runningman高空项目:阿荣旗关于土地承包存在的问题、解决对策及建议

阿荣旗关于土地承包存在的问题、解决对策及建议 

      一是由于外出务工人员返乡要地引发的纠纷。过去，一些农民外出打工，口头承诺不要承包地，村组集体为了不让承包地所应负担的税费落空，就将其承包地发包给其他农户耕种。税费改革后，农民负担大幅减轻，尤其是连续两个中央1号文件和国家一系列惠农政策的出台，种田效益显著提高，许多昔日在外打工的农民纷纷回乡要田要地，一些在二轮承包时书面承诺不要承包地的农户，现在也找村组要田要地，并且出现分不到地就上访的问题。

    二是由于二轮承包政策落实不到位引发的纠纷。二轮土地承包时农民负担重，农产品价格低，种田效益低下，农民种田积极性不高，加上乡村干部对二轮承包政策操作不规范，落实不到位，致使部分《农村土地承包经营权证》没有及时分发到户，造成了部分土地权属不明。随着种田预期收益的增加，极大地调动了广大农民的种田积极性，农民掀起了一轮“要地热”，这就使本来就不清楚的土地经营权属更加糊涂。农民有的是“有地无证”，有的是“有证无地”，有的则是“一地多证”，有的甚至是“无凭无据”在耕种，从而造成土地权属关系十分混乱。

      三是由于土地流转不规范导致的纠纷。随着国家“三农”优惠政策的出台，农村土地承包价格越来越高。因以前农村土地流转手续不完备、流转行为不规范而引发的土地纠纷显现。具体有以下几种类型纠纷：转包转让型纠纷。此类纠纷占整个土地流转纠纷案件半数以上。税改前，种田效益不高，一些农户将土地转包给他人，其税费也相应地由承包者负担。现在不仅土地税费全面减免，而且种粮还可以得到“两补”资金，原承包户纷纷要求被转让户退还其承包地，被转让户又不情愿出让，从而导致双方发生纠纷。代耕代种型纠纷。以前不少农民弃田荒地，外出务工经商，又不承担相应税费。村干部为了不使税费落空，让其他农户代耕代种，并且由代耕代种农户履行税费义务。税费改革时便将这些耕地纳入了代耕代种农户的计税面积。现在原承包户回来找代耕户或村组集体索要自己的承包地，导致双方发生纠纷。土地流转合同型纠纷。由于土地承包流转时所签订的合同条款不严谨、不规范，从而导致承包合同兑现难而引发的纠纷屡见不鲜。就目前而言，农村土地流转基本属于自发性的，农户间的土地流转多数是口头协议，根本没有明确双方的权利和义务，从而造成农业税费尾欠、承包款拖欠等问题。农户间签订的租赁合同，多数是双方自行草拟，存在着内容不完善、权利与义务不对等、违约责任不明确等问题。即使签订了书面合同，也没有告知村级集体经济组织，更没有到主管部门备案，合同监督不力，农民的切身利益得不到法律保护。

    四是由于机动地处置不当引起的纠纷。机动地纠纷主要分为以下两种类型：一是机动地出租方与承租方的纠纷。村集体经济组织以租赁形式将土地出租给农户，租期多为5至10年甚至到二轮土地承包期满，村集体一次性收取租期内的全部租赁费。家庭经济条件好的农户可以一笔支付全部租赁费用，但家庭条件较差而又想多种地的农户却无力租赁，并且一次租不到就要等几年十几年甚至于二十多年。因此大部分村民要求分年竞价发包，但村组织却不同意，多数村组干部认为正在进行的乡镇机构改革会并村并镇，不想将本村的机动地交由他人管理，进而出现不通过村民会议或村民代表大会等法定程序，私下将机动地发包的现象，由此引发的矛盾和纠纷不断。二是以机动地偿还债务引起的纠纷。由于村组拖欠外债现象比较普遍。税费改革后，部分债权人眼看索债无望，便纷纷要求以地抵债，冲抵期限一般5—10年，部分债权较多的冲抵到二轮土地承包期满。表面上看，这种以地偿债方式的确是减少村级负债的好方法，但对人地矛盾突出的村组来说，以地偿债的方式群众反映强烈，并大都持反对态度。

