资增长缓慢。在提出建设社会主义新农村的历史任务后，尤其在应对全球金融危机采取一系列政策措施后，财政向“三农”投入有较大增长，农村资金短缺的局面有较大改观，但在新农村建设中如何做到使资金充分发挥作用，如何管好、用好和维护好已经得到改善的农村经济社会方面的基础设施，成为一个需要注意的问题。

   第一，示范和普及、推广之间的关系仍存在问题。如中部某省，有的示范村包括企业和社会投入在内，整合各类资金总额9000多万元。但一些邻近的村还没有相应的政策优惠。尽管地方领导强调，样本不能成为孤本，但实际上这样的村很难让其他村来效仿，起不到示范效应。

农民专业合作社的发展趋势探析

农业经济类 2009-09-25 21:27:15 阅读548 评论2 字号：大中小

      农民专业合作社的发展趋势探析

               中国社会科学院 农村发展研究所    张晓山

                      摘要

  文章通过一些具体的案例对农民专业合作社在有关法令颁布实施后的发展趋势进行了探讨，认为多样化、混合型的农业现代化发展模式和经营形态在中国农村将长期存在，作为其重要载体的农民专业合作社也将长期呈现异质性和多样性的特点。大户领办和控制的合作社在一些地区已成为合作社的主要形式；原有的农业产业化经营中的“公司加农户”的形式或是内部化于合作社之中，或是公司越来越多地利用合作社作为中介来与农民进行交易；农民专业合作社和农村社区组织将会更多地碰撞、交错和融合到一起。文章认为，在今后合作社的发展进程中，从事农产品生产或营销的专业农户能否成为专业合作社的利益主体，这应是农民专业合作社未来走向健康与否的试金石。

   关键词：《农民专业合作社法》； 农民专业合作社

2006年10月31日全国人大常委会通过了《农民专业合作社法》，2007年7月1日起实施。从此，中国农民的合作社第一次有了合法身份，能够作为市场主体之一与其它类型的经济实体在市场上进行交易，开展经济活动。但法律颁布一年多来，农民专业合作社的发展呈现什么样的特点，未来的走势又将如何？本文试图通过一些具体的案例来做一些探讨。

一     背景-- 中国农民专业合作社的发展现状

  1、《农民专业合作社法》颁布和实施后，农民专业合作社的总体发展呈现加速态势

目前农民专业合作社的总体发展呈现加速态势，覆盖乡村、农户的范围不断扩大；来自农业部农业经营管理总站的最新统计数据，全国农民专业合作经济组织已经超过15万家，农户成员3486万户，占全国农户总数的13.8%。但2008年6月底，全国依法登记并领取法人营业执照的农民专业合作社有58072家，入社成员771850人（户），仅占所统计的农民专业合作经济组织的农户成员总数的2.2%。由于合作社登记注册时需要提供每个成员的身分证复印件、全体出资成员签名、盖章的出资清单，因而在登记注册的合作社中形成了大量的隐形社员，全国平均每个合作社登记的成员仅13人。登记注册的相当一部分合作社是由公司领办或大户领办，绝大多数合作社没有建立起成员帐户制度。

2、 17届3中全会后，农民专业合作社的地位和作用越来越受到重视

党的17届3中全会的《决定》着重提到要“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。中央的文件将农民专业合作社的地位和作用提到前所未有的高度，地方政府也越来越重视农民专业合作社的发展，一系列优惠政策正在落实，同时合作社担负的功能也逐渐增多。在中国农业和农村未来的发展与改革上，许多方面的问题都与合作社的发展紧密相关。

在保障中国的粮食安全问题上，《农民专业合作社法》的第50条规定，对“生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持”。 现在一些地方正采取措施鼓励和支持种粮农民兴办粮食专业合作社。

在农村土地承包经营权的流转问题上，17届3中全会《决定》提出：“在明确现有土地承包关系要保持稳定并长久不变的同时，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。目前，以土地入股发展农民专业合作社的试验正在一些地方进行。

  中国农村金融改革的难点之一是农民所拥有、为农民提供金融服务的正规的农民合作金融组织很难发展起来。没有合作金融的支持，中国的农民专业合作社也很难发展壮大。17届3中全会《决定》提出，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。

  合作社的功能越多，享有的政策优惠越多，各个利益相关方就越有积极性来建立、利用和发展合作社这个平台。但同时，合作社在发展中又暴露出种种不规范的问题。在实地调查中发现的种种问题会使我们发问：这样发展的合作社是我们所期望的合作社吗？应该说，农村改革发展中暴露出来的问题也同样体现在合作社的发展中,中国农民专业合作社创立和发展的实践必然会丰富有关合作社的政策，促进相关法律的完善，正在发展的合作社也将不断面临挑战。

   二  农业现代化的发展模式—农民专业合作社现阶段的发展特点是中国农业现代化发展道路和发展模式的具体体现 

   推进现代农业建设，符合世界农业发展的一般规律。但世界各国所走过的农业现代化道路与与各自国家的历史背景、具体国情和社会形态密切相关。发展现代农业必然涉及到要走什么样的农业现代化道路和采取什么样的发展模式的问题。不同的农业现代化道路和不同的农业发展模式必然在农业上有不同的制度安排和组织架构。

   概括地讲，发展现代农业有两种不同的思路和模式选择。

   一种思路是：发展现代农业，要尊重和保护农民的土地承包经营权，在家庭承包经营的基础上，鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营，使他们成为发展现代农业的主体、主力军。江泽民同志1998年在安徽考察工作时的一段讲话是这种思路的最好诠释：“实践看，家庭经营再加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题”[1]。 10年之后，17届3中全会《决定》提出“两个转变”，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。一些学者认为这是对小平同志讲的“两个飞跃”和江泽民同志讲的“家庭经营加社会化服务”的具体诠释和发展。

    但在发展现代农业时，长期以来也存在另一种思路和做法：即西方国家的农业现代化道路，也就是农业资本主义化的历程。

  西方各国发展现代农业的道路虽然不同，但无论是英国大地主阶级通过 “圈地运动”建立的大地主土地所有制基础上的资本主义大租佃农场，还是德国保留封建残余的农业资本主义发展的“普鲁士式道路”，或是通过小农经济的两极分化产生出资本主义农业发展的“美国式道路”，都是先通过对小农的剥夺，在农业中形成和奠定了资本主义的生产关系。资本主义生产方式“在农业中，它是以农业劳动者的土地被剥夺，以及农业劳动者从属于一个为利润而经营农业的资本家为前提”[2] ，在这个过程中形成了三个并存的而又互相对立的阶级—雇佣工人（实际的耕作者）、作为租地农场主的资本家、土地所有者[3]。

   在中国农业现代化道路的讨论和实践中，一些观点和做法也在不同程度上显现出西方农业现代化道路的印痕。如认为，中国发展现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。在一些地方，大公司进入农业，连片开发，“反租倒包”，取得大片农地的使用权，直接雇工从事规模化的农业生产。与工商企业进入农业、大规模租赁农户承包地相联系的是从事农业的主体由家庭经营转为雇佣工人，有些地方也提出 “大力培育和发展农业产业化经营主体，鼓励和支持农民向农业产业工人转变”。但不同的是在中国，农村集体是土地的所有者，而集体的成员—承包经营的农户一方面拥有土地的承包经营权，另一方面他们中的一部分又可能成为雇佣工人。

   在现实的中国农业现代化进程中，我们在各地看到的往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式，走的是一条兼容性较强的道路。农业现代化的主要形态一是出现对家庭经营的扩展和延伸，通过各种形式的土地承包经营权流转，专业种植、养殖和营销大户开展规模经营；二是当地的公司或合伙企业，或本地的外出创业的企业家回到地方上承包经营和进行产业化经营；三是工商外来资本或大企业进入农业，连片开发，反租倒包。这样的农业现代化发展模式必然-影响到农村土地制度变革的方向，乡村治理结构的演进，同时也影响到农民专业合作社的发展和现阶段的特点。

   但这样的农业现代化发展模式能否持续和长久？我们从经济基础和政策选择两个方面提出两个有待验证的判断：第一，在保持农村土地集体所有制，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变的基本制度框架内，中国农业将呈现大量小规模兼业农户与少数专业农户长期并存，市场化、商品化和专业化的农业与口粮农业长期并存的局面。第二，中共中央2001年18号文件中提出，“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”， 而17届3中全会通过的《决定》审慎地提出，“鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制”，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，文件也没有具体涉及公司进入农业承包农民土地的问题。可以认为，在农村土地承包经营权流转、发展适度规模经营的问题上，决策层将继续保持现行的较有弹性的、软约束的政策举措。

  如果上述两个有待验证的判断能够成立的话，多样化、混合型的农业现代化发展模式和经营形态在中国农村将长期存在，作为其重要载体的农民专业合作社也将长期呈现异质性和多样性的特点。我们下面对农民专业合作社的分析就将在这两个判断所支撑的中国农业现代化的框架中进行。  

 三 、大户领办和控制的合作社在一些地区已成为合作社的主要形式

在现已登记注册的合作社中，大户领办的合作社往往成为主要形式。安徽芜湖市已经注册的136个专业合作社中，农村能人（大户）兴办型的125个，涉农部门领办型的4个，龙头企业带动型的5个，村级组织领办型的2个。从合作组织的发起人来看，有家族牵头，有种植、养殖或营销专业大户牵头，也有几个人合伙发起的。还应指出，合作社中大户领办和企业领办在界限上很难划清，许多所说的龙头企业往往就是当地大户自己牵头搞起的小公司或合伙企业。

   长期以来，在全国各地农村一直就有大户领办、控股或主导的合作社存在。但从这些合作社具有合作性质的多少来看，它们并不是同质性的。有冠以合作社名称，但实际上是大股东控股型、家族型的经济组织，有多少具有合作社性质的经济组织，也有少数较为规范的合作社。

  案例1：

   2002年，笔者曾经考察过山东省某生猪运销合作社，从该合作社填写的问卷情况看，这是一个相当规范的合作社。该合作社成立于1999年4月，注册为股份合作制企业，注册资本为80万元人民币，合作社章程经社员大会通过，由民主选举(一人一票)产生理事会和监事会。合作社有356个股东社员，400个工人，盈余50%按股分红，25%按照劳动贡献分红，10%留作公积金，10%公益金，5%为工人的奖励。

   在实地调查中了解到，这个合作社理事会共由六人组成，包括：理事长，他的大儿子（负责经营管理），二儿子（负责外联），他的叔伯弟弟（负责质量检测），他的弟弟（负责财务），理事会中唯一的外人是镇供销社主任，他平常并不出席理事会议，理事长向镇供销社租了4亩地，每年支付租金4000元，这位供销社理事的任务就是保证租金的收取。合作社只有家族的5个人入股，他们对合作社的2辆卡车、设备和建筑物等拥有同等所有权。理事长以个人名义从银行贷款40万元，贷款利息和本金从每年利润中偿还。

  合作社联系230多个运猪户，他们每人缴1万元给合作社作为风险抵押，合作社年底支付他们10%的利息，运猪户用三轮摩托为合作社运猪，每运1头猪，合作社支付5元钱。

   合作社联系约200个经纪人，他们同样每人缴1万元风险抵押金，每为合作社介绍1头猪，得5元钱。

   合作社还联系约600个养猪户，合作社以优惠价格（每斤比市场价低1毛）为他们引入100斤重的杂交猪，提供统一的防疫和饲料供应，当生猪长到200斤以上，合作社再收购回来，每斤比市场价高2毛，养猪户每头猪可得250-260元纯利。

从这个案例可以看出，这个合作社实际上是一个家族的合伙企业，通过合作社这个平台，获取稳定的货源、运输和销售渠道，最终实现多赢的格局，但它与规范的合作社相距甚远。

案例2：

  湖北省某苗木专业合作社，在2009年2月的实地考察中了解到，合作社2008年8月在工商局注册， 有600多社员，他们共拥有2000多亩苗木；现在发展到2000多社员，拥有8000多亩苗木。但经过进一步了解，这个合作社有5个发起人，也只有这5个人用苗木折价和现金入股， 4人是理事，其中3人分别拥有苗木300来亩，第4个人负责营销，有苗木80多亩；监事1人，是村党支部书记，有苗木100多亩；其余的社员并没有股份。这5户算是紧密型社员，其余人算是松散型社员。

   案例3：

    湖北京山县永兴镇峥嵘农庄种植专业合作社

   合作社的发起人和理事长刘若峥，是河南农业大学种植业专业大专毕业生，2003年来到湖北承包耕地，后组建合作社，2008年4月3日在工商部门进行了注册登记。现有社员212户，分布在4个乡镇18个村，他们共承包农地13487亩，根据区域合作社社员构成情况选出27个理事。社员不缴股金也不交会费；合作社的主要业务是生产资料的团购，社员先按照市场价支付给合作社，合作社最后按照交易量的差额返利。

   从决策机制、、剩余分配、财务管理等几方面看，这是一个较为规范的合作社。但这个合作社的特点之一是大户占主导地位。最初发起时是5个社员，刘若峥是第一大户，承包耕地1290亩，有一个社员是农技师，另外3个社员承包耕地共900亩。当时规定的入社门槛是承包农地50亩以上。此后，到2008年7月份，决定取消门槛，入社人数剧增，后来不得不暂停入社。现在保留在212户的水平上。其中第2大户承包480亩，第三户承包380亩，承包300亩以上的有十多个，200亩以上的有7个，都是刘若峥的河南老乡，来湖北转包土地。承包50亩以下的有100多户，都是取消限制后入社的。据统计，43户河南籍社员承包的农地占社员承包农地面积的60%左右，169户本地人承包的农地仅占40%左右。