    由于农村土地纠纷成因复杂、政策性强、涉及面广，解决起来难度大，因此，多数村组等待观望，采取消极应付的态度；少数基层组织凝聚力、战斗力强的村组，对解决土地纠纷进行了一些有益探索。

    第一，协调处理。对外出务工返乡要地较少、参加过二轮承包村的农户，采取从机动地中调剂部分土地的方法予以解决；对外出农户没有参加二轮承包，现在返乡要承包地的，根据其实际情况，综合考虑；对种田大户与原承包户之间的纠纷主要通过两者协商解决；因企业租赁土地与原承包户的纠纷或项目建设用地的矛盾，主要采取经济补偿的办法。这种解决办法主要针对少数通过协调可以解决的个别现象，能够暂时缓解土地纠纷的矛盾。但这种处理办法容易诱发新的土地纠纷，一些承包地少的农户见无地户可以要到土地，甚至比自己的承包地要多，因此“眼红”，认为只要“找”，只要“闹”就能获得土地，也想通过上访的方式来解决土地占有不公的现状，往往是“按下葫芦浮起瓢”，增加了基层工作难度。

    第二，区别对待。针对外出务工返乡要地农民较多的村，予以区别对待，分类处理。一是对户口外迁但人留在本地的，视情况分别处理。对迁往城镇而转为非农业户口的，不再享受承包土地权利；对迁往农村其他地方，仍为农村户口，迁入地又未分配土地的，经村民代表大会讨论通过，保留其土地承包权。二是对外出务工者回村要地的，对务工前将土地交回村组，由村组代为经营，保持了土地的可利用性，这部分农户返乡后可以继续享有土地承包权；对未与村组打招呼，也未把土地流转给其他农户，并且未参与二轮土地承包而将土地抛荒的，不再享受承包土地承包权利。三是关于逃债户回村要地的，对于已还清债务的农户，依法享有土地承包权；对那些仍拖欠债务的农户，按照《农村土地承包法》实施前后的有关规定处理。四是对新增人口要地的农户，经村民代表大会讨论通过，80%以上农户同意，用土地流转的办法，解决其“口粮田”问题。

    第三，司法调解。对持有土地使用证或土地承包合同的农民，在协商、调解无效的情况下，向当地司法部门起诉，追回失去的耕地。这种做法最大的好处是农民信得过，双方无怨言。《承包法》第51条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府调解解决，当事人不愿协商的，协商不成的，可以向土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。国务院办公厅关于解决当前土地承包纠纷的紧急通知中要求，“乡村组织已将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的；如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包农户耕作，如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户”。但采取这种方法，法院要通过受理、调解、审判等一系列过程，处理时间长，操作过程复杂，农民即使官司赢了，执行过程中也可能遇到种种困难，起不到很好的效果。

    农民返乡要地体现了党和政府对农业、农村和农民问题的重视和关心，反映了中央减轻农民负担政策真正落到了实处。落实农村土地承包政策，解决农村土地纠纷，最终实现农村土地承包关系稳定和农村社会稳定，应做好以下五个方面的工作：

      一要全面摸清农村土地承包现状，适时对农村土地进行调整规范，进一步明确农村土地承包经营权。稳定和巩固的土地承包关系是保障农民权益、维护农村稳定的基础。个别乡镇二轮承包政策执行不到位，操作不规范，导致农村土地承包关系混乱错杂。加之近年来人口数量及耕地质量都发生了较大变化，造成新的土地纠纷。因此，必须下大力气对混乱错杂的土地承包关系进行全面清查、理顺。为从根本上解决土地纠纷，维护农村稳定，保护农民利益，应正视农村土地承包现状，对各地二轮土地承包时没落实的问题重新排查摸底，分类处理，充分考虑二轮承包和农村人口、耕地质量的变化情况，出台统一的政策，界定承包对象和土地权属，核发新的《农村土地承包经营权证》，进一步明确土地承包经营权，建立规范的农村土地承包关系。这样既可以有效解决现有的土地纠纷，也为今后解决土地纠纷奠定坚实基础。