  通过刘若峥的案例可看出，与大户领办和主导合作社密切相关的一个问题就是入社的门槛。笔者在2004年在浙江调研农民专也合作社时曾发现，“农产品的专业合作社主要是以从事该种农产品生产为主业的达到一定生产规模和商品量的专业农户的联合，这种组织形式并不欢迎小规模的以农业为副业的兼业农户”[4]。但这是否仅是发达地区合作社的特点呢？在此后的调研中发现，吉林省某农民生猪养殖合作社，2001年8月组建，当时8户社员，养516头猪，理事长养150头，最少的社员养30头。到2004年合作社已发展到36户社员，还有200多户想参加。入社条件—是有介绍人，二是养猪要达到50头以上的规模。据四川省社科院农经所科研人员的调查，四川某养猪协会根据生猪出栏头数将大户作为核心会员，他们比普通会员获得更多的技术培训机会。某林竹协会目前只吸纳林竹大户。某茶叶协会虽按照茶农自愿入会原则，但也有种茶3亩以上才能入会的标准。他们调查的结论是：协会运作中有明显忽视中小农户（尤其是小农户）的趋向；协会的发展有追逐大规模的偏好。

在国外，玻利维亚的赛伯可可生产合作社联合会，36家可可合作社的成员资格总的包括以下条件，成员至少5年是该地区的居民，至少种植有1公顷可可，新成员必须支付合作社200至800美元作为入会费。

西欧的一家豌豆公司（HFD），是单一目标的合作社协会，由一个县的17个农民发起成立。后来发展到20个成员，他们都作出了长期的承诺，要种植一定面积的豌豆[5]。

尽管合作社的普遍原则有一条是入社自愿，但国内外的一些农民专业合作社又都为入社社员设定门槛，其中有什么规律可循呢？这种现象从理论和实践上都可回溯到美国的合作社活动家和律师艾伦·萨皮罗（Aaron Sapiro，1884-1959）所倡导的“合法的垄断”。萨皮罗在1920年代提出了一个计划（加利福尼亚计划或萨皮罗计划），要点是由合作社来控制某种农作物的较大销售比例，使其在市场上成为支配因素，达到合法垄断。即试图通过发展销售合作社，消除中间商和批发商的环节，来加强农场主的谈判地位。1925年，他的计划在美国已经有了89万成员。他被称为走在时代前面的人[6]。

萨皮罗的思想中有两点特别值得我们注意：第一，与合作社签署长期的、带强制性条款合同的人社农户应达到相当的比例。他认为，合同期长，才能使合作社的销售功能逐渐完善；签约人多，且承担义务向合作社交售某种农产品的全部，合法垄断才有可能实现。第二，成员应将产品全部或按照一定数量交售到合作社；并且要求成员必须种植一定数量或额度的产品[7]。

如果合法的垄断能促进农民专业合作社的发展和加强它们在市场竞争中的地位，社员显然就应具有较高的专业化程度和较大的种植、养殖或营销规模。中国农民专业合作社目前的发展呈现出异质性、多样化的形式，但就专业农户组成的单个合作社而言，又必须具有高度的同质性才有生命力，在这样的合作社中大户领办和在合作社中占据主导地位也就成为一种必然的趋势，但这就必然排斥农村中相对弱势的小规模兼业农户。一位英国的合作社研究者考察了沿海某地的农民合作社后，得出结论，“合作经济的改革有利于更具有企业家特性和境遇较好的农民来寻求新的市场机会，但创造一种机制来保护甚至增进贫苦农民的利益已被证明是越发困难了” [8]。.

  从现实情况看，没有大农（专业大户）的加入，没有合作社的企业家，就不可能有成功的合作社。目前，发展好的专业合作社，往往是大户主导，设立门槛，排斥小农。如果我们的基本判断能够成立，即当今中国农村农户的构成将长期保持少数专业种植、养殖和营销专业户和大量的小规模兼业农户并存的格局，在鼓励和扶持农村专业大户和技术能手组织起来、成立合作社的同时，在合作社内部大户社员和普通小农户社员之间能否建立一个合理的利益联结机制？这些大户及他们发起组织的协会或合作社能否起示范效应和带动效应，把他们的技能、知识、管理和市场渠道扩散给其他的群众，尤其是村里的弱势群体，是否能建立一种机制促使和保证他们这样做？这两个问题是合作社能否健康发展、合作社能否恪守其基本原则和价值观念的关键。

  四、原有的农业产业化经营中的“公司加农户”的形式或是内部化于合作社之中，或是公司越来越多地利用合作社作为中介来与农民交易

   《农民专业合作社法》第十四条规定，“ ……从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员”。按照这项规定，涉农企业也可以成为合作社的团体会员。《农民专业合作社法》颁布后，不少龙头企业，特别是一些大型龙头企业要求加入或领办合作社的积极性高涨，有些合作社本来就是公司领办的。

   案例4：

  安徽某养殖合作社，在龙头企业（某食品有限公司）牵头扶持下组建起来的，公司的总经理兼任合作社的社长（理事长），合作社共 52人入股，注册资金30万元，社长本人股金 5万元，约占总股金的1/6。该食品有限公司仅3个股东，社长是大股东。他本人就是养鸡大户，每一批养20万只鸡；合作社成立后，企业与农户社员利用合作社的牌子及政府给的优惠政策，联合购买饲料，统一组织销售毛鸡，合作社在发展中具有了一定的市场谈判地位，占据了一定的市场份额。2007年理事长的股金分红达19万多元。合作社2008年已发展到拥有社员156人，但新社员还没有入股。

  从这个案例可看出，这里的龙头企业实际上是由合伙企业转化的小公司，龙头企业组建的合作社与大户领办的合作社没有本质区别。

   案例5：

  安徽某茶叶农民专业合作社，235户社员，另外还有7个企业为团体会员。

理事长也是某公司的董事长；合作社注册资金 60万元，该公司的股份占51%； 理事长个人入5股（25000元），社员最少入1000元。合作社销售茶叶的利润按股分红。

      为什么公司(龙头企业)对加入或领办合作社有积极性？《农民专业合作社法》第五十条提出，“ 中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务”。第五十二条提出，“农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠”。一个政策出台，往往是与该政策相关的强势集团首先抢占制高点，充分利用政策上的优惠，合作社的问题上也不例外，如加工厂变成小麦合作社，肉联厂变成肉联合作社。龙头企业加入或领办合作社是出于自身利益的驱动,有其经济合理性。

    关于公司领办和控制合作社的问题，一种观点认为，尽管农户与龙头企业之间在业务交易上存在供求关系，但从交易的本质看，他们都是以合作社服务的利用者和使用者、而不是投资者的身份来加入合作社，他们的目标一致。合作社中，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者之间是一种典型的合作关系。持这种观点的同志希望农民专业合作社真正成为龙头企业与合作社成员实现利益平衡的平台。合作社成为“农民的靠山，企业的基石”。

   另一种观点认为，作为投资者企业的公司或龙头企业，它们只能通过返还一小部分利润的方式对农户做一些让步，但它们与农民的根本利益是不一致的。按照目前的法的规定，许多非合作社性质的龙头企业都可以堂而皇之地挂起合作社的牌子，这样的结果会使真正的农民自我服务的合作社难以得到发展。

   《农民专业合作社法》规定，合作社是“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。在现实经济生活中，服务的提供者和服务的使用者在很多情况下是利益交换的两方，如果提供农产品销售、加工服务的是龙头企业，利用服务的是农产品的生产者（农户），农户社员希望初级产品能卖个好价钱，并能分享加工、销售的增值利润；而公司社员则希望农产品的价格越低越好，公司的利润越大越好。这部法令本身已经蕴含着利益双方的对立统一关系。龙头企业成为合作社的成员，实质上是将农业产业化中的公司+农户或龙头企业（公司）+ 合作社（协会）+农户的外部联结形式内部化于合作社之中，从而把不同利益主体之间的关系和矛盾内化于合作社中。

   在农业产业化经营中，工商资本以龙头企业的形式进入农业，是剥夺小农呢，还是实现双赢，龙头企业和小农户成为利益共同体？这是一个不可回避的问题，同样的问题也出现在合作社的发展之中。龙头企业内部化于合作社中，外部矛盾转化为内部矛盾究竟是利大还是弊大？一些地方的实践表明，开展初加工、深加工和营销服务的多数是依托龙头企业创办的合作组织；农民自主创办的合作组织基本以技术信息服务和对产品进行简单包装为主。在合作社内部，龙头企业与农民社员如何建立紧密型利益联结机制？这种机制应该是公平合理的利益联结机制，它能否建立就要看合作社内部的所有权、控制权和受益权在作为社员的专业农户与龙头企业之间怎么划分。

  在现实经济生活中，对所谓的龙头企业还应做具体的区分。合作社的一条重要原则是它扎根于当地社区之中，以促进当地社区的发展为其宗旨之一。一些本地农民兴办的企业领办合作社或专业技术协会，在他们自身受益的同时，也带动了其他农民增加收入、增强了他们抵御市场风险的能力，最终促进了当地社区经济社会的发展，这种经济现象有其存在和发展的合理性，即使这样的公司和农户社员之间的互利关系还不是完全平等的。

   但对外来的工商企业，试图进入合作社或领办合作社，圈钱圈地、套取优惠政策，一定要保持警惕，防止侵犯农民社员的利益和败坏合作社形象的事件发生。

    现实经济生活中， 除了一些公司内部化于合作社之中，一些较大的涉农企业开始更多地利用合作社作为中介来和农户交易。

案例6：

    山西晋城市彤康食品有限公司（注：一个国有企业与一个民营企业共同出资组建，2007年6月注册，注册资金1900万元）以公司+ 合作社+ 基地 + 农户的形式建立绿色农业种植基地18000余亩，种植无公害农产品，再进行加工销售。该公司选择泽州县高都镇大兴村的泽州县晋丰源种植专业合作社作为合作伙伴，该社是2008年3月在县工商局注册，发起社员共5户，现有社员200多户（全村230户），社长是村支部书记，理事会4人，监事会2人。公司与合作社签订《无公害农产品种植基地种收合同书》，公司为合作社提供种子、技术指导，按照保障价格收购合作社上交的合格农产品。合作社保证种植农产品符合公司制定的《操作规范及要求》，并按要求完成合同收购量。合作社再和村民社员签订《农产品种植收购合同》，合作社按保障价格收购社员提供的合格农产品。合作社还将作为公司的代理与周围其他行政村的农民签订收购合同。

    案例7：

湖北兴农粮食产业发展有限公司由中央储备粮荆门直属库控股95%，是集粮食仓储、加工、贸易、检测、物流于一体的综合性粮食产业化企业。该公司打出的口号是“强化社会责任  支持农民增收”。2008年，公司在湖北荆门市14个粮食主产乡镇牵头成立了14个优质稻产业协会，每个协会又以村为单位，选择一些群众基础好、连片种植程度高的村建立优质稻生产合作社，一共成立了30多个农民专业合作社。在订单生产过程中，先由公司和各乡镇协会签订订单合同，乡镇协会再与合作社或农户签订协议。公司就这样通过建立公司+协会+合作社+ 农户的产业网络来保证其优质稻的来源。

  案例8：

湖北新美香食品有限公司是台资企业，1996年来钟祥市建厂。加工畜产品、水产品、水果、食用菌四大类产品。在食用菌的收购加工中，该公司2008年在几个乡镇中每个乡镇选一个村民小组，与小组中对食用菌感兴趣的农户签合同，公司派技术人员进行指导，按保护价收购，一共选了4—5个村民小组，希望能以点带面，扩展到其他农户，最终做到收购的农产品是放心和安全的。

  以上3个案例各有不同，但可以看出，随着消费者和厂家对农产品的质量与安全越来越重视，农产品生产的整个流程都需要符合质量标准，最后到达消费环节的产品应具有可追溯性，而农产品收购加工企业又无法对大量分散的小农户进行技术指导、质量监督和追溯其产品来源，它们必须要找到中介来承担这些职能，这个中介可以是合作社，或是协会，或者是村社区组织。但随着合作社法的颁布实施，合作社成为市场经济中的合法的交易对象，合作社的中介作用逐渐突出。公司与农户之间、公司与合作社之间的不平等的互利关系正在发生微妙的变化，出现了天平逐渐向农户和合作社倾斜的迹象。

   五、农民专业合作社和农村社区组织将会更多地碰撞、交错和融合到一起

关于中国合作社的发展，有的学者认为，对于东亚小农社会而言，比较有效的发展合作社的方式，是发展多功能的综合性合作社。

有的学者认为，中国应走日本综合农协的道路。发展以信用事业为基础，统筹销售、供应、保险、经营指导和医疗卫生等各项事业的综合农业合作社[9]。它一方面是综合性（多目标）的合作组织，另一方面又在很大程度上履行社区的职能。

以色列的从事农村发展的学者层提出，在从传统农业向现代农业转化之际，需要一个引导性合作时期（guided  co-operation），这种合作社应建立在社区一级，它应是多目标合作社；是一个法定的团体，代表社区的所有成员与有关政府机构打交道；在一个社区内只应存在一个合作社，具有一定的垄断力量，由该组织为所有的社区成员提供服务。随着商品经济的发展，农户的经营规模逐渐扩大，生产的专业化程度提高，农户逐渐具备与市场交易的经验和资本，成为某些商品性农产品的专业农户，这时多目标合作社提供的服务逐渐满足不了这些农户的需求，这种大一统的合作组织应履行的功能也就越来越少，直至最终消失[10]。

中国在农村改革后，也试图建立将社区功能与多目标的服务功能结合在一起的社区合作组织。1984年中央1号文件提出，“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。”中央文件《把农村改革引向深入》（政治局1987年1月22日通过）中明确提出：“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点”。尽管在以后的农村改革实践中，中央文件给社区合作组织规定的“生产服务、管理协调、资产积累、资源开发”四项职能在大多数村一级组织中未能很好地履行，但包括农用地和农村集体建设用地在内的农村土地公有（集体所有）这一特性构成了村组社区组织从事经济活动的法理基础，正因为此，农村的社区组织不可能像一些学者设想的将来转化为类似城市居委会的组织。这一特性也就决定了农民专业合作社与农村社区组织之间的关系。我们在1991年曾提到，中国农村的社区组织是专业合作经济组织的母体和摇篮[11]；笔者在以后的调研中也感到，在专业合作社的发展进程中，土地承包经营权的流转、用水、用电等资源的配置和利用，都离不开村社区组织[12]。