     二要多渠道、多途径转移农民，真正变“农民”为“市民”，缓解人地矛盾，减轻土地压力。出现土地纠纷的根本原因是人多地少。因此，解决土地纠纷的长远措施应着眼于减少农民，减少农村土地的人口承载力，缓解土地压力。应加大政策扶持力度，进一步引导、鼓励农村发展二、三产业和劳动密集型农业，加快城镇化步伐，就近转移农民。制定出台新政策，进一步降低农民工准入门槛，取消专门对农民工设置的各种登记项目，清理各种针对农民工的不合理收费，实行城乡劳动力就业的公平竞争、同工同酬、同等待遇，切实解决他们的后顾之忧，使农民转得出，留得住，能致富，真正变农民为城镇居民，不再倒灌回流，最终实现减少农民、致富农民，缩小农村、发展农村，推进城乡一体化进程，减轻土地压力。

      三要因势利导，引导和规范农村土地使用权依法、有序、合理、有偿流转，从源头上避免新的土地纠纷。随着农村富余劳动力的转移，农村经济的发展，土地流转将越来越普遍。但由于流转缺乏统一规范的操作程序，往往引发新的矛盾。应制定统一规范的土地流转政策和措施，鼓励农民在依法、自愿、有偿的前提下，采取转包、转让、互换、租赁等形式进行土地使用权流转，并从程序、主体、内容、合同文本等方面予以规范，坚决制止和纠正违背农民意愿、强迫农民流转土地的做法，并防止出现因操作不规范而侵犯农民权益的现象发生。同时，要建立、健全土地承包合同和土地流转合同的立卷、归档制度，以备查用。

      四要严格落实村民自治，加强基础工作，增强基层调解、调处纠纷的能力。农民的问题农民自己最有发言权。农村土地属农民集体所有，村组按绝大多数农民的意愿，在国家法律许可的框架内，对耕地进行适当调整，属于村民自治的范畴。从实践来看，不少村组为调解土地纠纷而进行的探索，得到了绝大多数群众的拥护和支持，也取得了很好的效果。因此，我们应将村民自治真正落到实处，鼓励基层村组在征得绝大多数群众同意和国家法律许可的情况下，自我调解处理土地纠纷。同时，应加强基层组织建设，增强村级两委班子的凝聚力、战斗力，增强其自我调解、调处纠纷的能力。事实证明，哪里基层组织建设好，哪里土地纠纷就少，而且好调解；哪里基层组织薄弱，哪里土地纠纷就多，而且协调难度大。

      五要理顺关系、创新思路，采取有效措施积极化解村级债务。近年来，村级债务沉重是引发土地纠纷的一个重要因素，并且成为农村集体经济发展的重大制约因素。因此，必须从加强农村财务管理、盘活集体资产、壮大集体经济等方面多措并举，妥善化解乡村债务。一要核实情况，全面清理核实债权、债务，搞清数额和成因。二要界定责任，分清债务责任界限，将债务具体落实到人。三要划分类型，根据债务形成的不同性质，明确划分出哪些是由乡村形成的债务，哪些是由个人形成的债务。四要分类处理，对不同的债务用不同的方式解决。对于乡镇承担的债务，可根据其财力状况，分年逐步清偿；对于改由个人承担的债务，应根据其不同的经济条件采取不同的处理方式；对于有偿还能力的，应加大催收力度；对于偿还确有困难的，可视情况分年度收取；对确实无法收回的呆账、死账，应按规定核消；对待各种债务应采取灵活多样的方式解决，如经当事人双方同意除用现金偿还外，可用劳务、实物抵债等方式化解。同时，应全面推行“村财民理乡管，乡财旗管”的做法，严格控制新增债务。乡村兴办公益事业必须考虑其自身经济发展水平和承受能力，防止新的债务产生。

      六要建立健全农村社会保障体系，解除农民后顾之忧。当前相当一部分农民把土地当作是养老、防老最主要的依托，即使丧失劳动能力或有其他就业渠道，仍然不愿放弃土地承包权。因此，应尽快建立、健全农村医疗保障体系，农民最低生活保障体系等各种农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，从而减少土地纠纷的发生。