在《农民专业合作社法》颁布后，随着地方政府重视程度的提高，专业合作社的功能增加、作用增强。合作社经济上越是活跃，与村社区组织之间产生的经济联系就越多，中国村一级范围内的专业合作社与社区合作社的碰撞与融合的问题也就越来越突出。

案例9：

河南焦作市下属的孟州市河雍办事处东田丈村， 1080人，286户，6个村民小组，共有1250亩耕地。2006年6月，在村双委（村委会和党支部）的指导下，组建孟香果蔬专业合作社，当时村中有30户入社。入社社员基本都入股，10元一股，总股金几万元。支部书记兼村委会主任入了700股（7000元）；双委委员、村务公开小组组长任合作社理事长，入了500股（5000元）；理事会共7人；监事会3人，村支书任监事长。该村以专业合作社作为土地流转的平台（主体）。全村1250亩耕地，大棚占地300-400亩，果园占地600亩，由合作社统一流转，统一建蔬菜大棚，再转给社员，现在已有200多户入社。

  合作社为社员提供以下服务：（1）协调和组织贷款的还本付息。2007年社员从信用社贷款100多万元，合作社统一组织贷款户缴利息或还本金，组织严密，一户不拉，全部还款或付息。由于建立了良好的信誉，2008年大棚户从信用社贷款近300万元（每户5到10万元）。（2）投入品统一供应，从草帘子到种子、化肥，直到一根钢丝，全部由合作社在市场上以批发价进货，再提供给社员。（3）提供技术服务；（4）提供销售服务，了解各大市场的信息网络；合作社与市场敲定价格，每天合作社公布收购价。

   合作社按照大棚地净面积向社员提取管理费，1亩净面积大棚提取500元，用于打井、修路、参观、架线和培训等。

   在从事黄瓜专业生产的同时，合作社今后想建蔬菜批发市场，建冰厂、塑料泡沫厂、纸箱厂、拉膜厂等，争取把加工和流通的利润也留在社员手中。

这个案例是以村干部主导组建专业合作社；合作社的领导也就是村的领导，合作社与双委之间的关系自然很紧密。库房是村委会无偿提供给合作社的，在农村土地集体所有制的框架内，土地流转也需要村级社区组织的扶持、协调和引导，合作社从事的一些基础设施建设又与社区组织的职能相交叉；这个村的专业合作社与社区组织在很大程度上功能是交叉融合的，这种类似的案例在各地农村并不少见。

                 六、 结语

  在审视中国当前涌现出的农民专业合作社时，必须牢记，我们处在社会主义初级阶段，《农民专业合作社法》是社会主义初级阶段的一部法律，它将随着合作社的发展而不断修改和完善。尽管《农民专业合作社法》已经对合作社的基本原则、成员构成、组织机构和法律责任等做了规定，有关部门并出台了《农民专业合作社财务会计制度》、《农民专业合作社示范章程》等文件，但由中国农业现代化的发展模式所决定，处于社会主义初级阶段的合作社在实践中必然呈现异质性和多样性的特点，它们只有在发展中才有可能逐步规范。关键是合作社朝什么方向发展？ 在今后合作社的发展进程中，作为社员的农民（从事农产品生产或营销的专业农户）能否成为专业合作社的利益主体，他们在合作社中的经济利益是否能得到维护，民主权利能否得到保障，他们获取的剩余能否增加，合作社的资产所有权、控制决策权和受益权是否能主要由他们拥有，这应是农民专业合作社未来走向健康与否的试金石，而这也必须由实践来检验。如果农民专业合作社真正能以专业农民为主体，由他们在制度安排上进行大胆的探索，他们必能应对面临的挑战，解决令我们困惑的问题，其成功或失败的经历都将丰富合作社的理论与实践，并为国际合作社运动做出应有的贡献。

[1] 中共中央政策研究室农村组  中国农村杂志社编：《江总书记视察农村》，中国农业出版社，第323页，1998年12月，北京。

[2] 马克思：《资本论》第三卷，第694页，人民出版社，1975年6月，北京。

[3] 同2，第697—698页。

[4] 参见张晓山：《促进以农产品生产专业户为主体的合作社的发展—从浙江农民专业合作社的兴起再看中国农业基本经营制度的走向》，《中国农村经济》，2004年11期。

[5] Diana Carney: Box 1: El Ceibo in Bolivia, The Role of Farmers’ Organizations in Facilitating the Up-Take of Improved Technologies by Farmers,  Sino- European Seminar on Farmers’ Technical Association,  Handan, China, 27-31, May  1996

[6] Aaron Sapiro， From Wikipedia, the free encyclopedia。

[7] 张晓山  苑鹏：《合作经济理论与实践—中外比较研究》，中国城市出版社， 1991年， 第6页。

[8] Jenny Clegg：Rural cooperatives in China: policy and practice，Journal of Small Business and Enterprise Development，2006，Volume: 13， Issue: 2  Page: 219 – 234

[9] (日)山田定市著  李中华译 《现代合作社论》 辽宁人民出版社，第98页。

[10]参见张晓山 苑鹏著：《合作经济理论与实践—中外比较研究》，第81-82页，中国城市出版社，

1991年9月。

[11]  同6，第92页，中国城市出版社，1991年9月。

中国农村土地制度变革的回顾和展望

农业经济类 2009-09-25 21:22:16 阅读12159 评论46 字号：大中小

摘要：农村改革以来，农村土地制度变迁的过程，实质上是在保留土地集体所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。农业税取消之后，各个利益相关方更把目光集中在农村的土地上。为解决农村土地制度面临的问题，研究者们提出几种思路。展望土地制度变革，探索农民对农村土地的财产权利的不同实现形式，是可行的具有操作性的制度变迁的方式。这种探索对农民来说就是至关重要的经济问题，也是政治问题。农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素，逐步市场化的过程。农民对土地的财产权利的实现必须要有农民政治上的民主权利落实为保障，必须与农民的民主权利的实现相结合。

关键词：农村；土地制度；家庭联产承包制；农地集体所有制；财产权利；民主权利

三农问题的关键点之一是农民的土地问题，而土地问题的核心是与利益相关方的利益关系紧密相连的土地产权制度的改革和完善。现仅对农村改革以来土地制度的演进做一个粗略的回顾和展望。

一、改革以来农村土地制度的变迁

改革以来，农村土地制度变迁的进程，实质上是在保留集体土地所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。

（一）农村改革后多元的集体土地所有制在法律上得到规范，但“集体”的边界发生了变化

人民公社时期，农村土地实行人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的体制，即在人民公社内部，土地以生产队所有为基础。其时，尚保留有部分社员的自留地。

农村改革后，1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”同时规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1998年修改后的《土地管理法》在规范村、组所有的同时，还规定：“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据历史上形成的农村土地占有现实，这些法律规定了包括组所有、村所有、乡（镇）所有的多元的农村集体土地所有制。其意义在于：（1）明确规范了由谁来发包土地以及在多大的社员范围内发包土地。（2）明确界定了因土地征用等原因引起的土地调整的范围。（3）明确了在多大范围内（村或组）实施征地补偿和劳动力安置。（4）明确了农村未发包土地的管理和使用。那些集体所有但没有发包到户的土地，实际上成为农村真正意义上的社区所有的土地。（5）有利于协调集体内部的土地经济关系。

但我们也必须指出，通过1998年修改后的《土地管理法》和同年颁布的《中华人民共和国民法通则》，农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变化。在一些地区，土地的最终权属已从生产队(村民小组)一级过渡为生产大队(行政村)一级。1996年，全国土地归村（原生产大队）所有的数量已达328219个，占当年全国村民委员会数（740128个）的44%。当农民与集体之间只是土地承包与发包的关系时，这种土地权属的变迁并不会产生什么实质性的后果，但当农村土地的用途发生变化(如农地被征用)时，这种所有制变迁的后遗症往往就会凸现出来。

（二）农民部分地享有其承包土地的使用权、剩余索取权及转让权

农村土地属于集体所有，但谁来代表集体？农村集体土地的控制决策权由谁来行使？这是一个理论、法律及政策上都尚未得到明确的问题。

以家庭联产承包为主的责任制使土地的所有权与使用权相分离，原来由生产队代表农民群众集中占有的土地(包括耕地、山林、果园、草场、水面等)大都以人头或劳动力为依据承包给了农户，而且承包期限在15年(自1994年起又进一步扩大到30年)。这样，农户只要按照承包合同，承担法律规定的各项义务，就有权以市场为导向，以经济效益为依据，自行安排作物的种植品种和种植面积。也就是说，农民部分地拥有了对于这一部分土地的经营决策权。

同时，随着农村经济的发展和非农产业的蓬勃兴起，农业劳动力不断地从土地上转移出来。在这种情况下，国家也鼓励农户根据自己的实际转包或转让土地。相关文件规定，在权利的变更不损害国家与社区集体利益的前提下，承包农户可以有条件地享有处置承包土地的权利。他们在不违背有关规定的前提下，可自定条件，自行选择土地的转包、转让对象。

应该指出的是，农户对其承包土地的使用权仍受到一定的约束。在实践中，由于社区组织在某种程度上已成为政府机构的延伸和代理，因此各级政府通过社区组织来行使控制决策权，而农民只对于日常生产活动享有一定程度的经营决策权，部分地享有其承包土地的使用权、剩余索取权及转让权。尽管受市场导向的影响，农户的经营活动程度不同地要以效益最大化为目标，但当时受国家计划指令的控制，农民还必须按照定购合同的规定，保证完成合同所必需的种植品种和种植面积。

在法规条例方面，当时中央制订的土地政策虽然对某些问题做了原则性的规定，但土地承包经营权的含义、权能范围以及实行办法，对土地使用权的转让、出租、入股、抵押等都没有严格的法律规定，各地在理解、执行上存在很大的差异，往往引起纠纷。

在开展和完善第二轮土地承包的同时，面对农村集体和村干部随意调整土地、变更土地合同、随意收回承包地、土地流转秩序混乱等问题，中央政府开始运用法律手段界定和规范集体和农民之间的土地经济关系，农民在农村改革后实际获得的土地承包经营权得到了法律的直接界定和保护。《中华人民共和国土地管理法》在1998年修订后，补充了新的条款，将过去随意的土地调整限制在一定的条件之下。但也应指出，这部法令仍然存在明显的缺陷，因为只要三分之二以上村民或村民代表同意，其他村民的受到法律保护的土地承包经营权就可以被剥夺，显然，这是一种“合法的剥夺”。该法使社区组织依法享有农村集体土地的发包权，并能依法通过一定的程序调整农户的土地承包经营权，这种集体所有的、以前没有明确界定产权的土地制度和土地承包经营权的不稳定导致乡镇政府和村社区组织掌握了土地产权束中的让渡权和处置权，即调整土地资源的权利和对外交易土地资源的权力。

由于社区集体与农户签订的承包合同规定的农民的权利和义务不规范、不统一，合同缺乏可操作的自我实施机制和外部监督机制。为了保护农民的利益不受侵犯，2001年12月30日，中共中央发布了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，并规定该《通知》一直要传达到村一级。《通知》指出，中央的政策十分明确，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。同时还明确：“不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。”2002年11月5日，《人民日报》在头版刊登了该《通知》，即是通过中央文件的形式公开对现行法律进行了修正。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》对土地发包方和承包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等做了严格规范。第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”第33条规定：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：(一)平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”但是，在土地流转形式上，土地抵押仍然受到限制。

《中华人民共和国农村土地承包法》的目的是规范农村集体经济组织内部土地发包方（村组干部）和承包方（普通农户）之间的经济关系，保护农户的承包经营权。但对农用土地被征用、转为非农用地的过程中，如何保护农民的经济权益这一重大问题，该法并未涉及。

（三）传统的农地统征制度和土地用途管制制度相结合，在土地征收和农地转用环节，农民的土地产权仍然没有获得公正待遇

在国家对农民土地利用的指令性计划控制如种植面积控制等解除的同时，国家对农村土地利用的规划管理和土地用途管制逐步得到加强。对土地利用进行规划管制是市场经济国家的通行做法。可以说，改革开放后，我国城乡建设用地市场的发展使土地利用规划管理和土地用途管制变得越来越重要。但是，问题是中国长期实行农地统一征收的建设用地取得制度，在确立土地利用规划管理和土地用途管制制度后，农地统一征收制度与土地用途管制制度相结合，土地征收逐步成为政府统一控制农地转用的基本手段。

《中华人民共和国宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”按照现行法律，农民社区集体不拥有让渡土地权属的权利。在农地改变用途时，要先按照国家建设征用土地的规定对土地实行征收，将其收归国有，该社区的农民除按政策规定获得低的补偿外，不能分享农地转为非农用地所获的增值收益。但“公共利益”实际上很难界定，有些情况是以国家、社会、公共利益为名，实际上行的是部门或集团的既得利益之实。公共利益相对应的是公共产品，于是稀缺的生产要素土地就变成了廉价的公共产品，对农民的剥夺随之合法化了。

由于我国农地价格表现为具有政府强制性的征地费，征地费普遍较低，大约相当于真正的农地价格（即农地收益资本化的价格）的50%，所以实际的城市生地价格与实际的农地价格（征地费）的差价不仅包括“农转非”增值，而且还包含了部分农地价值。这样造成的实际后果是，低价征用农地使农村集体利益受损，协议出让规划建设用地使国家利益受损，农村集体和国家损失的利益成了房地产开发公司的额外收益。

2004年10月，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）。此后又规定，征地管理实行必须执行规划计划、必须充分征求农民意见、必须补偿安置费足额到位才能动工用地、必须公开征地程序和费用标准及使用情况的“四个必须”；要推进征地制度改革，完善征地补偿安置制度；落实国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发的要求，各地普遍加大土地开发整理力度。这些措施仍然停留在政策层面，特别是没有打破现行的农地转用统征制度。虽然《农村土地承包法》规范了农村集体经济组织内部土地发包方（村组干部）和承包方（普通农户）之间的经济关系，从法律上界定和保护了农民在土地承包、内部流转等方面的土地权益。但是，在农地转用和土地征收环节，农民的土地产权仍然没有获得公正的待遇和严格的法律保护。

（四）最严格的土地管理和耕地保护制度仍然没有建立起来

中国作为发展中的人口大国，在城镇化进程中面临如何保护好农民特别是失地农民土地权益的挑战同时，将不可避免地面临保护耕地资源和林地、湿地等生态资源等方面的挑战。在政府主导型的经济下，地方政府具有转用农地的利益激励和操作便利，如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地审批权，特别是开发商与乡(镇)、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。

近年来土地市场突出的一个问题是地方违规乱设各类园区，严重冲击了土地供应总量控制和集中统一管理制度，扰乱了正常土地市场秩序。有的地区至今仍沿用计划经济时期的基建程序，通过计划立项、规划定点先行确定土地使用者，以计划立项取代土地审批。土地的后置审批，客观上造成了被动供地局面，影响了经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度的有效实施。

一些地方的农民受利益诱导也变相违规私下转用农地或超占宅基地。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。有了这个法律，农民便想办法去积极地“分户”。于是出现了乡村人口的数量增长是负数，但农户的数量增长是正数的现象。

为什么对土地的开发管不住？一些学者早已指出问题的症结，认为对土地的管理就如同反腐败一样。腐败的收益很高，成本却很低。拿农民的地搞开发，将农地转为非农用地，收益高，成本却很低。地方政府追求政绩的冲动具体体现在投资冲动上。中国的经济仍是政府主导型的经济。地方政府主导型投资是中国前一段时期投资过度扩张的主要拉动力量。投资资本必然要与土地相结合，必然要占用农田。这就出现了“上有政策，下有对策”。如上项目，能促进经济增长，创造就业，增加财税收入；如搞房地产开发，政府可以分享土地的增值收益。地价偏低，一方面使开发商土地需求膨胀，导致土地在转用和进行基础开发后闲置以及商品房大量空置；另一方面使我国房地产开发利润率偏高，这不仅刺激了开发商不顾市场行情盲目开发商品房，而且增加了开发商对商品房空置的承受能力。而对地方政府来说，在现有的政治体制和政绩考核机制的背景下，他们最优的选择就是以地生财，经营城市。

二、解决农村土地制度问题的几种设想

农业税取消之后，相当一部分地方政府相应出现的财力拮据，使各个利益相关方更把目光集中在农村的土地上，无论是地方政府、村、组，还是农户，各方面都把眼光盯着农村属于农民集体所有的那点地。改变土地用途，借地生财，这是很多地方试图走出财政困境的手段。这方面的行为对农村的社会秩序带来很大的隐患。2005年，很多地方的群体冲突事件，多数集中在土地问题上，尤其是在征地问题上围绕土地出让金分配上的冲突，有的已酿成了恶性事件，这样势必给社会带来更大的动荡和不安。为解决农村土地制度问题面临的困境，研究者们提出几种思路：

（一）土地所有权归农民，真正做到“耕者有其田”

赞成土地所有权归农民的研究者认为，从长远看，如果农民能够作为土地所有者进入市场，将使政府获取土地资源的成本大幅度上升，这是从根本上遏制政府对土地资源肆意掠夺的治本之策。

（二）土地国有，农民有田面权

有的学者提出：“建议改变土地集体所有制，实行土地国有，由农民长期使用的新体制。”［5］

有的学者提出总的设想：“农村土地同城市土地一样，全部归国家所有，实行土地国有化；但农村土地的使用权和支配权应交给农民及其家庭，使其自行经营和支配，不规定年限，农民可以将土地使用权和支配权出租、转让、抵押、赠送、遗传。”［6］

（三）在现有农村土地集体所有制的框架内进行改革

有的学者认为，在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，是一种既有效又稳妥的办法。这种承包权把占有、使用、收益和处分权都给了农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。这就从根本上解决了保护农民在土地上的权益问题，也使耕地保护有了真正的主体。

在现有制度框架内的一些讨论集中在农村土地承包经营权的性质问题，也就是近年中央确定的新农村土地政策所带来的农村土地制度的变化问题。学术界对于农村土地承包经营权的性质的认识，存在着三种观点：一是物权说；二是债权说；三是由债权向物权转化说。占主流的观点认为，农村土地承包制合乎理论逻辑和实践要求的改进创新方向应当是积极推动农村土地承包经营权的物权化。

三、“战利品归谁”？

变更土地所有权的思路面临一个关键问题：在现在的环境和背景下，土地所有权归农民，会产生什么样的后果？农民是否能真正行使其所有权？是否真正能实现“耕者有其田”，究竟谁能成为农村土地的最终所有者并进入市场进行土地交易？

土地制度的变迁要估算变迁的收益和付出的成本；但另一个更重要的问题是谁能获得收益，谁将支付成本？中国改革以来老百姓最不满的最不公平的现象就是一部分人或集团只享受改革的收益而不支付成本，另一部分人或集团只支付成本却享受不到改革的收益。正如俄罗斯的改革所揭示的，“这场争斗的核心也是一切革命的核心：战利品归谁？”

突破原有制度框架的农村土地制度变迁的利弊现在还只是在理论上进行阐述。有的研究者以国有企业产权改革的后果来质疑土地私有化。实际上，更具有可比性的应该是20世纪90年代后期大力推行的乡村集体企业的产权改革。

在乡村集体企业产权改革的进程中，以集体企业领导人为一方，面对的不是全乡镇或村的社区成员，而是乡村干部，是双方的一种讨价还价的博弈过程，其结果取决于双方的实力、谈判地位。在谈判过程中，名义上的所有者（社区农民）往往是被排斥在这一进程之外的，最终的战利品也是在博弈的双方之间瓜分的［7］。

当前，尽管有法律为保障，但农民的土地承包经营权在一定程度上还是一种个人权利，而不是财产权利，也就是所说的社区集体的成员权。在承包期内调整土地的激励并不完全来自于村干部，也有的是来自于个人权利没有实现的人群。如农村土地制度有大的变革，错综复杂的利益格局将决定围绕土地的争斗将更为惨烈，战利品最终归谁？究竟谁能成为土地的最终所有者并成为土地市场的交易主体？

四、农村土地制度变革的展望──探索农村集体的成员对农村土地的财产权利的不同实现形式

世上没有绝对的权利，权利总是与义务相连，所有权亦是如此。但在中国农村土地问题的现实却是，农民往往只有义务，权利并不与义务相连。由于较大和较激烈的农村土地制度变迁的制度收益与制度成本之间的关系，目前仍难确定，在深化改革的进程中，探索农村集体的成员对农村土地的财产权利的不同实现形式，是可行的具有操作性的制度变迁的方式。这种探索对农民来说既是至关重要的经济问题，也是政治问题。可以说，农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素逐步市场化的过程。

目前，中国农村的土地集体所有制实际上有乡镇、村、组这些不同的土地占有形式。农村集体土地的使用也可以大体分为两大类型：其一是农业用地，有耕地、林地、养殖用地及水面等。从经营方式上分，也可以分为承包地、自留地、买断使用权的“四荒”地等等。其二是建设用地，包括宅基地、企业用地、水利用地、道路用地，也包括学校、幼儿园、养老院、公共娱乐设施等公益事业用地等等。既有乡（镇）集体所有，也有村（组）集体所有。所以，要依据农村土地的不同用途和用途的改变所涉及的人群来具体分析其财产权利的实现形式。

第一，征地作为国家的强制性权利，应严格限制于“公共利益需要”。经营性用地，不能动用国家的强制性的征地权。即使是强制性的征地，必须遵守“征地按市价补偿”的基本原则，按市场形成的集体建设用地价格，给农民以补偿，以保障被征地农民的利益。

对失地农民的具体补偿措施已多有论述。有一种意见针对农用地转为建设用地的增值全部归于被征地农民的主张，认为“这种农用地转为建设用地的增值收益归于国家，用于社会，这是世界各国普遍采取的原则”。实际上，如果要把被征用土地的增值收益都留给当时作为交易一方的那部分农民，使他们暴富，成为食利者阶层，这也不符合社会公平原则。许多学者只是强调在土地的增值收益中应该给被征地农民以合理的补偿，对于失地农民来说，他们失去的既是他们赖以为生的生产资料，也是他们唯一的生活保障资料，所以补偿原则应是既要保障他们的生存权，也要保障他们的发展权，除了合理的补偿外，对于劳动年龄人口要给他们提供就业培训和就业机会，将他们纳入城镇失业和低保体系之中。无论劳动年龄人口还是老年人，都要纳入城镇养老保障体系之中。有的学者提出农地转非自然增值公平分配的基本政策原则，即“充分补偿失地农民，剩余归公，支援全国农村”。我赞同这一原则，当然如将其真正落实，仍存在许多难点。

第二，集体建设用地入市。对于农村集体建设用地的研究，目前尚未充分展开。随着农村市场经济的发展，农村建设用地中存在的问题也日益显现，由于农村集体土地的权利主体尚不清晰，土地所有人和土地使用权人之间的权利关系也非常模糊，导致农村建设用地在使用方面存在许多问题。有一种改革的思路是经营性用地不征为国有，在政府有关部门批准的农地转为非农用地的前提下，允许集体建设用地入市。让农民通过土地市场平等地进行交易，发展二三产业，从中获取土地级差收益。2005年10月1日起，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》（以下简称《办法》）正式实施。《办法》允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。这意味着，广东省农民手中的农村集体土地，将以与国有土地同样的身份──同地、同价、同权，进入统一的土地交易市场。根据新的规定，农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50%左右应用于农民的社会保障安排；剩余的50%左右，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民，并鼓励农民将这部分收益以股份方式，投入发展股份制集体经济。

但是，即使是主张集体建设用地入市的一些学者也清醒地指出，《办法》仍只是一项探索性方法。它要能真正贯彻实施，还需要出台一系列配套措施，而且，《办法》可能引发新的利益调整。农地入市，实际上对村干部和农民都构成激励，谁来代表集体行使权力？村干部可能会规避规划、违规违法流转等，谋求增加自己和集体的收益，如果规划管理不到位就会导致耕地流失。集体出让土地容易拉大各村、组之间的收入差别，激化用地规划管理上的矛盾，因此，《办法》的实施还要解决好公平问题。《办法》在其他方面也还存在诸多缺陷。

第三，在农用地规模经营和集体建设用地入市的进程中，将农民的土地使用权股权化，探索土地股份合作制广泛推行的可行性。

五、“娜拉走后怎样”？

挪威剧作家易卜生曾写过一个剧本《玩偶之家》，描写一个叫娜拉的家庭妇女不甘于在家庭中处于傀儡的地位而弃家出走。鲁迅为此写过一篇杂文，探讨娜拉走后会怎样？他的判断是：不是堕落，就是回来，因为她没有经济权。所以必须要经济权（《鲁迅全集》第1卷，158页）。

农民对土地财产权利的实现形式的种种探索则必须要有农民政治上的民主权利的落实为保障。在村一级，需要通过制度创新，在议政和行政之间建起一种民主制衡的机制。正如有的学者指出的，为了真正保护好农民的土地权益，如何加强现阶段土地法律上的所有者——村、组集体的民意基础，使其成为真正代表农民利益的权利主体则是更紧迫的任务。村民代表会议制度如果得以推广，各地村集体的治理结构将逐步合理化。这将大大提高农民的集体谈判能力，成为农民抵制外来不合理剥夺的有力武器。没有村民代表会议或者村民全体会议的表决通过，任何集团和个人都不能剥夺农民的土地。做到了这一点，使村干部由和企业、地方政府合谋，转为受社区成员监督，这样才能保护农民的合理权益，缓解目前大量存在的被激化了的矛盾，维护农村社会的长期稳定。

农民对土地的财产权利的实现必须要与农民民主权利的实现相结合。农民的民主权利意味着群众对公共事务享有知情权、参与权和决策权，有较完善的法制，可操作的法律执行程序，低廉的打官司成本等，它与农民对土地的财产权利是一个问题的两个侧面。人们的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着人们物质利益的实现而越来越受到农民的重视。当集体的财产（首先是土地）的处置方式，能与普通村民的利益直接挂钩，村民就有激励去参政、议政，参与决策。因为他们清楚地知道，没有政治上的民主权利作为保障，他们即使已经得到的经济利益、已经落实或将要落实的对土地的财产权利也很容易被剥夺。这种物质利益与民主权利的互动将是一个漫长的过程。

如果说，一个健全的并能保护民众合法权益的法治秩序、一个发育良好的公民社会、一个权力有限的服务型的政府是构筑好的市场经济的不可或缺的要素，那这些要素同样也是农村土地制度变迁能否取得成功的不可或缺的要素。在缺乏这些要素的坏的市场经济的条件下，无论是哪一种公平的起点（土地私有；国有永佃；土地集体所有，农户有承包经营权）所具有的农户的小规模均田制，通过较大和较激烈的农村土地制度变迁，都会到达不公平的终点（不是市场竞争的结果）。交易越容易，这种进程就越快，也就意味着对相当一部分农民的剥夺越容易。

参考文献：

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［4］李昌平.我的困惑——“三农”寻思录之一［J］.读书，2002（7）：3-10.

［5］杜润生.为了农业增产，农民增收［J］.读书，2004(4):17.

［6］何炼成，何林.实行农地制度国有化的设想［J］.红旗文稿，2004(3):28.［7］张晓山.乡村集体企业改制后引发的几个问题［J］.浙江社会科学，1999（5）：21-27.